要實現法治，必須讓公民和政府都信仰法律，而要做到這一點，關鍵在于公民的民主政治參與。只有讓公民充分參與立法，法律才能切實反映不同社會階層的需要，才能迫使政府帶頭守法并成為公民的表率，才能促進反對者對法律的尊重和認同。
理性人面臨的“囚犯困境”
眾所周知,法治要求我們不僅制定和執行法律,而且也得信仰法律；否則,法律規定得再好,也只是停留在紙上的“畫餅充饑”,法治還是實現不了,我們也得不到良法所許諾的種種實惠。沒有信仰,制度實踐就無法展開；縱然是良法,人們也有N種理由規避其執行,因為良法雖然對社會最有利,但是在具體適用過程中規避很可能會給特定當事人帶來更大的好處。環境保護法不是對社會很好嗎?事實上,良好的環境即便對于污染企業的老板來說也是好的,誰不愿意呼吸更新鮮的空氣、飲用更純凈的水呢?問題是如果老板要為環保埋單,那么他在權衡個人得失之后很可能就不干了。更何況環保不只是他一個人的事情,許許多多的污染企業都同樣處在一種“囚犯困境”之中:如果只是他一個人不污染,那么他的工廠要花大成本更新生產設備,但是大家還是照樣排污,環境質量并沒有改善；反之,如果大家都不污染,那么他一家企業污染也不足以破壞環境,那樣的話他又何不“搭便車”——免費享受別人自覺守法的成果,自己繼續維持低成本生產和排污?因此,無論別人怎么做,規避法律對于自己都是最有利的；所有老板都這么想,自然就沒有人愿意做自覺守法的“傻瓜”,個個都想方設法規避法律實施所帶來的成本。
不錯,我們是有執法的,納稅人供養政府執法部門的目的也正在于強制執行那些個人不愿意自覺遵守的法律。然而,“兵來將擋,水來土掩�！杯h保部門前來執法,污染企業自有全身而退之道。老板請客美餐一頓,再送上一定數量的“紅包”,很可能就能“擺平”執法者。要知道,執法者也不是鐵面無私的機器,而是有七情六欲的人,他為什么要一絲不茍地秉公執法?只要單位不知道、領導不追究,他經辦的事情不出引起社會關注的大事,他又何不多得一點好處,對執法則“睜一只眼、閉一只眼”?即便上升到職業道德層次,執法者多少也處于和老板同樣的“囚犯困境”:大家都這么做,難道靠你一個人就能把社會管好嗎?既然一次秉公執法救不了環境,一次不執法也毀不了環境,那么又何必跟別人和自己較真呢?
由此可見,純粹的理性人是不會自覺守法或執法的,法律信仰正是讓我們變成不那么“理性”的守法者或執法者。如果我們的企業老板信仰法律,那么環境保護和勞工保護問題自然都迎刃而解了；如果我們的執法者信仰法律,那么即便理性自私的老板們不自覺守法,也可以通過嚴厲懲罰使違法變得不“理性”,從而迫使他們就范。非理性的信仰幫助我們打破理性人面臨的“囚犯困境”,最后實現環境保護、食品安全、勞工保障、禁用童工等理性的社會價值。
如何培育法律信仰
問題在于,如何才能讓我們這些理性人信仰法律呢?這是一個困難的問題。就和宗教一樣,信仰幾乎是“天生”的,我們從小受過的教育、目睹的環境乃至家庭傳統都對我們的信仰產生潛移默化的影響。在這個過程中,我們每個人逐漸形成了可能伴隨自己終身的價值觀念。一旦形成,價值觀是很難改變的。因此,一個法治環境顯然更有利于培養守法習慣,人治傳統則正好相反。但是這樣就產生了一個雞和蛋誰先誰后的兩難問題:在一個人治傳統深厚的社會向法治轉型的時候,法治環境還不存在,公民還沒有養成自覺守法的習慣,自私逃避的行為普遍存在,每個人都套牢在不守法的“囚犯困境”中；法治環境需要守法的公民去締造,而守法的公民則需要在法治土壤里培育出來。這是否意味著人治社會將永遠停留在人治,不可能過渡到法治時代?我們當然也沒有必要那么悲觀。
如果存在先天的法治環境,法治信仰固然獲得了得天獨厚的土壤,但是即便這種信仰先天不存在,也不是說后天不可能培養出來；否則,世界上第一個法治社會是如何產生的呢?如果我們不接受“血統論”、“宿命論”或“上帝選民論”的話,那么我們就得探討如何培育法律信仰。為此,我們首先要問法律信仰是如何形成的。既然已經脫離了信仰形成階段,成年人是不會因為思想政治教育而改變基本成型的價值觀的；無論在道德上如何強調守法的重要性,每個理性人在輪到自己的時候還是照樣感受到規避法律的自然沖動。要克服這種沖動,只有依靠每個人內在的道德力量,讓守法成為個人道德戒條的一部分,讓個人在面臨違法沖動的時候產生愧疚、恥辱和不安。久之,個人在面臨法律成本的時候就不會在守法和違法之間搖擺不定；只要法律并不違背自己認同的基本價值與原則,那么即便法律對自己不利,每個人還是會義無反顧地遵守法律。
然而,我們為什么信仰法律呢?或者說,在什么條件下,我們才可能信仰法律?我們會信仰納粹時期通過的迫害猶太人的法律嗎?當然不會,因為這些法律在我們看來是非正義的；既然我們的道德觀念從根本上排斥這類不合法的“法律”,信仰自然也就無從談起了。因此,法律信仰的第一個基本條件是法律本身的實質正義,也只有公正的法律才值得信仰。如果不公正的法律規定并不是偶然個案,而是國家法律體系中的常見現象,那么公民壓根不會對整個法律體系產生信任和信仰,我們也沒有理由信仰或要求別人信仰這樣的法律。
更重要的是,實體正義是以程序正義為前提的,不公正的立法程序往往產生不公正的法律。如果立法機構不是經過選舉產生的,或選舉過程存在致命缺陷,或候選人和選民之間不能進行自由和充分的交流,以至立法者不能代表選民的基本利益、不知道選民需要他做什么或因為欠缺合理機制而不能有效發揮作用,那么這樣的“立法機構”所制定的法律往往不符合社會需要,而社會需要它制定的法律則往往不能及時出臺。這樣的法律體系也很難得到社會的普遍認同、尊重、服從和信仰,法律條文將形同虛設,違法和規避行為比比皆是、防不勝防。
公正的程序本身就帶有巨大的道德威力,而這種力量遠超過政府的強制執行力；一旦法律有廣泛的民意和輿論作為后盾,其道德正當性是任何自上而下的政府命令所不能比擬的。
最后需要有公正的民主立法程序,也就意味著政府的其他權力也受到人民的有效約束。代表民意的立法機構不僅會更有效地制定符合社會需要的法律,而且也會更賣力地監督行政執法。在民意監督下,政府的任何部門都不敢貪贓枉法、為所欲為,而爭先恐后地搶著做依法守法的表率,為人民樹立了良好的榜樣。中國老話說:“上梁不正下梁歪。”其實在任何國家,政府都發揮著一種表率作用。如果負責立法、執法和司法的政府本身都不守法,普通公民對政府行為乃至重要法律缺乏基本信任,那么我們又如何讓公民信仰法律呢?
總之,要實現法治,必須讓公民和政府都信仰法律,而要做到這一點,關鍵在于公民的民主政治參與。只有讓公民充分參與立法,法律才能切實反映不同社會階層的需要,才能迫使政府帶頭守法并成為公民的表率,才能促進反對者對法律的尊重和認同——一言以蔽之,才能使法律成為我們尊重和信仰的對象。改革開放三十年后,中國立法進步不小,但是法治進步卻因為執法不力、司法不公而遇到了瓶頸。原因在于我們并不真正信仰法律,而根源則在于民主政治參與仍然受制于種種制度局限。只有消除制度障礙,中國法治才能進步,我們才會真正信仰法律。
(本文摘自《憲在:生活中的憲法蹤跡》,張千帆著,中國民主法制出版社)