行政訴訟是通過訴訟程序解決行政爭議的制度,即公民、法人或者其他組織認為行政機關和法律法規授權的組織及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,向人民法院提起訴訟,由人民法院依法行使行政審判權解決行政爭議的活動。1989年建立的行政訴訟制度是我國三大訴訟制度之一,是解決行政爭議的基本制度,也是化解社會矛盾特別是官民社會矛盾的主要渠道。
行政訴訟亟待解決的問題
自1989年建立行政訴訟制度以來,行政訴訟在解決行政爭議、化解官民社會矛盾方面發揮了重要作用,對于保障公民、法人和其他組織合法權益,規范和控制行政權力行使,維護社會穩定,推進中國法治國家建設具有重大意義。但是由于一些內部、外部原因,行政訴訟在化解社會矛盾方面還存在一些問題,這些問題也在很大程度上制約了行政訴訟功能的發揮,具體表現在:
一是少數行政機關對行政訴訟仍懷有抵觸情緒,對行政審判不予配合。在行政相對人提起訴訟的情況下,一些行政機關及其工作人員不能正確對待原告,不能自覺接受行政訴訟,甚至干預行政審判。一位法官撰文指出,我國行政訴訟困難重重,其中最主要的原因是行政權優越于司法權,司法權威弱。有些行政機關對法院審查其具體行政行為合法性仍不能理解,對法院受理行政案件仍表示出不滿和抵觸情緒,不協助、不配合,甚至借故刁難法院。
二是行政訴訟人均案件數量畸低,行政相對人訴訟觀念有待提高,相對人對司法不信任。行政訴訟堅持不告不理原則,訴訟只能由權益受到損害的行政相對人啟動。
自產生以來,我國的行政訴訟一直身處“案件少、告狀難”的困境。我國人均行政訴訟案件數量畸低,并不是因為行政機關執法水平高、公民的合法權益較少受到侵害。從每年各級信訪機構收到的近于天文數字的來信來訪中可以看出,行政案件少,并不是行政爭議總量少,而是大量的糾紛沒有被訴到法院。而行政訴訟案件少的原因之一就是行政相對人權利意識差、訴訟觀念嚴重滯后。在我國,傳統的權利意識、訴訟觀念與現代法律制度、價值理念相背離。
另一個重要原因是,當前司法腐敗還比較嚴重且呈蔓延趨勢,這也導致了民眾對法院、行政訴訟制度的不信任。
三是行政審判阻力大、從事行政審判業務的法官獨立難。二十多年的行政訴訟實踐充分顯示,司法機關實際上為多種非司法力量所控制,司法權行政化、地方化趨勢明顯,司法實踐中有“選準了管轄法院等于官司贏了一半”的說法。我國的行政審判距離“法院獨立”、“法官獨立”的目標尚有相當的距離。不僅行政審判外部環境有待改善,人民法院內部也要為加強行政審判組織和法官個人的工作獨立性創造條件,提供制度保障。
四是行政案件審判質量有待提高。我國的行政訴訟制度雖然獲得了長足的進步,但在行政案件的審判方面,則存在著很多的問題。如有些案件應當受理而不受理、超審理期限審結案件的情況比較普遍、撤訴率過高,其中大多數為“非正常撤訴”等。此外,在行政案件審判中,適用法律不正確等問題也普遍存在。
五是行政訴訟制度有待進一步完善。我國的行政訴訟法實施已有二十多年的時間,其間最高人民法院雖然出臺了很多《解釋》、《規定》以完善行政訴訟制度,但由于行政訴訟法尚未修改,因而很多問題難以從根本上解決。主要包括:一是行政訴訟目的不明確；二是受案范圍太窄；三是受保護的公民權益范圍有限；四是行政訴訟案件初審管轄法院層級過低。此外,目前的行政訴訟制度中還存在著公益訴訟無法提起、經過行政復議的案件的被告規定不合理等諸多的問題。
完善行政訴訟制度的建議
針對我國行政訴訟在化解社會矛盾方面所存在的現實問題,修改行政訴訟法是完善我國行政訴訟制度的當務之急。修改可以嘗試從以下六個方面著手:
一是增加“解決行政爭議”的目的。爭議的存在是啟動訴訟程序的動因,解決爭議是人民法院的根本任務,正確及時審理案件最終要落實到解決爭議�！敖鉀Q行政爭議”這一目的的增加也有利于其他相關具體行政訴訟制度的設計,從而有效化解社會矛盾。
二是明確規定法官獨立。建議增加“法官依法獨立審理、裁判行政案件,不受任何干涉”的條款。法官應當獨立,這是由行政訴訟案件的特殊性決定的,由于行政訴訟案件中行政干預的可能性大大高于刑事訴訟和民事訴訟案件,因此,強化法官在案件審理中的獨立地位顯得非常必要,只有這樣才能既排除來自法院外部機關、個人的干擾,又避免法院內部的干涉,從而保證案件審理的公正。
三是將行政規章以下行政規范性文件納入受案范圍。為解決當前行政訴訟受案范圍過窄的問題,建議將行政規章以下行政規范性文件納入受案范圍,并建議規定由人民檢察院以公益代表人的身份提起公益訴訟。
四是確立司法權威,破解“執行難”難題。為解決行政判決執行難,建議在修改行政訴訟法時增加相關規定,強化完善執行的程序并增加保障執行的手段,如確立“藐視法庭罪”,規定行政機關拒不履行判決、裁定,情節嚴重的,對該行政機關的負責人和直接責任人員以藐視法庭罪論處。藐視法庭罪的確立,對于改善司法環境、提升司法權威具有政策導向作用。
五是完善管轄制度。具體的建議包括:以縣級以上人民政府為被告的行政案件,由中級人民法院管轄。以國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級人民法院管轄；如果原、被告在同一個法院轄區的,原告可以申請其所在地人民法院的上級人民法院指定最鄰近區域的法院管轄。
六是確立公益行政訴訟制度。建議在我國確立公益行政訴訟制度。公益訴訟是為了糾正公共性不當行為,而某些不當的公共性行為可能與提起訴訟的人并不存在個人利益關系,因此需要賦予檢察機關、社會團體和普通民眾在行政行為損害公共利益時的起訴資格。檢察院是法律監督機關,應當是提起公益訴訟的主體。為了防止檢察院怠于行使職權,應當規定檢察院不提起訴訟的,公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起。
行政訴訟亟待解決的問題
自1989年建立行政訴訟制度以來,行政訴訟在解決行政爭議、化解官民社會矛盾方面發揮了重要作用,對于保障公民、法人和其他組織合法權益,規范和控制行政權力行使,維護社會穩定,推進中國法治國家建設具有重大意義。但是由于一些內部、外部原因,行政訴訟在化解社會矛盾方面還存在一些問題,這些問題也在很大程度上制約了行政訴訟功能的發揮,具體表現在:
一是少數行政機關對行政訴訟仍懷有抵觸情緒,對行政審判不予配合。在行政相對人提起訴訟的情況下,一些行政機關及其工作人員不能正確對待原告,不能自覺接受行政訴訟,甚至干預行政審判。一位法官撰文指出,我國行政訴訟困難重重,其中最主要的原因是行政權優越于司法權,司法權威弱。有些行政機關對法院審查其具體行政行為合法性仍不能理解,對法院受理行政案件仍表示出不滿和抵觸情緒,不協助、不配合,甚至借故刁難法院。
二是行政訴訟人均案件數量畸低,行政相對人訴訟觀念有待提高,相對人對司法不信任。行政訴訟堅持不告不理原則,訴訟只能由權益受到損害的行政相對人啟動。
自產生以來,我國的行政訴訟一直身處“案件少、告狀難”的困境。我國人均行政訴訟案件數量畸低,并不是因為行政機關執法水平高、公民的合法權益較少受到侵害。從每年各級信訪機構收到的近于天文數字的來信來訪中可以看出,行政案件少,并不是行政爭議總量少,而是大量的糾紛沒有被訴到法院。而行政訴訟案件少的原因之一就是行政相對人權利意識差、訴訟觀念嚴重滯后。在我國,傳統的權利意識、訴訟觀念與現代法律制度、價值理念相背離。
另一個重要原因是,當前司法腐敗還比較嚴重且呈蔓延趨勢,這也導致了民眾對法院、行政訴訟制度的不信任。
三是行政審判阻力大、從事行政審判業務的法官獨立難。二十多年的行政訴訟實踐充分顯示,司法機關實際上為多種非司法力量所控制,司法權行政化、地方化趨勢明顯,司法實踐中有“選準了管轄法院等于官司贏了一半”的說法。我國的行政審判距離“法院獨立”、“法官獨立”的目標尚有相當的距離。不僅行政審判外部環境有待改善,人民法院內部也要為加強行政審判組織和法官個人的工作獨立性創造條件,提供制度保障。
四是行政案件審判質量有待提高。我國的行政訴訟制度雖然獲得了長足的進步,但在行政案件的審判方面,則存在著很多的問題。如有些案件應當受理而不受理、超審理期限審結案件的情況比較普遍、撤訴率過高,其中大多數為“非正常撤訴”等。此外,在行政案件審判中,適用法律不正確等問題也普遍存在。
五是行政訴訟制度有待進一步完善。我國的行政訴訟法實施已有二十多年的時間,其間最高人民法院雖然出臺了很多《解釋》、《規定》以完善行政訴訟制度,但由于行政訴訟法尚未修改,因而很多問題難以從根本上解決。主要包括:一是行政訴訟目的不明確；二是受案范圍太窄；三是受保護的公民權益范圍有限；四是行政訴訟案件初審管轄法院層級過低。此外,目前的行政訴訟制度中還存在著公益訴訟無法提起、經過行政復議的案件的被告規定不合理等諸多的問題。
完善行政訴訟制度的建議
針對我國行政訴訟在化解社會矛盾方面所存在的現實問題,修改行政訴訟法是完善我國行政訴訟制度的當務之急。修改可以嘗試從以下六個方面著手:
一是增加“解決行政爭議”的目的。爭議的存在是啟動訴訟程序的動因,解決爭議是人民法院的根本任務,正確及時審理案件最終要落實到解決爭議�！敖鉀Q行政爭議”這一目的的增加也有利于其他相關具體行政訴訟制度的設計,從而有效化解社會矛盾。
二是明確規定法官獨立。建議增加“法官依法獨立審理、裁判行政案件,不受任何干涉”的條款。法官應當獨立,這是由行政訴訟案件的特殊性決定的,由于行政訴訟案件中行政干預的可能性大大高于刑事訴訟和民事訴訟案件,因此,強化法官在案件審理中的獨立地位顯得非常必要,只有這樣才能既排除來自法院外部機關、個人的干擾,又避免法院內部的干涉,從而保證案件審理的公正。
三是將行政規章以下行政規范性文件納入受案范圍。為解決當前行政訴訟受案范圍過窄的問題,建議將行政規章以下行政規范性文件納入受案范圍,并建議規定由人民檢察院以公益代表人的身份提起公益訴訟。
四是確立司法權威,破解“執行難”難題。為解決行政判決執行難,建議在修改行政訴訟法時增加相關規定,強化完善執行的程序并增加保障執行的手段,如確立“藐視法庭罪”,規定行政機關拒不履行判決、裁定,情節嚴重的,對該行政機關的負責人和直接責任人員以藐視法庭罪論處。藐視法庭罪的確立,對于改善司法環境、提升司法權威具有政策導向作用。
五是完善管轄制度。具體的建議包括:以縣級以上人民政府為被告的行政案件,由中級人民法院管轄。以國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級人民法院管轄；如果原、被告在同一個法院轄區的,原告可以申請其所在地人民法院的上級人民法院指定最鄰近區域的法院管轄。
六是確立公益行政訴訟制度。建議在我國確立公益行政訴訟制度。公益訴訟是為了糾正公共性不當行為,而某些不當的公共性行為可能與提起訴訟的人并不存在個人利益關系,因此需要賦予檢察機關、社會團體和普通民眾在行政行為損害公共利益時的起訴資格。檢察院是法律監督機關,應當是提起公益訴訟的主體。為了防止檢察院怠于行使職權,應當規定檢察院不提起訴訟的,公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起。