各位領導，各位學界朋友，各位警界朋友： 大家下午好！
今天很高興有這樣的機會，來參加“環太湖警務論壇”。我是第一次參加這樣的活動，一方面是因為俞可平教授的邀請，另外一方面也是因為警察制度對于現代法律秩序具有非常重要的意義。法律體系要具有實效性，要貫徹執行，必須依靠警力來作為保證。在某種意義上來說，警察就是老百姓直接感受到的國家權力，他們的一舉一動都會使民眾對國家權利的印象發生變化。所以，從建構法治秩序的角度來看，警務的確是非常重要的。尤其是在中國的社會結構轉型到了改革進入深水區的程度，如何整頓吏治、刷新吏治、加強警務、改善警務，的確是一個非常重要的問題。正是基于上述考慮，我非常高興地接受了邀請。同時也感謝論壇的主辦方，提供了這樣一個機會，使我能夠向各位學習。
昨天我看了一下警務廣場的有關材料，感覺非常好。我覺得這種實踐，這種概念的提出，對于社會治理模式的創新都具有重要的意義。現在我接著上午各位專家學者就警務廣場本身進行了深入分析和評價的基礎上，主要從宏觀的層面，從中國社會轉型以及法治秩序建構的宏觀背景來談一談警務改革發展的意義，并對它的內容談談我自己的一點粗淺的看法。
警務廣場這項舉措的提出，當然與警民關系的緊張有著非常密切的關系。大家知道，近些年來，的確存在著一些現象讓我們感到不安。尤其是在座的各位處在維護治安的第一線，你們了解情況比我更多，感受比我更深，有的時候也充滿了委屈，甚至冒著生命危險，我想你們對問題現狀的理解一定會更深一些，憂患意識一定會更強些。而我在這個地方，只想從理論的角度來跟大家交換一下看法。
我們知道近些年來，中國的經濟發展非常好，總體上來說，情況是令人樂觀的。但是在這樣大好的形勢下，我們居安思危，不得不說有一些征兆讓我們看到執政合法性的危機似乎在若隱若現。比如說維穩成本非常高，據統計已經達到一年六千億人民幣這樣令人驚詫的程度，超過了國防支出。這個時候大家就會想，我們以現有的方式來維護這個社會的穩定，能否持續下去。我們知道中國社會的穩定非常重要，正是社會穩定為中國30年高速發展的奇跡提供了基礎和保障。但是，當維穩的制度成本過高的時候，我們就應該在體制改革的成本和維持現狀的成本之間進行比較，思考采取什么樣的方式實現長治久安之類的嚴肅問題。
又比如浙江省在去年年底發生的錢云會命案。其實這個命案的真相已經不重要了，這個命案的判斷也已經不重要了，重要的是民眾的反應。關于這個案件的性質，公安部門已經作出了鑒定，作出了結論，說明這是一場交通肇事案件。然而網絡輿論以及當地民眾卻不愿意接受這樣的判斷。這才是問題的關鍵所在。也就是說，在這里，不管真相如何，我們都可以看到問題和危險性。假如老百姓對錢云會死于謀殺的懷疑或多或少有一點根據的話，那我們就會發現，制度的根基和權威性正在動搖。信訪制度是國家規定的制度，當民眾利用這個制度來主張自己的權利的時候，何罪之有？也許上訪者有過激的地方，也許有偏頗的地方，但只要他是在運用國家規定的制度，那么要阻攔他、要動用強制手段乃至極端手段就會產生問題。反過來說，假如大家的懷疑是錯誤的，事實上的確是一個單純的交通意外肇事案件，那么老百姓對公安部門，對政府部門作出來的這樣的結論依然不信任，我們也能發現制度的根基和權威性正在動搖，這時執政合法性危機以信任危機的方式呈現出來。
無論如何，在當前的中國，警民對立、公安部門與民意之間的沖突的確是一個比較尖銳的問題。當然，在社會轉型期，矛盾激化，手段匱乏，警民關系緊張這樣的情況不僅僅在中國發生。日本的50年代到60年代，經濟高速增長，社會急劇轉型，也曾經出現過警民關系緊張的時候。當時一個最著名的案件發生在日本西部城市尼崎，一群老百姓因為不滿警察局的處理，結果把警車給推翻了，燒毀了。從此以后呢，日本的警察當局開始反思，也開始強調警察的人民性這個側面。在香港，我們知道1967年也曾經發生過非常尖銳的警民沖突，導致了廉政公署的誕生，以及香港警察的親民化，開始深入社區。從這個角度來看，我們中國目前發生的情況，并不奇怪。從這個角度來看，我認為湖州這個警務廣場的嘗試，是具有非常重要意義的。因為在現階段，如果警民關系不能得到有效的改善的話，那么執政合法性危機就不僅僅是一種苗頭，一種征兆，很有可能會變成現實。何況這種狀況如果得不到改變，當中國的體制改革按照中央的部署進一步推動下去的時候，首當其沖的就是公安部門。所以，在現階段，以警務廣場這種模式改善警民關系，是一個重要的舉措。
我在昨晚看到相關材料，特別是金局長的幾篇文章，覺得有些內容是很精彩，很深刻的。比如談到了公安部門一方面要有政治性，但同時也要有社會性，這里存在著國家權力中立化的契機。比如敦促人們注意社會利益集團分化這樣一種現實，注意中國由社區社會轉變到陌生人社會這樣一種變化，這些觀察和分析都是頗有見地的。所以警務廣場的經驗值得重視。當我們把警民關系緊張的問題放在法治秩序建構的背景下來看，就可以發現癥結或許并不在警察部門本身。應該在一個更宏觀的背景下看警務與民主化的關系。我們知道，在任何一個國家，警察都是國家行使壟斷性暴力的載體。即唯一具有合法性的暴力手段主要由警察來行使，任何國家都不例外。當然，這個暴力手段的行使是否正當，還需要鑒別。也就是說，關鍵不在于是否強制，而在于強制是否正當。從這個角度來看，目前中國的突出問題是過度使用警力，任意使用警力。在很多情況下，強制手段的動用忽視了現代法治國家所強調的警察比例原則，警察不介入民事糾紛原則等等。這樣做的結果，導致公安部門即便采取自以為忠于職守的行動，也往往會遭遇民眾的指責和抵制。正因為如此，公安部門感到改善警民關系的必要性。毫無疑問，在現階段改善警民關系的舉措都是好的。
但在這里，我還想就民意導向的警務改革舉措提兩點意見或建議供大家思考、參考。一是在公民不服從的情況下，警察何去何從。警察使用強制手段主要是為了保障財產權，維護社會治安，前者往往基于個人的合法訴求，后者往往基于政府的命令。在使用強制手段時，對警察的要求是必須令行禁止。但是在目前的中國，貧富懸殊過大，資源配置不公，造成了財產權難以正當化的事態。警察按照法律規定來保護財產權的行動本身有可能導致民眾強烈的抵觸情緒。而嚴格執行來自政府的命令，也可能由于政府舉措未必具有充分的合法性而受到質疑。我覺得警民關系緊張的癥結在這里。因此警方自身改善警民關系的舉措雖然必要，但也可能會時常遭遇尷尬。尤其是在政府的命令與民意之間產生沖突的情況下，請問是服從政府的命令還是民意。這個問題現在還沒有顯現出來，在日常情況下一般不會顯現出來，但是，社會矛盾一旦激化，何去何從的問題就會尖銳地擺在警察面前。這是非常復雜的問題。二是在民意出現差異和變化的情況下，警察怎樣抉擇。當民意與警察權力良性互動，互動過程發展到某一個節點，民意就會要求公安部門按照他們的要求去做，否則民意就會發生變化。雖然警察把民意作為指南在原則上是正確的，但一時一地的民意不一定符合法律以及長期理性的原則。也就是說，一時一地的民意與整體的民意會發生沖突。在這樣的情況下，試問警察如何自處？我這么說并不是空穴來風。在文化大革命期間，就曾經出現民意與強制權力突然短路結合的狀況，結果導致群眾專政。也就是強制力的行使被一時一地的群眾情緒所左右，出現了比法律更強有力的群眾意見。當然，警務廣場的設想是要跟這些現象劃清界線的。有關介紹材料中特別提到了文化大革命的亂象，進行了批判。盡管如此，我還是把這個問題提出來，意在強調未雨綢繆的重要性。
我認為，在湖州警務廣場這樣一種民意導向的可貴改革舉措的基礎上，還應該考慮警務改革的第二步，那就是制度化的條件，從制度上保障警民良性互動的關系不至于被扭曲。換句話說，警務改革的方向不僅僅是民意引領，還應該設法使這樣一種尊重民意、敬畏民意的良好愿望升華到制度建設的層面，使民主與法律程序結合起來，使警民互動變成一種依法行為。因為我們知道，警務廣場的創新舉措中潛在的最強有力的傾向，就是警務的政治化。因為在廣場化的條件下，警務勢必隨著民意的變化而變化，或者反過來對民意進行誘導并做出政策性的判斷。但是，現代警察制度有一個最根本的特點，這就是要求警察機構中立化、技術化，也就是說避免政治性和政策判斷。當然這樣的要求不是絕對的，在任何一個社會都不是絕對的。盡管如此，中立警務的制度設計更切合多元化社會的需求。從這樣的視角來考察警務改革，我認為目前更應該強調的倒是如何使警務非政治化、中立化，使強制力的行使更符合法律程序，在這個基礎上再來考慮警察與民意的關系如何調整的問題。尤其要防止警察的行為變質成以所謂“民意”作為推動力的滑梯游戲，為了達到偵查、逮捕和懲罰的目的不擇手段，不設遮攔。警察在遏制犯罪等方面，要習慣在法律程序中進行“跨欄賽跑”，要習慣讓律師來挑毛病，只有這樣才能更有效地防止冤假錯案，才能更切實地改進警民關系。為了破案而采取各種上不了臺面的下策，這與破壞法律程序、打壓辯護律師是相伴而生的，是反制度化的做法。
另外，民意與政府的決定或者命令在某些場合會發生矛盾，這時警察怎么辦？在現代法治的制度設計中，具體說來在現代警察制度以及司法制度中，這個因素已經得到考慮，有關的困境已經得到排除。比如說，涉及公民權利義務關系的改變的警察行為，必須經過法院的審批，要等法院發出令狀來你才能進行。這就意味著政府與法院之間要有功能分化，不能混淆在一起。又比如在緊急事態發生的時候，治安出動也不是由政府直接發令，需要代議機關來決定或者授權決定。還比如要為強制行為的受眾提供事后提出申訴、尋求司法救濟的機會，等等。如果我們把這樣的制度條件與尊重民意的警務改革舉措緊密結合在一起，警民互動的效果會更好。俞可平教授在上午的講演中特別談到了自己過去強調民主，現在則強調法治，尤其應該把民主與法治結合起來，也是基于同樣的道理。我完全贊同他提出的與法律程序結合在一起的民主才真正是個好東西的命題。
強調民主當然是非常正確的方向。然而我覺得在目前中國的社會背景下，特別要注意防止對民意的理解產生偏差，造成民主化被誤導的事態。在中國的政治話語中，始終存在法國大革命產生的那種直接民主制的幻想，這樣思想很可能在轉型過程中帶來事與愿違的結果。一定要把民主與法治結合起來，而決不能打著民主的旗號來否定法治。實際上，浙江省從2004年起就大力強調法治，并且推出了一系列舉措，值得高度評價。總之，警務廣場是很值得重視的改革經驗，無論從制度上還是從理論上來說，都值得進一步研究和推廣。根據我的理解，警務廣場舉措除了改善警民關系的功效之外，還試圖通過群眾的行為來確保法律的實施。本來警察與個人之間的關系屬于一種特殊的權力關系，是一種縱向的關系，警務廣場的設想把這樣的縱向關系橫向化、平面化了，形成了參與的機會結構。通過這樣一種方式，可以調動個人以及群眾在法律執行方面的積極性。我覺得這樣就把警務的重點從職權轉移到當事人，也是一條頗有現實可行性的改革思路。當然，其中涉及個人以及群眾的積極性如何調動的問題。我們必須考慮老百姓為什么要應用法律，為什么要支持司法機各種機關（也包括公安部門）的動機，總之要考慮法律動員的機制和誘因體系。如果老百姓通過現行的法律體系能實現自己的訴求、保障自己的利益，那他就愿意利用之。反過來，如果制度上雖然規定了救濟手段，但不讓老百姓去運用，不方便老百姓去運用，總是通過某種超法的方式來解決現實問題，最后制度本身就變得沒有意義了，民眾也就會規避法律，試圖通過法外的手段來達到自己的目的。這就是信訪怪圈，可以看到小鬧小解決、大鬧大解決的奇事，這樣的機會主義結構似乎以培養刁民為能事。不言而喻，如果只有通過鬧事才能實現權利，那么老實守法的公民的權利就相對得不到保障，最后造成守法者吃虧的結果。這類問題的確需要在更深層次上研究。
還有一點值得注意的是中介。當我們強調警察和民眾的良性互動關系時，我們還要考慮，我們需要什么作為兩者的中介。在我看來，克服警察與民眾直接互動的流弊危險性，中介非常重要，主要是指律師的中介作用。令人遺憾的是，這一點被國人忽視了。最近，中國社會轉型過程中的一些矛盾有所激化，所以維穩的舉措更加凌厲，具體表現為各地都在打黑。打黑當然是深得民心的。但在實踐中可以看到兩種不同的打黑模式，一種是警匪一家的模式，為了破案甚至不惜與犯罪團伙勾結起來反過來打擊律師、破壞程序制度。另一種是警民一家的模式。我認為湖州經驗的最大意義就在于彰顯了警民一家的模式。如果這樣的理解不錯，可以推而論之的是，在今后制度化過程中，應該加強律師作為中介的功能。因為在法律體系當中，律師與民眾的距離最短，最適合扮演民意表達者和組織者的角色。通過律師來適當組織民眾的訴求，使之變得更合理，更符合法治原則，就可以避免警民直接互動中時常引起的警方尷尬。
總而言之，我認為警務廣場的制度化作業具有非常重要的意義。湖州警務改革的舉措似乎在探索一種新的法治模式，把特殊的權力關系、縱向的權力關系變成某種平面關系、互動關系。這樣的做法當然跟中國社會的特征有很大的關系。傳統的中國社會秩序主要靠兩個東西來維系，一個是共同體的紐帶和基本價值共識，另一個是強有力的官僚機構，即自上而下的科層制。當社會轉型發展到一定階段，由熟人社會轉變成陌生人社會，共同體的有序化機制就開始逐步弱化乃至瓦解。針對這樣的趨勢，警務廣場構想試圖再次形成某種新型的共同體效應。從科層制的角度來看，科層監控的最大問題就是如何進行強制的正當化，所以我們可以看到在指令系統之外還有強調道德秩序，強調程序正義，強調互惠關系以及強調社會博弈等等的思路。另外，把這些不同因素綜合起來也會構成一種選項。實際上，在湖州警務廣場的模式里上述各種因素以及它們的不同組合方式均有所浮現，所以從理論上研究這些經驗是非常有意義的。分配給我的時間到了，就此打住。謝謝大家。