主講人：俞可平（中央編譯局副局長、博士生導師）
點 評：楊 陽（中國政法大學教授、研究生院副院長）
主持人：李樹忠（中國政法大學教授、法學院副院長）
時 間：2010年5月7日
地 點：中國政法大學昌平校區(qū)大禮堂
李樹忠：憲政的中國趨勢是一個大型的公法論壇，有賴蔡定劍教授的努力與推動，進行的非常順利，影響也很大。本期的憲政講堂我們一共安排了五講，今天的講座是本期憲政講堂的第二講。今天有幸請來了著名政治學者、中央編譯局副局長俞可平教授來作第二講。俞教授受聘于國內多所重點院校，是政治學和哲學兩個學科的博士生導師。俞教授是國家高層領導的智囊,對改革開放中很多政策的制定有非常重要的影響力。俞教授對政治發(fā)展、比較政治學和政治哲學有著比較獨特的視角，在政治學界有重大影響。下面請俞教授開講！
俞可平：同學們，晚上好！好幾次都說要來政法大學，今天終于成行了，我很高興！既然來做演講，就要選一個大家都感興趣的，無論是政界和學界都關心的問題。今天我講的題目很嚴肅，因為這是一個沉重的話題：農民工進城與公民權利的變遷。這也是我去年研究的最重要的問題之一。農民工進城，我稱之為新移民，新移民運動是與公民身份與制度變遷聯(lián)系在一起的。
三農問題，這是困擾我們國家發(fā)展的大問題。改革開放以來，每一年的中共中央一號文件，都是關于農業(yè)、農村和農民問題，但是三農問題依然很嚴峻。農民工付出的勞動比城里人多，但得到卻比較少。與之而來的管理問題、權利保障問題，確實給城市帶來了很多問題。農民工本身的問題、權利的問題與社會管理的問題，給社會穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn)。
我之所以研究這樣一個問題，還有另外一個原因。這些年來，對農民工問題的研究大部分是社會學家、法學家做的，政治學學者很少對農民工問題進行系統(tǒng)、深入的研究。我的研究正好彌補了這個缺憾。
一、改革開放以來的中國新移民運動
改革開放三十年來，我們到底有哪些重大制度發(fā)生了根本性的變化？這些制度變化的原因是什么？我在追溯這個問題的時候就發(fā)現(xiàn)，改革開放三十年來，我們許多重大的制度變遷幾乎都與農民工進城有關系。在很多地方，新的移民構成了對已有制度的挑戰(zhàn)，促使我們對現(xiàn)在的制度進行改革。通過這些改革，可以整體性地推動社會進步。
我認為，這些農民工進城完全可以稱之為“新的移民”，不論是它對社會的影響、它的規(guī)模，都形成新的浪潮。而移民對中國歷史、社會的發(fā)展產生過巨大的影響，幾乎每一次大規(guī)模的移民都極大地影響了社會變遷。
很多人都知道浙江一帶富甲天下，近代史上也是非常相似的。清末的洋務運動要搞開放，但是不愿意在核心地帶開放，于是先在南部地區(qū)開放；后來開放了浙江、上海等地區(qū)，江浙兩地的經(jīng)濟馬上就起來了；上個世紀七十年代末的改革開放也是這樣，先在廣東搞特區(qū)，看到效果不錯后，馬上在內地開放，江浙和上海的經(jīng)濟很快又趕上來了。
其實還有一個現(xiàn)象，就是古時浙江紹興和寧波兩地士子中進士的比較多。現(xiàn)在兩院院士中，這兩地的人也是比較多的。這并不是說這兩地的人比較聰明，我本人就是寧波人，這里的人不見得就非常聰明。我認為，這里面最大的原因就是移民。中國歷史上最大的一次移民是南宋的建立，當時大約50萬人南遷。北宋的都城建在汴京，即開封，后來南宋將首都建在浙江的臨安，即杭州。移民過去的都是貴族、商人、士族，或者說是北宋的精英，普通的百姓是沒有那個力量遷移過去的，所以江浙的文化底蘊要比其他地方好。
移民對中國社會的影響現(xiàn)在仍然存在，這是我為什么選取這個角度來觀察中國社會。移民造成了城市管理的困難等問題，但是移民對中國社會的影響遠遠不止于此，所以今天我將我最近主要的研究拿出來，與同學們進行交流。
改革開放，首先是一個經(jīng)濟發(fā)展的過程，然后引起了其他方面的變化，所以說，我們的改革開放是一個經(jīng)濟、政治、文化全面發(fā)展的過程。我們可以從不同的領域、不同的角度來概括這些變化。社會層面最重要的變遷就是大規(guī)模的新移民運動的形成，我的數(shù)據(jù)援引的是從1980起算的，截止到08年底的材料。08年底，離開家鄉(xiāng)，外出打工的人高達1.4億人。按照有關部門統(tǒng)計的標準，短期，如外出幾天，不計算在內；至少是外出時間達六個月才可以計算在內。這么多的人，占到了全國總人口的十分之一。這么多的人進城，完全可以稱為新移民。
這種移民和歷史上大規(guī)模的移民相似，對社會歷史的發(fā)展影響很大，但是與歷史上的移民有很大的區(qū)別，也不同于改革開放前的移民。改革開放前的移民，主要是工程性的，即興修大的水利工程、核武器工程等，具有強制性。歷史上也有移民，主要是基于戰(zhàn)爭、自然災害的威脅，有的移民也具有強制性，比如明朝朱元璋定都南京，下令全國豪強遷往南京。若按移民行為和移民現(xiàn)象的性質來進行分類，可分為工程性移民、災害性移民、戰(zhàn)爭性移民、政治性移民和經(jīng)濟性移民。中國歷史上三次最大規(guī)模的移民運動，主要屬于戰(zhàn)爭和災難移民。與此不同，改革以來的這次移民浪潮，主要是工程移民和經(jīng)濟移民。
與中國歷史上其他大規(guī)模移民運動相比，改革開放后發(fā)生的新移民運動有以下四個十分明顯的特點。
首先，移民具有自愿性。歷史上的大規(guī)模移民主要是被迫的，或者是因為戰(zhàn)爭而被迫流亡他鄉(xiāng)，或者是因為自然災害無法生存而遷往他鄉(xiāng)，或者是因為政府的強制性移民政策。與此不同的是，新移民運動中的絕大多數(shù)人，都是為了有更高的物質生活水平而自發(fā)和自愿進行遷徙的，并沒有外部力量強迫他們這樣做。
其次，移民主要是受經(jīng)濟利益的驅動。在傳統(tǒng)中國，戰(zhàn)爭移民、政治移民和災難移民是歷次移民的主流，其直接的動因是政治的或生存的需要，而不是為了獲得更多的經(jīng)濟利益。改革開放之后的新移民運動，其主要動因是農民為了增加經(jīng)濟收入，屬于經(jīng)濟性移民。
其三，新移民運動的主要流向，是從農村到城鎮(zhèn)。中國歷史上大規(guī)模移民，一般都是區(qū)域性的遷徙，從生存條件差的地方流向條件好一點的地方，多半是從農村到農村，特別是從經(jīng)濟落后的中西部農村地區(qū)流向比較發(fā)達的東部沿海城鎮(zhèn)地區(qū)。但改革開放后的移民運動，則主要是從農村流向生產和貿易活動集中的城鎮(zhèn)。從農村流向城鎮(zhèn)的人數(shù)約占全部移民總數(shù)70％以上。
最后，新移民居住時間的暫時性。歷史上的移民一般都會在新的流入地永久性居住下來，成為當?shù)氐挠谰镁用瘢谶w出地不再保留親屬和住房。與此不同，改革開放之后，新移民中的多數(shù)都是臨時性遷入，只有其中的一部分能夠成為遷入地的永久性居民，大多數(shù)人在原居住地保留著房屋和戶籍。
當然最明顯的特點是規(guī)模大。這么大規(guī)模移民的原因何在？這就是第二個部分要講的現(xiàn)代化與全球化。
二、現(xiàn)代化、全球化與新移民運動
眾多的研究表明，改革開放后以農民工進城為主流的新一輪移民浪潮的直接動因，是農民為了增加收入，改善其物質生活條件和社會地位。專家的調查證實，目前中國的所有職業(yè)中，經(jīng)濟收入、社會聲望和社會地位最低的是耕種田地的農民。一項研究指出：純粹務工經(jīng)商的收入是純粹務農收入的2.87倍。但在這一直接動因的背后，還存在著一系列更深刻的原因。
首先是市場化。中國經(jīng)濟體制最根本的改革，是用社會主義市場經(jīng)濟體制取代原先指令性的計劃經(jīng)濟體制。遵循著市場經(jīng)濟的一般法則，中國在推行市場經(jīng)濟體制后也逐漸形成了兩類競爭性的勞動力市場，即以技術人員或管理人員為主體的人才市場和以簡單體力勞動者為主體的勞務市場。初級勞務市場實際上就是農村的勞動力市場或農民工市場。這些農村勞動力幾乎沒有專門知識和技能，其最大的優(yōu)勢是價格低廉。中國在改革開放初期，首先發(fā)展的是勞動力密集型工業(yè)，大量需要的正是這些價格低廉的簡單勞動力。此外，中國的城鄉(xiāng)兩元體制造成了城鄉(xiāng)居民較大的收入差距，1978年城鎮(zhèn)居民的收入是農村居民的2.4倍，2008年更升至 3.13倍。可見，市場化條件下農村勞動力的低成本優(yōu)勢仍然極其明顯，這是導致眾多中國農民向城鎮(zhèn)遷移、從經(jīng)濟落后地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流動的基本原因之一。
其次是工業(yè)化。改革開放的根本標志，便是執(zhí)政的中國共產黨和中國政府將國家工作的重心由原先的階級斗爭，轉為經(jīng)濟建設，并將提高生產效率、促進經(jīng)濟發(fā)展、增加國家的經(jīng)濟實力和提高人民的物質生活水平，作為最重要的國家發(fā)展目標。正像所有發(fā)達國家都走過的道路一樣，中國也將工業(yè)化當作發(fā)展經(jīng)濟的根本道路。過去30年來，中國的經(jīng)濟發(fā)展過程，從某種意義上說，就是一個工業(yè)化的過程。這一點從農業(yè)產值占國內生產總值的比例不斷下降這一趨勢中便可以明顯地看出來：1980年第一產業(yè)占GDP總量的30.2％，2008年則降到了11.3％。國家要發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，除了先進的工業(yè)技術、大規(guī)模的投資和現(xiàn)代企業(yè)管理體制等要素外，一個基本的要素便是大量勞動力，而中國農村正好可以提供大量的剩余勞動力。我國農業(yè)勞動力過剩的現(xiàn)象極為突出：一般估計在 1.8億—2.1億左右，占農村勞動力總量的58％—68％。一方面，城市的快速工業(yè)化需要大量勞動力；另一方面，農村又存在著豐富的剩余勞動力，于是，勞動力從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)便成為一種自然而然的現(xiàn)象。有統(tǒng)計表明，在上個世紀90年代，農村平均每年向城鎮(zhèn)轉移勞動力超過1000萬，而2000年之后這一數(shù)字則達到2000萬以上。
再次是城市化。從世界現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗看，工業(yè)化與城市化是密不可分的，前者是后者的根本動力。工業(yè)化必然伴隨著城市化，這一點中國也不例外。改革開放的30年，是中國工業(yè)化和城市化加速推進的30年。1978年，全國共有城市193個，2008年增加到655 個。1978年，城市人口僅占全國總人口的18％，到了2008年，這一比例迅速提升到45.7％。城市化通過以下三種方式加速了中國的新移民運動：（1）城鎮(zhèn)是工業(yè)企業(yè)和服務業(yè)的集中地，從而也是農民工的遷入地；（2）城鎮(zhèn)人均勞動收入要普遍高于農村的人均勞動收入，對農村剩余勞動力有巨大的吸引力；（3）城市居民的社會地位和聲望明顯高于農村居民，這也成為眾多農民工進城的重要動因。
最后是全球化。20世紀80年代末由鄧小平領導的新一輪現(xiàn)代化，在時代背景上與以往的現(xiàn)代化的最大區(qū)別，就是世界歷史逐漸進入一個全球化的時代，世界范圍內的經(jīng)濟發(fā)展日益走向一體化。鄧小平和其他中國領導人敏銳地看到了這一趨勢，將對內改革與對外開放有機結合起來，使得“改革”與“開放”成為一個整體。從改革開放30年的歷史看，中國的經(jīng)濟現(xiàn)代化過程，其實也是一個對外開放水平不斷擴大的過程，是中國經(jīng)濟整體逐步融入世界經(jīng)濟的過程。全球化不僅是中國經(jīng)濟現(xiàn)代化的關鍵變量，也是中國新一輪移民運動的關鍵變量。
這是我講的第二部分，為什么會出現(xiàn)這么大規(guī)模的移民。第三部分，我要講的是，這種移民給我們的公民權利帶來哪些變化。
三、新移民運動與公民身份變遷
農民工到城市去務工，為的是增加收入，改善在農村的生活待遇。但是，進城之后發(fā)現(xiàn)，在城市掙錢是比農村多，但是他們面臨的問題更多。最大的問題是身份上的不平等。農村人比城市人付出的勞動要多，但是得到的待遇卻比不上城市人。如何尋找城市人的感覺，對農村進城民工是個問題。他們的身份認同遇到了巨大挑戰(zhàn)。他們就發(fā)現(xiàn)他們與生活和工作在同一城市的戶籍居民之間，存在著巨大的公民身份差異和嚴重的權利不平等，尤其表現(xiàn)在勞動權、居住權、福利權、教育權、醫(yī)療權方面。
勞動權的不平等。首先是職業(yè)歧視。農民工所從事的往往是城市中最苦、最累、污染嚴重、風險大、勞動強度高、技術含量低的職業(yè)，例如井下礦工、建筑工人、清潔工人、搬運工人、流動攤販等。據(jù)統(tǒng)計，全國建筑業(yè)的90％、煤采掘業(yè)的80％、紡織業(yè)的60％和城市一般服務業(yè)的90％的從業(yè)人員都是農民工。在北京，81.9％的農民工集中在5個行業(yè)，即建筑、餐飲、零售、制造和其他服務業(yè)。其次是收入偏低。農民工平均月工資為城鎮(zhèn)戶籍工人月工資的40％—60％左右，實際勞動小時工資只有后者的1／4。此外，拖欠農民工工資的現(xiàn)象也相當普遍，2003年全國拖欠農民工工資高達1000多億元。其三是工作時間長，勞動強度大，不能享受法定的休息權。
居住權的不平等。首先，城鎮(zhèn)居民通常享有最低的居住標準，低于這一標準，政府會提供住房幫助；而政府對城里的農民工則根本沒有確立最低居住標準，也不提供住房幫助。其次，在取消原先的福利分房后，政府對城鎮(zhèn)居民提供專項的購房或租房特別補助和優(yōu)惠政策，如住房公積金、經(jīng)濟適用房政策、廉租房政策等；而生活在同一城市的農民工則沒有資格享受這些住房補助和優(yōu)惠政策。最后，兩者的住房條件反差十分懸殊。城市農民工的人均居住面積只有11平方米，城鎮(zhèn)戶籍居民的人均居住面積則為54.08平方米，前者只有后者的1／5。而農民工的住房多在交通不方便的城郊地區(qū)，建筑密度大、容積率高、通風采光條件差，多數(shù)住房內沒有專門的廁所和廚房，許多房子還是臨時的簡易工棚和等待拆遷的危房。
社會福利權的不平等。傳統(tǒng)的城市社會救濟制度和福利制度基本上不能惠及廣大的外來農民工，例如，他們不能享受失業(yè)救濟，沒有養(yǎng)老金，沒有最低生活保障，沒有醫(yī)療補助。近些年來，在中央政府的要求下，一些城市已經(jīng)努力為農民工建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等，新移民開始享受公民的社會福利權，但程度很低，限制很多。以農民工參加社會保障體系為例，從整體上看，比例相當?shù)停r民工的實際受益少。2008年的一份調查表明，仍有83％的農民工沒有參加養(yǎng)老保險，81.5％的農民工沒有參加醫(yī)療保險。而且，由于農民工從參加社會養(yǎng)老保險中獲得的實際利益并不顯著，再加上跨地區(qū)轉移的不方便，已經(jīng)參加養(yǎng)老保險的農民工中有40％的人又退出了保險。
子女受教育權不平等。據(jù)統(tǒng)計，在全部流動人口中，18歲以下的未成年人約占20％左右。對這些未成年人來說，特別重要的是享受國家規(guī)定的義務教育權。然而，一些調查發(fā)現(xiàn)，與戶籍居民的子女相比，這些移民子女在受教育方面也面臨著極大的不平等。首先是教育機會不平等。在九年義務教育階段，戶籍地居民子女在當?shù)貙W校擁有入學的優(yōu)先權，而沒有當?shù)貞艏囊泼褡优畡t必須交納一般農民工負擔不起的高額贊助費才能入學，否則只能選擇辦學條件較差的農民工子女學校。其次是受教育的過程不平等。農民工子女由于語言、文化、習俗和知識基礎的不同，與當?shù)貙W生之間往往會產生較大的心理隔閡，甚至受到歧視或其他不公平對待，從而影響這些外來學生的學業(yè)和心理。
身份的不平等。農民工雖然生活和工作在城市，有些甚至在城市安家，但在多數(shù)情況下其“農民”身份并未改變，“市民”身份離他們依然十分遙遠。農民工也遠沒有融入城市社會，他們在很大程度上仍被視為“外來者”。這些情況甚至在新一代農民工身上也沒有實質性變化。一份對新生代農民工自我身份認同的調查顯示，高達78.5％的人仍然自認為是 “農民”，只有9.1％的人認為自己已經(jīng)不再是“農民”。更為嚴重的是，農民工不僅收入低、工作辛苦、生存狀況差，還經(jīng)常會受到當?shù)鼐用竦拿黠@歧視。
這種身份的不平等會影響到農民工的心理，會傳到下一代，影響中華民族的國民素質。這種不平等造成了國民事實上的不同等級，與政治上的等級不同，這種等級上的差別是多種因素綜合造成的，造成人民之間非常深刻的裂痕。
今天這個憲政講堂的主題就是談一談憲政問題。同學們都是學法律的,都知道農民工的這種不平等待遇牽涉到法律上公民權的問題。憲法規(guī)定，中華人民共和國公民一律平等。但是事實上，農民工的待遇是不平等的，很容易產生不滿的情緒。
中國在全球化和現(xiàn)代化背景下推行的市場取向的經(jīng)濟改革，引發(fā)了農村勞動力大規(guī)模流入城鎮(zhèn)的新移民浪潮。以農民工為主體的這些城鎮(zhèn)新移民的公民身份在新的工作和生活場所遇到了極大的挑戰(zhàn)，其合法公民權難以得到平等的保護。因此，接下來我要講一講新移民運動給社會制度變遷帶來的影響。
四、新移民運動與制度變遷
以農民工流向城鎮(zhèn)為標志的新移民運動，不僅對中國的現(xiàn)代化進程，而且對整個中華民族的歷史演進，都產生了深遠的影響。已經(jīng)有眾多的研究揭示了新移民運動對中國經(jīng)濟的增長、經(jīng)濟結構的調整、人口素質的改善、城鄉(xiāng)差別的縮小和“三農”問題的解決所產生的重大影響。盡管也有不少研究討論了新移民運動對社會管理體制、政府行政職能和公民政治權利所產生的影響，但比較而言，這類研究還是顯得相當不足。在這一部分，我們將著重論述新移民運動對現(xiàn)行社會管理制度造成的重大挑戰(zhàn)，及其所帶來的制度變遷。這些制度變遷主要體現(xiàn)在戶籍管理、單位制度、社區(qū)管理、社會保障、民主選舉和工會制度等方面。
第一、戶籍制度。戶籍制度是政府行政機關以家庭（戶）為單位對所在地區(qū)的全部居民進行登記和管理的制度。剛才我講到很多不平等的待遇就是由于戶籍制度的存在。這樣戶籍就成為一種身份了。它可以有很多形式，一種是你對這個地方投資了多少，對經(jīng)濟貢獻了多少，給你一個戶口；一種是你和某個城市戶口的人是配偶關系，你可以擁有城市戶口。戶籍制度甚至成為某些官員、警察謀取利益的手段。北京市有好幾個案件，都是在辦理戶籍過程中謀取了不正當利益。戶籍制度是一個古老的制度。中國統(tǒng)一的國家自秦朝以后建立的，戶籍制度之前就存在了。中國有很多偉大的政治家都想改革戶籍制度，比如張居正、王安石，甚至包括后來的蔣介石也想改，都改不了。但是現(xiàn)在到了非改不可的時候。前面講到的市場化、工業(yè)化、城市化和全球化，以及公民權的保護都需要戶籍制度的改革。我們的戶籍制度已經(jīng)進行了改革，當然這個改革的力度和很多人的預期相差很遠。現(xiàn)在，中央在14個城市進行戶籍改革的實驗，都采取了很多的措施進行改革，各種措施影響最大的是移民。舉個例子，比如發(fā)達地區(qū)的城市。戶籍人口和整個城市的人口太不成比例了。比如說深圳，深圳人口有一千多萬人，戶籍人口只有兩百多萬，外來人口是戶籍人口的五倍以上。深圳之前GDP按照戶籍人口統(tǒng)計的，將五分之四的外來人口排出了，導致人均GDP比很多發(fā)達國家都高得多。但是，這樣的統(tǒng)計方式十分荒唐的，在最近兩年才由國家統(tǒng)計局下令改正。今年有一個事件，就是多家都市報聯(lián)合發(fā)表社論，推動戶籍制度改革。如果站在地方當局的立場，大規(guī)模的改革風險是很大的，但是又非改不可。
第二、單位制度。單位制度和屬地制度，是中國的基本人口管理制度，每一個成年公民都要接受單位和屬地的雙重管理。之前我們會經(jīng)常問你是哪個單位的，你們會感到奇怪，我們不奇怪。每一個成年公民都有一個單位，單位不僅能夠影響其成員的職業(yè)、收入、住房、升遷以及生老病死等最重要的生活和工作，也負責對其成員進行政治教育、處罰、獎勵和遷移。現(xiàn)在仍然存在著嚴重的單位制現(xiàn)象，但是已經(jīng)遇到了嚴重的挑戰(zhàn)。1.4億農民工哪里有單位，因此原來的單位制在社會上遭到了沖擊。這些外出農民來到城鎮(zhèn)后，要不根本就沒有固定的單位；要不即便有相對固定的單位接收他們，也往往不能給予他們正式的成員身份，從而也就無法對他們進行有效的管理。與這種從“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕钡那闆r相適應，改革開放后中國政府對傳統(tǒng)的單位制進行了適時的改革，逐漸從以單位管理為重心轉向以屬地管理為重心。這一制度轉變的標志，是1985年中國開始推行居民身份證制度。居民身份證破天荒地取代戶口簿和工作證，成為中國公民最重要的身份證件。
第三、社區(qū)制度。在中國，除了單位管理外，每一個人都必須接受其戶籍所在地的屬地管理。對于那些沒有單位的無業(yè)居民，屬地是其唯一的管理單位。在城市，居民的屬地管理制度就是街道和居民委員會制度，簡稱“街居制”。從法律上說，城鎮(zhèn)的街道和居委會并不是一級行政管理機構，街道是區(qū)政府的派出機構，而居民委員會則是居民的自治組織。但事實上，它們履行著三種不同的重要職能，即行政管理、公共服務和居民自治。隨著政府人口管理的重心由單位制逐漸轉向屬地制，傳統(tǒng)的街居制面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，原先由單位承擔的部分人口管理職能轉到街道，例如屬地成員的社會保險、就業(yè)、衛(wèi)生、黨務等，街道在維護社會秩序中的重要性變得更加突出；另一方面，街道面臨著許多新的管理事務，其管理對象不再僅僅是戶籍居民，還包括外來人口。在經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，一些街道的外來人口甚至大大超過了戶籍人口。在20世紀80年代末和90年代初，一些城市開始試行街居體制的改革，出現(xiàn)了一些不同的街道管理模式。這些改革的總趨勢，是將城市的街道變?yōu)樯鐓^(qū)，以社區(qū)作為城市管理的基本單位。同時將社區(qū)的行政管理、公共服務和居民自治三種基本職能進行分離，設立不同的組織，履行不同的職能。
第四、社會保障體制。改革開放前，中國基本上沒有覆蓋全社會的保障體系，低水平的社會保障，如就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，主要局限于有城鎮(zhèn)戶口的黨政機關干部，以及國有和集體企業(yè)的正式職工，占人口絕大多數(shù)的農民沒有基本的社會保障。當大量的農村勞動力流入城鎮(zhèn)后，以下兩個方面的社會保障問題便突然顯得十分突出：其一，城鎮(zhèn)的新移民與原居民之間在社會保障方面存在著巨大的不平等。其二，由于城鎮(zhèn)的新移民沒有任何社會保障，他們的基本生存權利經(jīng)常受到威脅，甚至合法的勞動報酬也常常被雇主克扣或拖欠。這些城市新移民的惡劣生存狀況，反過來又成為威脅城鎮(zhèn)的穩(wěn)定和安全的重要因素。這種現(xiàn)狀使得建立完善的社會保障體系成為政府的緊迫任務。從上個世紀90年代開始，國家相繼頒布并施行了《勞動法》和《失業(yè)保險條例》等勞動保障法規(guī)，力圖為包括農民工在內的全體職工建立起失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、傷亡保險等基本的社會保障制度。可以說，新移民運動是促使中國建立和健全覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的現(xiàn)代社會保險體制的重要動力。
第五、選舉制度。中國的改革開放過程，不僅是一個經(jīng)濟進步過程，也是一個政治進步過程。在民主選舉方面，20世紀80年代以后有兩個歷史性的突破。一是縣級以下的人民代表實行直接選舉，二是在廣大農村推行村民自治，即由村民直接選舉產生村的自治權威機構——村民委員會。然而，對于那些從鄉(xiāng)村流入城鎮(zhèn)的新移民來說，要真正實現(xiàn)這種來之不易的民主權利卻有著不少實際的困難。首先，他們長期外出，如果在選舉日不回原籍地，就得放棄其選舉權和被選舉權。其次，在他們勞動和生活的城鎮(zhèn)，他們又因為沒有戶籍而無權參加當?shù)氐拿裰鬟x舉。為了解決這些問題，一系列技術性的選舉制度便應運而生。這次選舉法的修改，農民和城市居民同票同權的改革，流動投票箱的設立，和社區(qū)選舉的規(guī)定，黨員也是這樣都在不同層面體現(xiàn)了對農民工選舉權的保護。
第六、工會制度。傳統(tǒng)的工會更多地被看作是一個準政府的管理機構而不是工人的維權組織。改革開放前，只有集體企業(yè)和國有企業(yè)的工人才有資格加入工會。改革開放后，大量的私有企業(yè)、外資企業(yè)和合資企業(yè)開始出現(xiàn)，在東部沿海地區(qū)，私有經(jīng)濟的比重甚至超過了國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟。眾多的私有企業(yè)、外資企業(yè)和合資企業(yè)沒有工會組織，政府原有的工會體制又沒有保護農民工的職責。由此產生了這樣一個嚴重困境：權利最需要受到保護的廣大農民工，工會卻不能為他們提供保護。應運而生的各種民間維權組織又為政府不允許。于是，農民工維權成為新移民運動帶來的最急迫的社會政治問題之一。舉個小例子，昌平的農民工拿不到工資，去找工會，找哪個工會，昌平的還是老家的？你可能會說昌平的工會，但是事情不是那么簡單的。你到老家的工會,要交錢；有時還愛理不理的。去年我們國家獎勵了成都市的工會。四川成都很多的農民工要不到工錢，請求當?shù)氐墓椭麄儭５窃谥贫壬嫌龅搅死щy。后來成都市的工會發(fā)起了全國工會的聯(lián)動，提倡協(xié)議，建立機制，才實現(xiàn)了目的。但是，廣州、北京等地都出現(xiàn)了跳橋的民工。這一現(xiàn)實的困境促使國家大力改革傳統(tǒng)的工會體制。
五、結語：公民身份與公民權利
總而言之，從政治哲學的角度來看，我們可以得到以下結論：
公民身份是公民權利的基礎，但公民身份并不等于公民權利。公民身份是由國家的法律規(guī)定的國民資格，它包括公民應當承擔的義務和可以享有的權利。在通常情況下，公民身份是公民權利的前提。只有擁有公民身份的國民，才能享有國家規(guī)定的各種公民權利。但擁有公民身份并不意味著擁有公民權利。公民身份的同一性與公民權利的差異性之間存在著巨大的鴻溝。事實上，法定的公民身份以及相應的公民權利，在農村居民和城鎮(zhèn)居民之間就存在著很大的差別。與城鎮(zhèn)居民相比，農民的勞動權、休息權、社會保障權、受教育權和選舉權的實現(xiàn)程度要低得多。對于中國社會來說，努力消除不同社會階層，尤其是鄉(xiāng)村居民和城鎮(zhèn)居民之間在公民身份和公民權利方面的差別，是社會進步的必然要求。
努力消除影響公民身份的成員身份差異，實現(xiàn)公民基本權利的平等，是政治進步的實質要求。成員身份是成員權利的前提，但每一個公民除了是國家的成員即國民外，還有其他的成員身份，如社區(qū)的成員、階層的成員、社團的成員、俱樂部的成員等。不同的成員身份，通常享有不同的成員權利，最終會導致公民權利的差異。例如，中國的農民和市民都是中華人民共和國的公民，在法律上擁有同等的公民身份和公民權利。但農民是農村社區(qū)的成員，市民是城市社區(qū)的成員，他們的成員身份各不相同。城市社區(qū)的成員身份所享有的經(jīng)濟權益和政治權益，要大大多于鄉(xiāng)村社區(qū)的成員身份。最終，作為公民的農民與作為公民的市民所擁有的公民權利，事實上會有很大的差別。這里的教訓是，即使每個國民有不同的成員身份，但作為國家的成員即公民，每個人的成員身份及成員權利，即公民權利，應當是平等的。不能因為公民甲是農民，公民乙是市民，甲和乙的勞動權、休息權、受教育權等基本公民權利也各不相同。
移民是實現(xiàn)公民身份變遷的直接動因。移民可以改變公民的成員身份和自己的社會身份，例如，從農民變?yōu)槭忻瘢瑥臇|部地區(qū)的居民變?yōu)槲鞑康貐^(qū)的居民，從而享受因成員身份改變而帶來的成員權利。通過改變公民身份和成員身份來增加自己的政治和經(jīng)濟權益，是移民的內在動因。從權利更少的社區(qū)流向權利更多的社區(qū)，是移民的基本規(guī)律。因而，大規(guī)模的移民通常會暴露出國民之間在成員身份、公民身份和公民權利方面存在的不平等。移民可以分成不同的類型，如自愿性移民和強制性移民。中國歷史上的大規(guī)模移民都是強制性移民，改革開放以后的新移民運動則是自愿性的移民。只有自愿的移民才有利于全社會在成員身份、公民權利和公民身份方面的平等。在法律和制度上賦予公民自由遷徙的權利，是公民自愿移民的基本政治條件。沒有自由遷徙的權利，就沒有人口的自由流動，也就沒有公民身份和公民權利的平等。從這個意義上說，公民的自由遷徙權，直接關系到公民的政治平等權。
市場化、工業(yè)化、城市化和全球化都有助于公民身份的變遷。其中。市場化、工業(yè)化和城市化是大規(guī)模公民身份變遷的根本動因。市場化要求勞動力的自由流動和自由交換，要求勞動力這種特殊商品也必須遵循平等交換的市場原則，因此，勞動力的市場化是公民身份變遷的經(jīng)濟動因。工業(yè)化和城市化的必然結果是，大量農村勞動力流向城鎮(zhèn)，越來越多的農民轉變成市民。由此可見，中國在20世紀80年代開始的以大量農民工流入城鎮(zhèn)為主體的新移民運動，不過是中國的工業(yè)化和城市化的產物。全球化是我們這個時代的最重要特征之一。全球化是一個世界歷史的轉變過程，其基本特征是，在經(jīng)濟一體化的基礎上，世界范圍內產生一種內在的、不可分離的和日益加強的相互聯(lián)系。全球化加速了資本、技術和人口在全球范圍內的流動，尤其是加速了發(fā)展中國家的資本、技術、產品和人口的流動。從這個意義上說，全球化推動了新的移民運動，有助于公民身份的變遷。
市場化、工業(yè)化、城市化和全球化要求勞動力的自由流動和公民的自由遷徙，從而要求公民身份的變遷，但它們并不自發(fā)導致公民身份的平等和公民權利的實現(xiàn)。實現(xiàn)公民身份的平等、維護公民平等的政治和經(jīng)濟權利，關鍵是民主化的政治改革。從中國的經(jīng)驗看，戶籍制度、社區(qū)制度、教育制度、工會制度、選舉制度和社會保障制度的改革，對于切實維護公民合法的政治經(jīng)濟權益，特別是其自由權、平等權、參與權、居住權、勞動權、休息權和社會福利權，具有實質性的重大意義。沒有這些制度的改革，工業(yè)化、城市化和全球化帶來的移民運動，可能會造成公民身份和公民權利新的不平等。從這個意義上說，全球化背景下的移民運動，與現(xiàn)代化過程中的移民運動一樣，必然要求政府及時推行民主治理變革，努力消除公民身份的差異，確保全體國民享有平等的公民身份，維護全體人民的人權和公民權。
總之，20世紀80 年代的改革開放所引發(fā)的大規(guī)模農民工進城，是中國在現(xiàn)代化過程中必然產生的移民運動，它與中國歷史上的大規(guī)模移民運動有實質性的區(qū)別。改革開放后的中國新一輪現(xiàn)代化高潮，是在全球化背景下發(fā)生的，市場化、工業(yè)化、城市化與全球化不可分割地交織在一起，這種時代特征使得中國的新移民運動又與西方發(fā)達國家現(xiàn)代化過程中的移民運動有著重大的區(qū)別。從移民的角度來研究大規(guī)模的農村勞動力向城鎮(zhèn)流動，不僅具有人口學、社會學和經(jīng)濟學的意義，也有政治學的意義。它有助于理解制度變遷和政治發(fā)展的規(guī)律，有利于更好地維護公民合法的政治、經(jīng)濟和社會權益，應當受到更多的重視。
李樹忠：感謝俞教授的演講！俞教授從移民的角度來研究大規(guī)模的農村勞動力向城鎮(zhèn)流動，既運用了社會學、歷史學和經(jīng)濟學的方法，又運用了政治學的方法，揭示了移民運動與社會發(fā)展和制度變遷的關系。下面我們請楊陽教授進行點評。
楊 陽：今天俞教授講的問題是一個宏大的話題，大家也比較關注。俞教授剛才的講座主要是從公民權利這個視角出發(fā)來關注農民工移民運動的問題。俞教授也要訴我們，問題的解決要以政治改革的方式，從民主化開始。
移民在中國歷史上往往會發(fā)生，往往是在王朝的中后期。原因在于王朝建立之初，人口比較少，與土地資源的關系比較融洽，大致能供養(yǎng)當時的人口，是一個相對靜態(tài)和簡單的社會。我國古代的王朝體制大致能適應這樣的一個社會。但是中國人口增長的快，中后期就發(fā)展的比較快了。在生產力水平?jīng)]有本質性突破的時候，大量的人口要從土地中溢出，從事農業(yè)之外的行業(yè)，成為學徒、工人、小商販等等。
人口溢出后，形成移民潮，走向城市。當一些人既被農村拒絕，又被城市拒絕的時候，就成為流民，一旦遇到重大的事件，很可能引發(fā)重大的社會動蕩，誘發(fā)社會解體。社會由一個靜態(tài)、簡單的農業(yè)社會，變成動態(tài)的、復雜的工商業(yè)社會。王朝體制就不適應了，就會出現(xiàn)原來體制之外的領域。大家回想一下八十年代改革之初，大致出現(xiàn)的“新移民”運動，與歷史上相近。中國歷史上一直都沒有解決這個移民問題，實現(xiàn)社會管理和社會發(fā)展上的飛躍。新移民運動給我們的改革形成巨大的壓力，一方面可能對現(xiàn)行制度形成挑戰(zhàn)，逼迫當局改革制度；另一方面，也可能是動力，能夠為政府掌握，成為中國社會實現(xiàn)變革的關鍵因素。
俞教授講的四個移民特點，即資源性、受經(jīng)濟利益驅動、人員流向，還有一個臨時性的特點。但是我們要追問，為什么不是永久性的？原因在于制度的安排中就拒絕了農民工成為城市永久居民的可能性。我們國家是一個高度集權的體制，權力集中到頂端；從另外一個方面看，資源的分配掌握在上層手里。這種體制造成城鄉(xiāng)資源配置的不平等。資源從農村經(jīng)政府流入城市。由于政治運作缺乏民主制的監(jiān)督，導致資源的配置大量流向了中心城市。
農民工來到城市，只能享受機會，但是不能享受比較好的公共服務。這樣給社會帶來一系列的問題，尤其表現(xiàn)在公民權利的差異性上面。一方面，公民在憲法上規(guī)定，權利一律平等；另一方面，公民權利的實現(xiàn)，制度上設置了大量的差異性對待。這種區(qū)別對待造成了歧視性的現(xiàn)象。針對這種現(xiàn)象，有些地方政府已經(jīng)在改革和創(chuàng)新。但是我覺得，僅僅依靠政府，很難解決這種現(xiàn)象。并且地方政府的措施，有些與全國性的趨勢不一致，因為很多社會保障制度是以區(qū)域為單位依據(jù)制定的。
提 問：請問您如何看待意識形態(tài)與制度創(chuàng)新的關系？
俞可平：這個問題與移民運動沒有什么關系，但是與整個社會的制度變遷關系極大。在中國，意識形態(tài)的作用重要。這個根源并不在于執(zhí)政黨，而在于中國古代“師出有名”的傳統(tǒng)。另外還牽涉到合法性的問題。政治合法性是權威或政治秩序，自覺被民眾接受的一種狀態(tài)。意識形態(tài)就是制造了政治的合法性。意識形態(tài)能讓制度為當局接受。
從歷史學的角度看，意識形態(tài)與制度的關系有兩種：第一，意識形態(tài)盡量少干預政治制度設計，這在中國歷史上都有先例的；第二，傳統(tǒng)的意識形態(tài)要轉型，而不是改革。轉型的方向，要與社會進步發(fā)展的方向相一致。我們和你們評價政治的標準時不同的，我們是從縱向看的，你們是從橫向看的。社會在進步，在發(fā)展，意識形態(tài)也要與時俱進。制度也要改革創(chuàng)新，與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應。意識形態(tài)的轉型，也就是思想解放；思想一定要解放，但是思想解放的落腳點一定要是制度創(chuàng)新。
提 問：俞教授，您認為新移民運動的趨向是農民工從農村流入城市，為城市提供大量的勞動力。低廉的土地和勞動力支撐了我們國家自改革開放以來的現(xiàn)代化建設。如果土地和勞動力隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，改變了產業(yè)經(jīng)濟結構，那么改變后的經(jīng)濟結構還有他們的一席之地嗎？如果沒有，還能不能返回農村？如果不能，這個身份認同的問題怎么解決？
俞可平：首先，要正視這一矛盾。第一，現(xiàn)代化的過程本身充滿了矛盾，沒有平坦的路。每一個民族都要為自己的現(xiàn)代化付出代價，還包括每一個人。在九十年代的中國青年報，我早已經(jīng)指出來了。第二，城市化過程已經(jīng)開始。開始城市化進程，必然引起這一類的矛盾。無視這類矛盾，只是理想主義者的想法。
其次，已有的制度一定要開始改革和創(chuàng)新，比如，對農民工的土地不要一次性補償或沒收等等。農民工既不能成為永久的城市居民，回到原來的土地也很困難。
再次，一定要完善社會保障制度。要制定切實的保障措施保障農民工的合法權益。
提 問：您怎樣看待中央政策的制定和地方的多元發(fā)展問題？
俞可平：簡單地說，這個是中央與地方的關系，是國家體制的重要組成部分，尤其是單一制國家。如果沒有良好的溝通，就會出現(xiàn)“雙輸”的局面。中央政策的制定需要實地調研，地方保護主義的現(xiàn)象也需要加以消除。原來的計劃經(jīng)濟，體制比較單一。新的市場經(jīng)濟發(fā)展帶來了社會的巨大變化，國家舊有的一些體制就很難適應了，需要改革。因此，我覺得在中央集權和地方分權之間的關系，國家要認真研究，力爭找到一個最佳結合點。