2011年10月29日,全國人大常委會通過了《關于加強反恐怖工作的決定》(以下簡稱《決定》),這是我國反恐法治進程中一起具有重大意義的事件,標志著我國反恐怖法律體系的初步形成,必將對反恐怖工作起到極大的促進作用。
立法進程——積極穩妥地推進反恐立法
我國面臨恐怖主義的現實危害和長期威脅。上世紀90年代以來,以“東突”為代表的恐怖勢力在我國境內制造了一系列暴力恐怖活動,與國際恐怖勢力遙相呼應,嚴重損害了國家安全、社會秩序和人民群眾的生命財產安全。為應對嚴峻的恐怖活動威脅,我國相繼通過《外國人入境出境管理法實施細則》、《國家安全法實施細則》、《刑法修正案(三)》、《反洗錢法》、《武裝警察法》等法律,加大了預防和懲治恐怖活動的力度。然而,上述法律中的反恐條款較為分散,且未能涉及反恐怖工作的重大問題,難以為反恐怖工作提供更完備、更具針對性的立法保障。在此背景下,理論界和實務部門要求制定專門反恐法的呼聲日趨強烈。
我國反恐立法的完善是必要并且迫切的。然而,反恐法具有其他部門法所無法比擬的嚴厲制裁性,如果倉促立法,難免使其成為一柄公民頭上倒懸的達摩克利斯之劍。從世界各國的反恐立法進程來看,主要有兩種類型:一是經驗型,即在總結本國反恐怖工作的基礎上,將行之有效的實踐經驗用法律的形式固定下來。二是超前型,即對反恐怖工作的發展趨勢進行預測,將已經出現和可能出現的恐怖活動,全部納入法律規制的軌道。
事實上,自2001年“9·11”事件之后,我國就在致力于制定一部系統的《反恐怖法》,但其中的很多問題尚未達成共識,從確保立法質量和效果的角度來看,有必要為《反恐怖法》的出臺預留出一定的時間。在我國的法律淵源中,全國人大常委會的決定一般是在尚不具備形成系統規范的法律條文時制定的,針對社會發展過程中涌現某些較為突出的現象的規范性文件。立法機關以通過《決定》的形式推進反恐立法,體現了經驗立法的顯著特點,反映了國家對反恐怖工作的慎重態度。反恐法畢竟不同于其他公法,也不同于民商事法律,可以大膽設計、革新求變,這是一部動用最優勢國家權力打擊恐怖勢力的法律,稍有不慎就可能造成公民權利的限縮,或是影響國家法制建設的走向。
《決定》集中、系統地總結了我國近年來防范和懲治恐怖活動的成熟經驗,將實際工作中的一些有效做法,如認定恐怖組織和恐怖分子、凍結涉恐資產等及時納入法制軌道,這些經驗將成為中國反恐立法據以進一步發展的制度源泉。此外,《決定》也具有適度超前立法的特點,如將“脅迫國際組織”納入恐怖活動目的,既履行了我國的國際義務,也能夠應對實踐中出現的新情況、新問題。
立法模式——構建我國反恐立法新格局
反恐立法模式,主要是指按照立法技術標準劃分的反恐立法方式。反恐立法采用何種模式,與一國的政治體制、法制文化傳統、經濟社會、面臨恐怖威脅的嚴重程度等因素密切相關,正是由于存在上述差別,使得各國反恐立法模式并不相同。在我國反恐立法過程中,存在兩種不同的觀點:一是采用獨立式的立法模式,制定一部獨立規定權利、義務關系,而無須依附、參照其他法律文件的反恐法。二是采用附屬式的立法模式,鑒于恐怖活動通常表現為嚴重刑事犯罪,可以采用修訂刑法、刑事訴訟法的方式進行,沒有必要制定專門反恐法。
應該說,我國現行法律體系難以滿足反恐怖工作的實際需要,這些問題又難以規定于任何一門部門法之中,因而立法機關選擇了“少而精、抓重點、求實效”的獨立式,這是一種折衷而又符合實際的解決方案。其特點在于:第一,《決定》名稱體現了反恐怖工作的重要地位和專門性。第二,《決定》在一部法律內集中規定反恐怖工作的多項制度,不受其他部門法框架的束縛,能夠創設全新的內容。第三,《決定》的邏輯清晰、內容豐富,涵蓋了恐怖活動等核心術語的概念界定、反恐怖工作體制、恐怖活動組織和恐怖活動人員的認定、涉恐資金凍結和反恐怖國際合作等,類似于在我國法律體系內增設一個全新的法律部門。
《決定》標志著我國反恐立法格局發生了重大轉變。以往,我國法律關于反恐的條款集中規定于刑法中,如恐怖活動犯罪的特殊累犯,組織、領導、參加恐怖活動組織罪,資助恐怖活動罪等,使得反恐立法呈現一種“以刑為主,諸法配合”的格局。這種格局容易使人將反恐怖工作與刑事制裁相混同,且與國際反恐法治的發展趨勢不符。《決定》通過之后,我國反恐法律體系就形成了“以專門反恐法為主導,諸法配合”的新格局,并且達成兩個銜接:從效力等級來看,各法律、行政法規、部門規章、司法解釋圍繞《決定》的專門內容,相互配合,形成一個有機聯系的整體。從反恐職能來看,應當是預防、處置、制裁和恢復職能的相互銜接,如《決定》的涉恐資產凍結措施、《反洗錢法》的臨時凍結措施與《刑事訴訟法(草案)》的不定罪沒收程序共同防范著恐怖融資網絡的形成。
立法內容——立足國情與國際視野并重
《決定》從我國國情和反恐局勢的特點出發,既有一般性預防和懲治的框架,又著力解決反恐怖工作中的主要問題。目前,我國面臨的恐怖威脅主要來自“東突”恐怖組織,它們是民族分裂主義和宗教極端主義的結合體,依托境外某些政治經濟勢力或社會團體,“以分裂為目標、以宗教為外衣、以恐怖為手段”,相繼制造了多起恐怖事件,暴力恐怖色彩十分明顯。為了維護我國的國家安全和社會穩定,當前和今后一個時期對恐怖活動組織實行重點打擊,是反恐怖工作的重心所在。在《決定》的七條中,有五條涉及恐怖活動組織,包括宣誓依法取締恐怖活動組織,明確恐怖活動組織的含義,授權國家反恐怖工作領導機構進行認定并凍結其資產等,為反恐怖工作提供了強有力的法律武器。值得注意的是,完善反恐立法,必須要將其放置在整個社會背景下進行考慮。與一些國家相比,我國面臨的反恐局勢尚未達到極其嚴重的程度,局部性的恐怖活動不足以動搖我國社會穩定的大局,社會的主要矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。為此,《決定》主要規定了基礎性、組織性和預防性內容,并未對公民的言論、通信、隱私等權利進行限制,更沒有像西方大國那樣規定境外反恐條款。這不僅不會引發社會的動蕩,反而有利于維護發展改革穩定的大局,以最小的立法成本獲得最佳的社會效果和國際影響。
《決定》借鑒、吸收和發展了國際反恐法治的共同準則。恐怖主義是國際社會面臨的共同威脅,我國也具有同其他國家開展反恐怖合作的迫切需要與廣闊前景。但是,恐怖活動的管轄、恐怖分子的引渡和刑事司法協助仍然是實踐的難點。其中,各國反恐法內容差異較大是造成上述困境的重要原因之一。《決定》在概念界定、恐怖活動組織認定和涉恐資產凍結等方面,充分考慮了全球化趨勢和國際反恐合作的需要。
在恐怖主義的危害面前,我國已經邁出了專門反恐立法的步伐。但也要看到,反恐立法之路必定艱辛而漫長:同歷史淵源深厚的刑法、民法等部門法相比,反恐法是一門新興的法律,迫切需要相關理論的支持；為使反恐法的具體制度獲得實效,還需要制定一系列的實施辦法,為執法人員提供明確、清晰的操作依據；基于反恐怖工作之需要,社會生活中尚有空白的立法領域等待開拓。我們相信,隨著社會發展與國家法治的進步,我國反恐立法必將逐步得到完善。