馬懷德,中國政法大學副校長,教授,博士生導師。中國政法大學法治政府研究院院長。中國法學會行政法研究會副會長兼秘書長,中國法學會常務理事。第四屆“全國十大杰出青年法學家”
行進在法治之路上,我們不斷困惑,也不斷悟解。與先賢的智慧相遇,與智者的思想碰撞,往往會使我們獲得一種撥云見日的眼界,一種洞穿夜障的勇氣。
每一個時代,總有一群人在思考,在引領。穿越5000年的時空,人類歷史上偉大的思想仍然熠熠生輝,它們是永恒的。
生活在當下,也許繁忙的工作讓你無暇思考,也許柴米油鹽等人生的重負已讓你無意思考。人生的意義,剝離了理想與價值,便剩下無比現實的生存危機。也許,正是每個人的兢兢業業才凝成了社會前行的動力,也許正是平凡的人生才匯成宏大的時代主題。但是,在您前行的時候,不要忘記傾聽……
□ 隨著經濟社會的快速發展,公民權利意識不斷增強,加之現代信息技術和互聯網等新興媒體提供了更加便利的技術支持,法治政府建設實踐中提出越來越多復雜棘手的難題,諸如戶籍問題、弱勢群體的特別保護問題、信訪問題、精神病人的治療與管束問題等
□ 進一步健全行政程序和激勵監督制度,是未來行政法治很重要的任務。如果沒有行政程序法,一個國家的法律體系就是不完整的。所以,制訂行政程序法,是未來一段時間內我們的重要任務之一
□馬懷德
國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》明確提出了未來一段時間推進依法行政、建設法治政府的目標與具體任務。
隨著經濟社會的快速發展,公民權利意識不斷增強,加之現代信息技術和互聯網等新興媒體提供了更加便利的技術支持,法治政府建設實踐中提出越來越多復雜棘手的難題,亟待學術界回答。
需要解決的問題很多,諸如戶籍問題、弱勢群體的特別保護問題、信訪問題、精神病人的治療與管束問題、流動人口違法犯罪率高的問題、行政管理體制改革中的法律問題、法律的有效實施的動力不足問題、司法救濟渠道不暢通導致的“信訪不信法”問題等,都是亟待研究解決的問題。筆者看來,加快法治政府建設必須重點解決以下五個方面的問題。
進一步推進行政體制改革
法治政府不僅是一個有限有為的政府,還應當是一個高效便民的政府。要實現這一目標,必須進一步推進行政體制改革。
具體而言,一是要推進政府職能轉變,實現行政組織程序的法制化。十七大報告提出要重點推進行政管理體制改革,實現行政組織和程序的法制化、規范化和制度化。重點要推進轉變政府職能。現在我國的組織法并不健全,只有一個1980年代的國務院組織法,只有十幾條,遠遠不夠用,各部門缺少組織法,而且組織體制和職責權限尚在變動過程中,還沒有完全穩定到一定程度。所以,用部門規章規定組織的職能和權限,是可行的也是有必要的,而不能簡單地靠“三定方案”(定機構、定職能、定編制)解決。
二是要理順關系,優化結構,提高效率。要理順垂直管理部門和地方政府的關系,還要理順行政機關內部各種職能關系,要減少政府層級,優化結構。
三是要規范行政行為,減少行政審批,減少政府對微觀經濟運行的干預。
四要加大機構整合力度,健全部門間的協調配合機制。
進一步完善立法、執法和司法
完善立法、執法和司法,使體現正義的良法真正得到有效實施。目前,我國的立法、執法、司法這三個領域不同程度地存在一些問題。
比如,部門立法仍然很普遍,部門起草法律,不可避免就有部門的色彩和因素,要改革現在的部門起草法律制度,要增加公眾的參與、民主的論證,以及其他部門——特別是人民代表機構,對行政立法有效地約束和監督。讓立法更加體現廣大人民的意志,順應民心,反映民意。
執法問題更為重要,因為我們的法律還沒有進入自動良性運轉的狀態,還是運動式的執法。法律不是自動運轉的,通常事情發生之后,先是媒體曝光,然后是領導批示,接下來才是執法司法機關通過法律手段解決問題。
所以,很多重要的法律被架空了,無法有效實施,甚至有越來越多的人試圖規避法律,拒絕執行法律。法律不能自動運轉,是目前中國法治領域最突出的現象。因此,如何增強法律的權威、保證法律有效實施是當前法學界需要重點研究的問題,也應當成為決策部門重點關注的問題。
司法公正尤為關鍵。司法在法律實施乃至公民權利保障的過程中,發揮的作用更為獨特。所以,現在嚴格實施法律的重點,是保證法院、檢察院的司法權威,保證公正、獨立地公開行使這些審判權力、監督權力。
進一步健全行政程序和激勵監督制度
進一步健全行政程序和激勵監督制度,是未來行政法治很重要的任務。如果沒有行政程序法,一個國家的法律體系就是不完整的。所以,制訂行政程序法,是未來一段時間內我們的重要任務之一。
幾年前,我提出了一個“法治GDP”的概念。因為現在的行政官員、公務人員執行法律沒有動力。為此,建議各地的黨政部門,要把執行、實施法律,作為政績考核標準中最重要的指標。這個地方經濟抓得好不好是一個指標,但是這個地方法治搞得好不好是更重要的指標。
如果以犧牲、破壞法治的方式取得了經濟的發展,那是一種倒退,應該受到批評、受到苛責。所以“法治GDP”比“經濟GDP”更重要。如果不講法治,繼續走“經濟GDP”崇拜之路,那我們就會離法治越來越遠,不可能達到建設法治國家、法治政府這樣宏大的目標。
進一步讓信訪工作步入法制軌道
必須對信訪制度、訴訟制度等進行較大力度的改革,使之更加適應新形勢下社會矛盾和糾紛解決的要求。重新認識信訪功能,嚴格限制信訪范圍,使信訪回歸到下情上達、了解信息、轉交信件的最初定位。
盡可能限制信訪在案件實體處理方面的功能,將各類涉法、涉訴信訪案件剝離至司法救濟渠道。同時建立起信訪與復議、訴訟、申訴等法定糾紛解決渠道的銜接機制。鼓勵行政復議機關與人民法院在信訪機構設立接待室,使大批涉法、涉訴的信訪案件直接進入復議訴訟等程序。
還應該修改相關法律,擴大行政復議、行政訴訟和民事訴訟等受案范圍,降低起訴條件,改革審判方式,擴大調解、和解范圍。改革兩審終審制度,將審級增加為三級,降低當事人訴訟成本,提高司法裁判的公信度,將各類爭議盡可能吸引到正式的救濟渠道上來。
各級領導在重視信訪工作的同時減少批示、增加指導,將各類爭議逐步引導到糾紛解決的主渠道上來。應當充分發揮多元化糾紛解決機制的作用,分清主次,鼓勵公眾更加理性地選擇救濟渠道,更多運用行政復議、行政訴訟等方式維護自己的合法權益。
進一步提高全民法律素質
進一步提高公民特別是領導干部、公務員的法律素質和法治觀念,為構建和諧社會奠定人文基礎。通過日益廣泛的法學教育和普法宣傳,樹立法律的權威,目前社會公眾特別是公務人員的法治意識和規則意識仍然比較淡薄。
盡管政府自上個世紀八十年代以來進行了比較廣泛的法律普及工作。但是,法學教育與普法效果并不平衡:有些公眾權利意識強,規則意識弱；公務員權力意識強,責任意識淡；上級政府法治觀念強,下級政府法治意識弱。進一步完善法律普及與法律教育制度,重點做好權利與義務、權力與責任、上級與下級的均衡普法,鼓勵公務人員通過實踐掌握與運用法律。提高公眾的素質,減少和抑制糾紛,鼓勵公眾通過合法正當的渠道解決爭議。