摘要: 立法機關、司法機關對行政實施的規制，是實現行政法治的重要工具，但它們作為外部規制力量，有其局限之處，尤其是在當下中國的政治、法律情境之中。因此，自改革開放以來，在法理型統治的選擇、民主和法治的意識形態和現實需求、行政的民主合法性壓力以及官僚科層制結構等諸多動力之下，行政自我規制一直是推進行政法治的另一重要力量。該力量的效用應予認真對待、予以積極評價，卻不可過分依托，外部規制仍然是更需要發展的。
關鍵詞: 行政法治；自我規制；外部規制
行政法治的目標，就是要讓公共行政的權力，如勻速行進的火車，在一個基本劃定的軌道上運行。既不能使其停運或遲滯，壓抑管理、服務功能，又不能任其脫軌橫行，傷害個人或組織的正當利益。由于普遍抽象的原則和規則所具有的穩定性、可預期性，劃定公共行政軌道的任務，就交付給了它們。從“任何人不能既當運動員又當裁判員”的普通理性，到人類經典政治思想體系中的權力分立與制衡學說，都似乎能夠邏輯地演繹出一個結論：通過一系列原則和規則，對公共行政實施的規制，應當借助外部力量（如立法、司法），而不宜依賴行政體系自身，方能公正而有效。于是，立法、司法通常被寄予厚望。
然而，現實告訴我們，僅僅仰仗立法、司法的外部規制，是遠遠不夠的；行政的自我規制，一直是非常重要的、不容忽視的推動行政法治之力量。只是，行政自我規制也有其難以突破的瓶頸，若一味追求這樣的自我規制，而不能伴以外部規制基本制度的變革，行政法治的道路仍然會艱難崎嶇。本文擬對我國的行政自我規制進行一個初步的考察，在簡要梳理外部規制成就與局限的基礎上，通過若干制度演進的事例，闡明行政自我規制的必要性及成績，而后分析其在我國生成、發展的動力所在，最后，將以指出它的有限性作為結語。
一、外部規制的成就和局限
在我國，自1989年《行政訴訟法》頒布、確立中國式行政行為司法審查制度以來，在行政法領域的重大法律發展包括：《國家賠償法》（1994年制定，2010年修訂）、《行政處罰法》（1996年）、《行政監察法》（1997年）、《行政復議法》（1999年）、《立法法》（2000年）、《行政許可法》（2003年）、《公務員法》（2005年）、《監督法》（2007年），等等。除了這些一般性行政立法以外，還陸續出臺了一系列與特定行政領域有關的基礎性立法。例如，《治安管理處罰條例》（1986年制定，1994年修改，2005年為《治安管理處罰法》所取代）、《環境保護法》（1989年）、《土地管理法》（1986制定，1988、 1998、 2004年三次修改）、《城市規劃法》（1989年制定，2007年為《城鄉規劃法》所取代）、《稅收征收管理法》（1992年制定，1995、 2001年兩次修改）、《保險法》（1995年制定，2002、 2009年兩次修改）、《銀行業監督管理法》（2003年制定，2006年修改）、《證券法》（1998制定，2004、 2005年兩次修改），等等。
所有這些都是由全國人大或全國人大常委會（以下簡稱“國家立法機關”）生產出來的立法，搭建起了對行政機關（包括履行公共行政職能的非政府性質的機構，以下統稱“行政機關”）活動進行規制的基本框架，公共行政由此得以構造、限制并負擔責任。盡管這些立法的起草，往往始于行政機關的相關部門或法制部門，難免行政機關的意志摻雜其內，但是，它們畢竟是以國家立法機關的名義發布，經歷了國家立法機關的審議，體現了行政系統之外的立法者對公共行政的規制構想。
然而立法機關作為行政法治推動者的作用是受限的，既有許多國家普遍存在的通病，也有其在中國語境中的特殊不足。普遍存在的問題大致是：(1)立法者給行政機關的授權是寬泛的，留下廣闊的裁量空間；(2）立法者無法預見所有事情及其變化，行政必須面對立法的漏洞或滯后；(3)立法者甚至空白支票式地委任給行政機關立法權，禁止授權原理（non-delegation doctrine）或類似原理形同虛設。[1]
在我國，立法機關的不足又有其特殊之處：(1)全國人大或其常委會的選民基礎較弱，公眾規制行政的意愿，不易通過國家立法機關得到表達；(2)全國人大代表或全國人大常委會委員的職業化程度低，提出和審議法律議案的能力有限；(3)國家立法機關的會期短，法律草案審議缺少足夠的反復辯論或協商的時間；[2](4)許多立法草案由政府有關部門起草，部門本位主義難以避免。
正因為此，國家立法機關一方面確實在短短20多年時間里，實現了重大的行政法制度之創建，另一方面，卻又無法及時地滿足公眾對更多、更好制度的渴求。例如，20多年以前制定的《行政訴訟法》，已有許多地方顯示出不足，修改之議一直熱鬧非凡，最高人民法院也早就通過司法解釋—典型的是《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》(1999年，以下簡稱《若干解釋》）—進行了實際意義上的若干修改。但是，按照全國人大常委會的立法規劃，即便是樂觀估計，該法的修改在2013年之前才能完成。更何況，列在規劃之中的立法，也不見得就一定在規定期限內完成。再如，《行政強制法》自1999年3月開始起草，經9年多時間，草案于2008年8月28日至9月30日向社會公開征求意見，直到2011年6月30日才獲正式通過。至于統一的《行政程序法》，2003年十屆全國人大常委會還將其列入立法規劃第二類“研究起草、成熟時安排審議的法律草案”之中，但2008年十一屆全國人大常委會的立法規劃沒再列入，這就意味著至少得等到2013年以后了。
在國家立法機關創設的行政法制度框架之下，尤其是依據現行的《行政訴訟法》，法院的功能是對行政機關所作具體行政行為進行司法審查；審查的標準也以形式意義上的合法性為主，在少數情形下，略微深入地檢視行政行為的合理性。[3]與許多國家的法院一樣，中國法院也不是一個機械的“自動取款機”。在行政訴訟領域，法院在一些情形中，遮遮掩掩或小心翼翼地充當著制度的創新者。
例如，《若干解釋》第39條看似對公民訴權的保護，間接地是對行政機關履行職責期限作出了一般性的規定。[4]再有，盡管我國《憲法》并沒有正當程序條款，但是，法院已經在許多案件中，在法律對正當程序未作明確規定的情況下，要求行政機關按照正當程序的原則辦事：(1)行政機關在作出撤銷或注銷許可的決定之前應當告知當事人并聽取意見；[5](2)建筑工程質量監督站應當“按照正當程序的要求”，向建設單位和施工單位送達《單位工程質量等級核定通知單》；[6](3)行政機關在可以適用行政處罰一般程序的情形下，選擇采取了聽證程序，就應當嚴格遵循聽證程序的要求；[7](4)城市房屋拆遷裁決機關應在裁決前聽取雙方當事人的陳述、申辯，被拆房屋的評估報告應送達利害關系人，聽取其意見。[8]
然而，傳統上，中國法院傾向于以既有的實在法作為評判被訴行政行為是否合法的量尺。而且，法院在現實國家權力結構之中，處于相對弱勢的現實地位。因此，法院主要扮演的是“警察”角色，而不是“改革家”角色，很難成為行政法規則的主要生產者，也就很難成為行政系統以外推進行政法治的主要行動者。法院在上述情形中的創制角色畢竟是有限的。這就是為什么公眾將司法審查制度的進步寄托在《行政訴訟法》的修改上，而不是寄希望于司法轉向更加積極、能動的立場。
二、日趨重要的行政自我規制
由于國家立法機關、司法機關的固有局限，公共行政本身作為一種推動行政法進步的力量，不應忽視或輕視。自改革開放以來，這股力量一直存在。或許，可以作為行政自我規制全面鋪開之開端的標志性事件，當屬國務院于1999年發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》的出臺背景之一，是1999年3月15日由全國人大發布的《憲法修正案》第13條的規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”此后，國務院于2004年發布《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），于2008年發布《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，于2010年再次發布《國務院關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》）。這些政策性文件，雖然不是具有正式法律效力的行政法規，但是，因其發自科層制體系的最高權威，也就產生了非常重大的約束力量，促使區縣以上各級政府按照這些文件的要求，進行了一系列的行政法制度之創新。在此，選擇三個事例予以說明。
1．規則制定程序與合法性審查。《立法法》將行政法規、規章納入“法”的范疇，并對它們的制定程序做了原則性的框架規定。而進一步的、更為細致的程序規范，則是由《行政法規制定程序條例》（2001年）、《規章制定程序條例》（2001年）提供的，這兩份法律文件的生產者就是國務院。在我國，除了行政法規、規章以外，從中央到地方各級人民政府，存在大量的行政規范性文件。其中，大部分都會涉及個體的權利或義務，因此，有必要對其加以規制。在國家立法機關沒有制定統一的《行政程序法》計劃的時候，擔負起規制任務的，就是行政系統自身。
《綱要》對規范性文件的制定提出了以下要求：(1)起草規范性文件草案，要采取多種形式廣泛聽取意見。重大或者關系人民群眾切身利益的草案，要采取聽證會、論證會、座談會或者向社會公布草案等方式向社會聽取意見；(2)要積極探索建立對聽取和采納意見情況的說明制度；(3)內容要具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決問題；內在邏輯要嚴密，語言要規范、簡潔、準確；(4)規范性文件通過后，應當在政府公報、普遍發行的報刊和政府網站上公布；(5)建立和完善規范性文件的定期清理制度，解決規范之間的矛盾和沖突；(6)規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估，實施機關應當將評估意見報告制定機關。
《意見》在《綱要》的基礎上，進一步提出要求：(1)各類規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務；(2)制定對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的規范性文件，要公開征求意見，由法制機構進行合法性審查，并經政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定，未經公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發布施行；(3)縣級以上地方人民政府對本級政府及其部門的規范性文件，要逐步實行統一登記、統一編號、統一發布；(4)探索建立規范性文件有效期制度。
《綱要》和《意見》的指示，不具有司法上的直接實施效力，但事實上發揮著重要的影響力。在中央，國務院至少已有6個部門，[9]在地方，至少己有40個省、市級人民政府[10]出臺了規范性文件制定程序的規則。此外，中央和地方至少有6件有關規范性文件合法性審查的規定。[11]這些規則的實施情況如何，尚待更多的實證研究。它們的頒布并不一定意味著對規范性文件的實際規制有了重大發展，但是，作為公開的制度，無疑會對規范性文件的制定起到約束作用。
2．備案審查制度。《立法法》確立的違憲、違法審查制度，適用對象是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，負責審查的機關是全國人大常委會，任何個人、組織或國家機關都可以提出審查建議或要求。[12]
該制度的實際運作，已經演化為“建議＋自我糾錯”的模式。2003年的孫志剛事件和2009年的唐福珍事件是該模式的最好注解。國務院分別在兩起事件中，于2003年6月廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，取而代之的是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》；于2011年1月廢除了《城市房屋拆遷管理條例》，代之以《國有土地上房屋征收與補償條例》。
這種自我糾錯模式也已經延伸至對規章、規范性文件的事后審查制度的建構。早在1987年，國務院辦公廳就發布《關于地方政府和國務院各部門規章備案工作的通知》，明確要求部門規章和地方政府規章需報國務院備案。1990年，國務院首次制定了專門針對備案制度的行政法規—《法規規章備案規定》。根據該規定，原國務院法制局具體負責法規、規章的備案審查和管理工作，并負責對法規、規章的合法性、一致性以及規范性進行審查。《立法法》的出臺，推動了國務院于2001年制定新的《法規規章備案條例》，《法規規章備案規定》廢止失效，但備案審查制得以延續下來。而且，新條例在繼承原來的“依職權審查制”的同時，仿照《立法法》，引入了“依建議審查”的制度。
2004年的《綱要》把備案審查制擴大至所有的規范性文件。2010年的《意見》則指出：“對公民、法人和其他組織提出的審查建議，要按照有關規定認真研究辦理。對違法的規章和規范性文件，要及時報請有權機關依法予以撤銷并向社會公布。備案監督機構要定期向社會公布通過備案審查的規章和規范性文件目錄。”在國務院的推動下，許多國務院部門[13]和至少30個省、市級人民政府[14]都先后制定有關規范性文件的備案審查辦法。
3．行政裁量基準。在現代行政國家中，立法者授予行政機關廣泛的裁量權，是不可避免的。然而，裁量權的行使也容易墮入隨意，以至于出現濫用和顯失公正的情形。為規范行政裁量，2004年的《綱要》指出：“要抓緊組織行政執法機關對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據當地經濟社會發展實際，對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執行。”該要求雖未明確提及“行政裁量基準”概念，而是用了“行政裁量標準”概念，但很快，實務界和學界都認同、使用“基準”一詞指稱行政機關自行制定的指導執法人員實施裁量的準則。[15] 2010年的《意見》就采納了共識：“建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性。”
各地最先開始探索的領域是行政處罰裁量基準，這也是當前行政裁量基準體系的主要部分。例如：石家莊市科技局于2008年制定的《石家莊市科技局行政處罰自由裁量實施辦法（試行）》；《石家莊市科技系統行政處罰自由裁量權執行標準（試行）》；杭州市建設委員會制定的《杭州市工程建設管理行政處罰裁量規則》（2010年制定，2011年修改）；浙江省住房和城鄉建設廳制定的《浙江省住房和城鄉建設廳工程建設領域行政處罰裁量基準（試行）》（2010年）；長沙市教育局制定的《長沙市教育局行政處罰裁量權基準》（2010年）；江蘇省安全生產監督管理局制定的《江蘇省安全生產行政處罰自由裁量權適用規則》（2009年），等等。
行政自我規制所覆蓋的領域或問題，不限于規范性文件制定及合法性審查、備案審查制度、行政裁量基準。在重大決策的制定程序、政府信息公開、行政問責制等方面，行政系統也都在積極地創設規則，以實現“規則之治”(the rule of rules)。[16]
三、行政自我規制的發展動力
外部規制的不足，當然是行政自我規制生成的重要原因之一。問題在于：在外部規制的空隙之處，行政機關為什么有動力考慮一種自我約束，而不是在立法者給予的廣闊地帶任意馳騁？大致上，行政自我規制的發展動力可歸結如下：
1．法理型統治。新中國幾代領導人，從毛澤東到鄧小平再到江澤民、胡錦濤，經歷了韋伯所謂的魅力型統治（charismatic authority）的衰退。而且，在不斷面向現代化任務，引導中國從農業社會向工業社會、從農村向城市邁進的過程中，執政者不可能回歸到傳統型統治（traditional authority）。若要實現經濟增長、政治穩定、社會公正，并長期獲得民眾的支持，法理型統治（rational-legal authority）是不二之選。[17]這已成為自鄧小平以后歷屆中共領導人的共識。
1978年12月，鄧小平就指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[18]與鄧小平同時代的葉劍英也表明，一個國家非有法律和制度不可，這種法律和制度要有穩定性、連續性，一定要有極大的權威性。只有經過法律程序才能修改，而不能以任何領導人個人的意志為轉移。[19]
可以說，法理型統治的需求從“文革”結束延續至今。正因為如此，在立法者、司法者能力不足的地方，行政系統內部也需要加強自我規制，通過一系列規則的建立，以保證行政依規則辦事，而不是完全依領導人意志辦事。
2．民主、法治意識形態與現實需求。目前，民主、法治至少作為一種意識形態的存在，已經為政治領導人和執政者所認可。1999年，“依法治國、建設社會主義法治國家”寫入憲法，國務院連續出臺《決定》、《綱要》、《意見》，都體現了這一點。民主、法治的進程之所以顯得緩慢而曲折，一方面是因為體制、觀念還有同這種意識形態存在諸多抵觸的地方，改革起來并不容易，但更加重要的是因為民主、法治所需要的現實條件，也正處于一個方向明確、但歷時漫長的衍變過程。
我國現在仍然處于從農村走向城市的過程之中。過去30年，城鎮人口增加了4億。到2010年，純農村人口為7.2億，不包括已經離開農村到城鎮居住半年以上的人群。實際上這部分人群在中國的數量約為1.7億至1.8億之間。
今后很長一段時期內，這種農村向城市的人口遷移不可避免，預計30年后，中國農村將只有4億人口。[20]這樣的轉變將見證：從城市掠奪農村，走向城鄉一體化發展；從熟人社會，走向陌生人社會；從零碎的、多樣的農村生活，走向更為一致的城市生活樣態。這些轉變會使越來越多的人期盼并接受超越地方習慣、風俗的普遍規則。僅就此而言，民主、法治將不單是影響人們行為的意識形態，更是會擁有日益廣泛的現實基礎。
隨著經濟、社會條件的進一步改變，受到該意識形態熏陶的人們，感受到民主、法治對維護和促進自己權益重要性的人們，將會日益增多。在接受外部規制的同時，政府必須面對公眾對民主、法治的現實需求，實現更多的自我規制。
3．行政的民主合法性壓力。我國的行政合法性（legitimacy）是建立在民主基礎上的。國務院是全國人大及其常委會的執行機關，地方各級人民政府是地方各級人大及其常委會的執行機關。[21]但是，西方國家發生的“傳送帶”松弛現象，在我國尤為嚴重。更何況，代議民主制的薄弱，使得政府一直以來主導著經濟、社會的變革。
雖然這給了政府非常多的權力，但在民主、法治意識形態漫延的時代，也將政府推到直接對民負責的風口浪尖上去了。在相當程度上，讓行政承擔了更多的政治責任（即規則創制責任），而不是其本應承擔的行政責任（即規則執行責任）。尤其是，在互聯網時代，民意的聚集非常快捷，質疑政府違背民主、法治的聲音會很快成為公議事件，對政府形成巨大的民意壓力。來自民間的壓力，迫使政府不得不通過自我規制，約束具體的個人（包括領導人和普通工作人員在內），避免其瀆職、腐敗或濫用權力，以維護政府的合法性基礎。
4．官僚科層制的結構。行政的自我規制之所以可能，還有一個重要原因是行政系統的官僚制結構。官僚制結構的特征是上級指揮下級、下級服從上級。一方面，政府領導必須使自己負責的領域，能夠經得起民眾的檢視，至少不能出現會引發群體性事件或惡性事件的問題。為此，他們愿意通過行政自我規制，約束下級的隨意性，同時，還可以借此分擔或轉移問責風險。另一方面，主要由國務院發起、自上而下的“依法行政建設工程”，可以在行政系統內部責令下級按照上級的要求，進行自我規制的制度創新和試錯。
四、結論：重要的但有限
由于存在上述動力，行政自我規制看起來在推動我國行政法治的進程中扮演了重要的角色。然而，它只是眾多力量之一種，它也有內在的、很難克服的局限。最為關鍵的是，當前促使行政自我規制的動力，在系統性、持續性和有效性方面存在不足。
首先，國務院作為行政自我規制的最重要推動者，不可能有充分的時間和精力，去監督全國范圍內各下級政府及其職能部門實現自我規制的成效。在國務院、省級、市級、縣級乃至鄉鎮人民政府之間的“傳送帶”，也同樣會松弛。不少地方出臺的自我規制文件，僅僅是在表面上迎合上級的要求，還是真正得以貫徹落實，仍然會在人們心中存疑。
其次，促使行政自我規制的公共議論壓力，更多是借助媒體形成和表現的。媒體的自由空間有可能會受到限制，地方政府的許多違法問題不見得都會被報道。而且，新聞既會迅速地聚集民意和公共議論，也會迅速地轉移對話題的注意力。新聞的這種時效性，也不太容易保證對政府的持續壓力。民意若不能通過立法者、司法者，轉化為系統的、持續的、有效的權力制約，行政自我規制的民間壓力還是會大打折扣，影響行政自我規制的實效及進一步推進。
因此，行政自我規制對我國行政法治的貢獻，應當用系統的、謹慎的眼光予以觀察、評析和承認。僅僅通過行政自我規制來實現行政法治，是一項不可能完成的任務。對行政自我規制應該寄予厚望，卻不能完全依賴于它。外部規制及其效力實現的環境之變革，不單是不可或缺，而且是更為重要。否則，行政自我規制的終點很有可能是隨處可見的“玻璃天花板”—無形的卻真真實實的障礙。
注釋:
[1]關于立法者對行政裁量控制的松弛，可參見王名揚：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第118頁；韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第55頁；斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2003年版，第12頁。
[2]全國人大每年舉行一次12天的會議，全國人大常委會每兩個月舉行一次3—5天的會議。
[3]《行政訴訟法》第54條的“濫用職權”標準和“行政處罰顯失公正”標準，通常被認為是法院合理性審查的依據。
[4]該條第1款規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。”
[5]參見“北京李老爹魚頭火鍋有限公司方莊分公司不服北京市豐臺區環境保護局撤銷環保行政許可案”（2005年）、“張振隆訴徐州市教育局注銷社會辦學許可證案”（2003年）。
[6]參見“成都市武侯區建筑工程質量監督站等與成都二姐大酒店建設質量監督行為糾紛上訴案”（2006年）。
[7]參見“北京創基物業管理有限公司訴北京市海淀區人民防空辦公室行政處罰案”（2003年）。
[8]參見“陸廷佐訴上海市閘北區房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案”（2006年）。
[9]例如，《國家宗教事務局規章和規范性文件制定程序規定》、《中華人民共和國海事局海事規范性文件制定程序規定》、《國家質量監督檢驗檢疫總局規范性文件管理辦法》、《稅收規范性文件制定管理辦法》、《中國民用航空總局職能部門規范性文件制定程序規定》、《對外貿易經濟合作部法律、行政法規起草及規章、規范性文件制定辦法》。
[10]有深圳、天津、鄭州、安徽、山西、廣州、上海、青島、江西、新疆、云南、四川、海南、寧夏、廣西、汕頭、烏魯木齊、石家莊、南昌、陜西、武漢、蘇州、濟南、西安、洛陽、甘肅、黑龍江、邯鄲、江蘇、西寧、湖南、遼寧、成都、貴陽、珠海、浙江、廣西、河北、廈門。
[11]例如，《國土資源管理規范性文件合法性審查辦法》、《長沙市規范性文件合法性審查申請辦理工作規定》、《惠州市政府部門規范性文件合法性審查制度》、河北省《省政府部門規范性文件合法性審查暫行規定》、《浙江省國土資源管理規范性文件合法性審查辦法》、《河北省勞動和社會保障廳規范性文件合法性審查和備案辦法（暫行）》。
[12]參見《立法法》第90、 91條。
[13]例如，《能源部規章、規范性文件備案辦法》（1990年）、《交通規范性文件備案審查制度》（1996年）、《水利部規范性文件審查與備案管理辦法》（2005年）。
[14]有鄭州、遼寧、江西、邯鄲、撫順、貴州、山西、甘肅、青海、新疆、湖北、內蒙古、云南、四川、山東、銀川、海南、寧夏、北京、南昌、安徽、蘇州、河南、洛陽、蘭州、黑龍江、江蘇、貴陽、上海、福建。
[15]實務界較早使用“裁量基準”一詞的，有《深圳市公安局治安分局關于辦理治安案件的自由裁量基準制度》。參見張妍等：《深圳試行治安案件自由裁量基準制》，載2004年7月16日《深圳商報》。關于學術界的文獻，例見朱芒：“日本《行政程序法》中的裁量基準制度”，載《華東政法學院學報》2006年第1期；王天華：“裁量標準基本理論問題芻議”，載《浙江學刊》2006年第6期；周佑勇：“裁量基準的正當性問題研究”，載《中國法學》2007年第6期；余凌云：“游走在規范與僵化之間—對金華行政裁量基準實踐的思考”，載《清華法學》2008年第3期。
[16]“規則之治”實際上是“法治”(the rule of law)的延伸，其指向當前公共事務的治理規則有相當部分是行政機關制定的，而不是立法機關制定。See Xixin Wang, Rule of Rules: An Inquiry into Administrative Rules in China's Rule of Law Context, in THE RULE OF LAW: PERSPECTIVES FROM THE PACIFIC RIM 71-89 (Mansfield Center for Pacific Affairs ed.,Washington DC: 2000)。
[17]關于三種統治類型—傳統型統治、魅力型統治、法理型統治（又譯“合法型統治”）—的闡述，參見韋伯：《經濟與社會》（上卷），商務印書館1997年版，第238-283頁。
[18]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。
[19]參見劉政：“新時期的人大工作從這里起步—五屆全國人大二次會議的功績”，載《中國人大》2002年第7期。
[20]參見邢世偉：《中國農村人口30年后將減至4億》，載2010年2月24日《新京報》。
[21]參見《憲法》第85、 105條。