全國人大法工委已將修改《行政訴訟法》列入2012年的立法規(guī)劃。
《行政訴訟法》于1989年4月制定，1990年10月開始實施，其運作已逾20年。這部法律制定、實施之時，中國市場經(jīng)濟體制尚未正式確立，法治和人權(quán)尚未入憲。由于時代的局限，該法當(dāng)時確立的規(guī)則、制度以及基于的理念與中國當(dāng)下民主、法治和改革、發(fā)展的現(xiàn)實多有不適應(yīng)之處，導(dǎo)致種種弊端，引發(fā)種種社會矛盾。因此，現(xiàn)在迅速啟動對該法的全面修改，不僅必要，而且迫切。
該法需要修改的規(guī)則和制度很多，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心向全國人大法工委提交的修改建議稿共有93條之多，涉及對原法的修改和新增的條款即有71條。
毫無疑問，這71項修改，都具有一定的必要性和迫切性。我個人認為，其中最具必要性和迫切性的修改有三處。這三處修改針對的是中國行政訴訟制度目前存在的關(guān)鍵和根本性問題。如果能解決這些問題，中國行政訴訟制度的運作將會大為順暢，功效將會大為增加。反之，僅在枝節(jié)問題上修修補補，作用會非常有限。
目前，行政訴訟制度在一些地方失靈，沒有發(fā)揮出這個制度應(yīng)有的作用，其原因是多方面的。主要原因是其受干擾太多，訴訟“門檻”過高，受案范圍過窄，管轄設(shè)置不合理，使得人民法院難于獨立、公正和權(quán)威地行使行政審判權(quán)。而要解決這些問題，必須對《行政訴訟法》做出重大修改，特別是在行政訴訟基本原則、受案范圍和管轄三個方面實施大刀闊斧的變革。
去掉第三條第一款的“尾巴”
對于《行政訴訟法》的基本原則，應(yīng)堅決去掉現(xiàn)行《行政訴訟法》第三條第一款的“尾巴”，即將 “人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的表述修改成“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)”。
這是因為，這條“尾巴”給一些執(zhí)掌公權(quán)力的地方當(dāng)局干預(yù)行政審判留下了自由干涉的空間，使行政訴訟法第三條第一款主文確立的“法院依法獨立審判”的原則在很大程度上被實際擱置、廢除。因為，法律明確規(guī)定這里的“獨立”只是“不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，那么，地方黨委、地方人大常委會主任會議、政法委、綜治委、協(xié)調(diào)辦、土地儲備中心等不是“行政機關(guān)、社會團體和個人”的機構(gòu)，就意味著可以干涉。否則，法律就應(yīng)規(guī)定“主要不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”或“不受行政機關(guān)、社會團體和個人等的干涉”。既然法律允許除行政機關(guān)、社會團體和個人以外，其他任何機關(guān)、政黨、組織都可以對之干涉，司法的獨立、公正和權(quán)威還如何保障？
立法者當(dāng)時為這個基本原則加這個“尾巴”，本意是要為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“人大監(jiān)督”留下空間、余地。但是，立法者在這里混淆了“領(lǐng)導(dǎo)”和“監(jiān)督”與“干涉”的區(qū)別。根據(jù)中國憲法、法律和中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)規(guī)章，中國共產(chǎn)黨對國家各項事業(yè)（不僅司法）有權(quán)實行領(lǐng)導(dǎo)。這種“領(lǐng)導(dǎo)”是指：管方向、管政策、管干部，而不是“干預(yù)”，不是管法院具體案件的審判。根據(jù)中國憲法、組織法，中國各級司法機關(guān)均由人大產(chǎn)生，接受人大監(jiān)督。這種“監(jiān)督”是指對司法機關(guān)及其審判、檢察人員執(zhí)行和遵守法律的監(jiān)督，而不意味著賦予人大或人大常委會主任會議干預(yù)法院具體案件審判的權(quán)力。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“人大監(jiān)督”的原則與人民法院依法獨立審判的原則是一致的，與“干涉”完全是兩回事。立法者完全沒必要為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“人大監(jiān)督”給人民法院依法獨立審判原則加一個 “尾巴”。
正是由于這個“尾巴”，一些地方黨委、地方人大常委會主任會議、政法委、綜治委、協(xié)調(diào)辦、土地儲備中心等，在涉及拆遷、土地征收、企業(yè)改制、政府濫用權(quán)力或不作為等行政案件的訴訟中，以所謂發(fā)展、改革、維穩(wěn)、地方形象、地方政績等種種需要為由，以各種方式和途徑，如批示、指示、聯(lián)席會議、會議紀(jì)要、約談、電話、函件等，干預(yù)法院對這些案件的受案、審理、判決和執(zhí)行。
在一般情況下，對司法的干預(yù)主要來自行政機關(guān)，但是，在中國的特殊國情下，對人民法院依法獨立審判的干涉很多時候并非來自行政機關(guān)，而往往來自地方黨委及其政法委。某些不依法執(zhí)政的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”，往往通過黨組織的渠道直接指示或間接影響法院的司法行為。這種干涉或影響大多是以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的名義實施的，這卻是與中國憲法、法律和中國共產(chǎn)黨黨章完全相違背的。憲法第五條明確規(guī)定，中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。《中國共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。中共要依法執(zhí)政，中國要建設(shè)法治國家，而依法執(zhí)政和法治國家的基本特征即是保障司法獨立和司法公正。如果允許黨的各級組織、黨的政法委以“領(lǐng)導(dǎo)”的名義干涉、影響司法，干涉、影響法院的公正審判，那還叫“在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”嗎？還能叫“法治國家”或“社會主義法治國家”嗎？
有人可能認為，去掉現(xiàn)行行政訴訟法第三條第一款的“尾巴”可能有違現(xiàn)行憲法，因為現(xiàn)行憲法第一百二十六條在“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)”的后面也保留著同樣的“尾巴”：“不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。但是，憲法第一百二十六條的“尾巴”是因為當(dāng)時“文革”剛結(jié)束，法治尚未入憲，加之立法者對“領(lǐng)導(dǎo)”與“干涉”詞義的認識不清。當(dāng)然，即使憲法第一百二十六條規(guī)定有那個“尾巴”，也不能從那個“尾巴”的文義解釋中得出中國共產(chǎn)黨的黨組織可以干預(yù)人民法院依法獨立行使審判權(quán)的結(jié)論。
因此，去掉“尾巴”，保障人民法院真正依法獨立行使審判權(quán)，不僅不違憲，而且恰恰是依據(jù)和維護憲法的基本原意和基本精神。依憲治國、依法治國，依的應(yīng)該是憲法、法律的基本原意和基本精神，而不應(yīng)是依有違憲法、法律的基本原意和基本精神的不當(dāng)文字表述，依與憲法、法律的法條主文宗旨相矛盾、相抵觸、相沖突的“尾巴”。
目前，中國正在推進司法改革和政治體制改革，而司法改革和政治體制改革的最重要和最艱巨的任務(wù)是實現(xiàn)人民法院真正依法獨立行使審判權(quán)，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法獨立。當(dāng)下中國老百姓最痛恨的事和最希望解決的問題是腐敗和司法不公，而導(dǎo)致腐敗和司法不公的重要原因即是一些地方干預(yù)人民法院依法獨立行使審判權(quán)。不解決這個問題，中國的法治就沒有希望。長此以往，人民對黨的信任就會受影響，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就會受影響。中國在經(jīng)濟體制改革取得重大進展以后，司法改革和政治體制改革必須提上日程，其最佳突破口應(yīng)該是保障司法獨立，保障人民法院依法獨立行使審判權(quán)。
降低受案門檻 擴大受案范圍
《行政訴訟法》第二個重點應(yīng)該修改之處是行政訴訟的受案范圍。現(xiàn)在，行政訴訟受案門檻太高，范圍太窄，不僅抽象行政行為進不了法院，大量的具體行政行為（如涉及受教育權(quán)、勞動權(quán)和政治權(quán)利等各種非人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)權(quán)利的具體行政行為）也進不了法院。至于涉及社會公權(quán)力組織（如律協(xié)、足協(xié)、高校、村民委員會等）的社會行政行為，更被行政訴訟法擋在法院門外。目前，全國法院有幾千個行政審判庭，上萬名行政法官，一年處理案件多時只有十二三萬件，少時不到十萬件，僅有信訪案件的1%，甚至更少。
老百姓受到行政侵權(quán)不能提起行政訴訟，就只能信訪。信訪往往是依領(lǐng)導(dǎo)人的批示、指示處理問題，其處理此案往往不考慮彼案，解決張三的問題往往不顧及李四的問題，一個人一個標(biāo)準(zhǔn)。這樣，你把張三問題解決了，把他哄走了，李四、王五、劉六又找來了：“你為什么這么優(yōu)待張三，我李四、王五、劉六比他張三可冤屈大咧！”從而問題越處理越多，矛盾越解決越大，平息一件信訪案件有可能引發(fā)出十件、百件信訪案件。因此，解決社會矛盾還是應(yīng)該主要依靠法治渠道。
因此，這次行政訴訟法修改應(yīng)該大大降低行政訴訟受案范圍的門檻，擴大行政訴訟的受案范圍，廢除只有人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)才能告的限制，只要是合法權(quán)益受侵犯，當(dāng)事人都應(yīng)該可以向法院提起行政訴訟。而且，行政訴訟的受案范圍不應(yīng)限于具體行政行為，抽象行政行為也應(yīng)有限納入。對此，有人主張只納入“規(guī)定”（紅頭文件），有人主張“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入。北京大學(xué)這次向全國人大法工委提交的修改建議稿是將“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入。之所以將“規(guī)章”也納入，是因為規(guī)章的違法侵權(quán)與規(guī)定的違法侵權(quán)沒有特別重大的區(qū)別，而且規(guī)章不同于行政法規(guī)，有《立法法》第九十條和第九十一條規(guī)定的審查監(jiān)督途徑，規(guī)章違法侵權(quán)的可能性要比行政法規(guī)大得多，審查監(jiān)督途徑反而相對缺乏。有人可能擔(dān)心將規(guī)章納入，受案范圍“口子”會開得太大，法院難于承受。其實，這只要在抽象行政行為“準(zhǔn)入”方式上適當(dāng)設(shè)卡，即主要采取“附帶訴”的方式，案件量就會大大減少，不會增加法院太重負擔(dān)。
與將抽象行政行為有限納入行政訴訟受案范圍相聯(lián)系的另一個問題是，相對人對抽象行政行為怎么起訴？是直接訴，還是只能采用現(xiàn)在《行政復(fù)議法》確立的附帶訴？即只有相對人在起訴具體行政行為時，才能一并對抽象行政行為提起訴訟。北京大學(xué)修改建議稿提出，主要采取“附帶訴”的方式，但不完全排除“直接訴”，如果相應(yīng)規(guī)章、規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為即可造成相對人合法權(quán)益損害，相對人則可直接對該規(guī)章、規(guī)范性文件提起訴訟。有這樣一個案例：某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，一行政機關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。對于這種抽象行政行為，如果采用“附帶訴”的方式，只有當(dāng)商店購買或出售商品被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對之課以罰款時，商店方可對該規(guī)范性文件起訴。但是，如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，所有商店即不進這種包裝箱的商品了，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓而賣不出去，不得不把這些商品的包裝箱全部重做和更換，企業(yè)損失巨大。但是，該企業(yè)卻因沒有受到行政處罰（沒有具體行政行為）而不能提起行政訴訟。盡管該規(guī)范性文件明顯違法：其沒有讓相對人賣掉原有商品就生效，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導(dǎo)致相對人的巨大損失。這次北京大學(xué)向全國人大法工委提交的建議稿對這種情形為相對人提供了一個救濟途徑，即“直接訴” ——相應(yīng)抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為即造成相對人合法權(quán)益損害，相對人可直接對該抽象行政行為提起訴訟。
將一審行政案件交由中級法院管轄
《行政訴訟法》第三個重要的應(yīng)該修改之處是，現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于行政訴訟管轄的規(guī)定。現(xiàn)在，一般行政案件特別是涉及縣級政府、縣級公安機關(guān)等的案件，均由被告所在地的基層法院管轄，這就難于擺脫干預(yù)，難于公正。但是，怎么修改呢？大家意見不一：有的主張，改由不同基層法院交叉管轄；有的主張，涉及縣級政府的案件提高一個審級，由中級人民法院管轄。
北京大學(xué)建議稿建議，所有一審行政案件全由中級法院管轄，基層法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件。這樣修改的主要理由有三：其一，區(qū)縣級法院審理涉及所在區(qū)縣級政府及其部門的案件難于擺脫干預(yù)，難于公正。即使如現(xiàn)在許多地方所實行的，將涉及縣級政府的案件提高由中級法院管轄，也不能從根本上解決問題。因為涉及公安的案件比涉及縣級政府的案件多得多，而公安局長往往是縣政法委領(lǐng)導(dǎo)，其對法院的干預(yù)可能性比縣級政府還大；其二，基層法院行政案件太少，全國基層法院每年受理行政案件不到40件，有的基層法院一年受案僅三五件。受案這樣少，行政法官很難積累行政審判經(jīng)驗；其三，由于基層法院行政案件太少，一些行政法官無活干而被借調(diào)去搞民訴或非訴執(zhí)行，使老百姓更失去了對“民告官”訴訟的信任和信心。
因此，撤銷基層法院的行政審判庭，將一審行政案件全部集中由中級人民法院管轄是解決上述問題的最佳方案。對此，也許有人擔(dān)心，提高管轄級別會給訴訟當(dāng)事人帶來不方便。其實，這種擔(dān)心完全不必要，因為今后中級法院集中管轄一審行政案件，會設(shè)置多個巡回審判庭，而且，受案審案主要在區(qū)縣基層法院。當(dāng)事人仍在基層法院起訴，基層法院受案后將案件轉(zhuǎn)送中級法院，然后由中級法院的巡回審判庭到區(qū)縣基層法院去開庭審理，甚至到原告所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村去開庭審理。這樣運作不僅會在很大程度上解決干預(yù)的問題，而且會比現(xiàn)行制度更方便當(dāng)事人。
筆者認為，這三項修改，應(yīng)該是這次《行政訴訟法》修改的重點，尤其第一項，應(yīng)該是重中之重。