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| 應松年,中國政法大學終身教授、博士生導師。兼任全國人大法工委行政立法研究組副組長。第九屆、第十屆全國人大代表,全國人大內務司法委員會委員。享受國務院政府特殊津貼,中國法學會行政法學研究會會長 三大訴訟法的修改已經啟動,速度有快有慢,行政訴訟法的修改還在進行當中。行政訴訟法的修改有一個非常方便的條件,因為最高人民法院針對行政訴訟法已經出臺了好幾個司法解釋,相當一部分問題實際上都已經解決了,但有些問題分歧依舊比較大。 行政訴訟法的修改應該說勢在必行、非改不可。二十多年了,無論是從經濟社會的發展,還是法治環境的變化或者從訴訟實踐的經驗來看,行政訴訟法的修改都是十分必要的。我按照現行行政訴訟法的思路框架,對以下三個方面的問題進行說明。 關于立法目的和原則 制定行政訴訟法時,我們是將行政訴訟制度定位于監督行政機關依法行政和保護公民權利這兩者結合起來的。從這幾年的實踐來看,行政訴訟法的立法目的當中,最重要的應該是解決行政爭議,在解決爭議中起到保護公民的權利、監督行政機關依法行政的作用。而解決行政爭議又和我們現在強調的解決社會糾紛、維護社會穩定的目的緊密聯系在一起的。 在基本原則方面,行政訴訟法規定被訴的是行政機關及其工作人員的具體行政行為,這個范圍是否需要重新界定。比如公共行政組織,在沒有法律法規授權的情況下,可不可以當被告?社會管理不僅僅要靠行政機關,還需要發動眾多公共行政組織的參與,才能解決問題。如果能把公共行政組織作為被訴的對象,這將是一個重大的突破。 關于訴訟標的,目前規定是具體行政行為,在實踐中這個提法經常發生爭議。首先是具體行政行為、抽象行政行為這兩者之間不易界分,其次是所有的抽象行政行為都不可訴嗎? 在原則方面還有一個問題,就是有人建議要寫上人民法院對行政爭議行使最終裁決權。原則方面還規定了行政訴訟合法性審查的基本原則,即行政訴訟主要是解決合法性問題,至于有沒有合理性問題,訴訟法里面沒有寫,訴訟法只有一條叫“行政處罰顯失公正的可以變更”,這就是合理性問題。實踐證明,僅對行政處罰的合理性問題進行審查似乎范圍太小,有人提出,行政訴訟應該既可以審查合法性,也可以審查合理性,但如果這樣規定范圍又太廣,那么是不是要增加一些限制來具體規定哪些是合理性問題,有待進一步斟酌。 關于受案范圍 關于行政訴訟的受案范圍,現行的行政訴訟法采用肯定列舉和否定列舉相結合的方式,這樣規定極易產生問題,因為在兩個列舉中間必然存在非常廣闊的既沒有肯定也沒有否定的灰色地帶,這是相當大的一部分,而從二十年來的經驗來看,這也是產生問題最多的地方。 其實這一點最高人民法院的司法解釋已經解決,司法解釋規定所有的行政行為都可以提起訴訟,然后采用列舉的方式將不能提起訴訟的行為一個一個地排除掉,這樣受案范圍就比較明確了。當然對目前規定的排除條款還應當進一步考慮,比如行政機關對行政機關工作人員的獎懲任免不能提起訴訟,這一否定規定能否修改。 另外,其他規范性文件能否納入訴訟范圍?行政復議已經開了一個口子,與個人有關的其他規范性文件是可以一并申請復議的,行政訴訟可否也開這個口子?我認為這個問題是不是要分成兩種不同的情況:一種是法院對行政法規、地方性法規和規章有選擇適用的權力,而要選擇適用就必須審查,比如,如果地方性法規與法律不一致,根據立法法的規定,應當以法律為準,這其實就是一種審查。 第二個問題是法院能不能夠直接就宣布這個規范性文件是違法的?現在討論的內容是要與復議法接軌,對抽象行政行為的審查只限于其他規范性文件,也有學者提出要把規章也納入訴訟的范圍。 關于訴訟參加人 關于訴訟參加人,一個比較困難的問題就是經復議、裁決的案件提起訴訟時,誰來當被告?裁決一般指的是行政機關對民事案件所作出的裁決。而英美國家對和行政有關的民事案件也可以受理,也就是說對行政有關的民事案件行政機關設立的糾紛解決機制也可以受理,所以行政機關解決爭議不僅僅指行政爭議,也指與行政相關的,尤其是與社會法有關的案件,據了解,這個范圍正在不斷擴大。 我們以前的基本理念就是糾紛當然由法院解決,行政機關只管行政,行政機關對其自身行為所產生的爭議,行政機關可以解決(主要是指行政復議),如果不服可以提起訴訟。此外,還有一個行政機關解決民事糾紛的問題,這就是裁決問題。根據原治安管理處罰條例,如果張三把李四打傷了,張三應該賠多少錢由治安的民警裁決,同樣的道理,在交通事故里面,由交警來裁決主要責任在誰,如何賠償。可見,在上述情形下,行政機關可以較為順利、快捷地解決這些民事糾紛。后來制定了治安管理處罰法,行政機關就不再裁決而是進行調解,在產生糾紛的時候當事人可以直接起訴到法院。道路交通安全法也是這樣規定,因而,很多此類案件迅速轉移到法院,目前法院的任務非常的繁重,壓力非常大。 為什么法律要做這樣的修改,將行政機關對于此類案件的裁決權取消呢?我的猜想可能是因為裁決后一方不服提起訴訟后行政機關要當被告。行政復議也存在這個問題。這類案件我們可以考慮一下,假定把裁決、復議看成是和法庭的第一審一樣,對一審不服上訴,我們并沒有讓一審的法官去當被告,當然這有個前提條件,即復議和裁決必須是公正的。這個問題其實也是今年我們行政法學界討論的問題。我們現在行政復議不能更好地發揮預期作用,可能正和這個問題有關。如果能把這個事情妥善地處理好了,大部分的糾紛和矛盾就可以在行政機關的層面上解決了。 |