姜明安,1982年畢業于北京大學法律系,后留校任教。現任北京大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任,中國法學會行政法學研究會副會長。在行政法、行政訴訟法和憲法學領域取得了較多的研究成果,參與了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法等多部法律試擬稿的草擬工作。
“國家賠償法的實施, 是保障人權的里程碑”
法律摘錄
憲法第41條第3款由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。
記者:首先一個問題是,國家賠償法是一部什么樣的法律?為什么要制定這部法律?
姜明安:簡單說,國家賠償法是規定國家對權力活動中的侵權行為承擔賠償責任的法律制度。這部法律確定,國家侵犯公民權益要依法承擔賠償責任,公民因國家侵權行為受到損害,有要求國家賠償的權利。中國有著幾千年重官權、輕民權的傳統。
事實上,在國家賠償法實施之前,我們國家對自己的錯誤行為給公民造成的損害一直在進行賠償。比如,早在革命根據地時期,“三大紀律八項注意”中就有“損壞老百姓東西要賠”的原則。我國憲法也規定,由于國家機關及其工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有取得賠償的權利。可見,國家賠償原則在中國早已確立。新中國建立后,黨和國家對于歷次運動中錯誤批斗致其人身權、財產權受到嚴重損害的人,也通過落實政策給予了平反和經濟補償。
但要看到,“落實政策”不是法治化的國家賠償制度。首先,它具有隨意性,完全以領導人的認識和判斷為標準;其次,它具有非公平性,對同樣的被害人,落實不落實政策,賠與不賠、賠多賠少,沒有法定標準。實踐表明,我們需要一部國家賠償法,以明確賠償主體、賠償范圍、賠償標準、賠償程序等。
上世紀八十年代以來,經濟體制改革使國民的權利意識日益增強,私人財富的積累、政府行政侵權行為的不時發生,使得國民維權的呼聲越來越高。于是,規范“民告官”的行政訴訟法于1989年出臺了。然而,“民告官”不是為了“告官”而告官,“告官”主要是為了維權,維權就包括要求賠償自己因政府侵權受到的損失。如果有了“民告官”的行政訴訟而沒有國家賠償,“民告官”在很大程度上就會失去意義。在這樣的背景下,國家賠償法出臺了。
記者:國家賠償法這次修改是實施以來的第一次修改。總體上你怎么評價這次修改?
姜明安:國家賠償法出臺和運作的十多年,對于中國法治文明的進步而言,其歷史作用是極為重大的。今天回頭看,當時它規定的賠償范圍過窄、標準太低、程序太不合理,確實需要修改了。就修正案草案來說,這次修改明確了有條件的結果歸責原則,完善了賠償的程序,提高了賠償標準,確立了精神損害賠償,規定賠償金由財政部門而不是賠償義務機關統一支付等,這些修改具有很強的針對性,無疑是重大的進步。
“舉證責任倒置對于防止刑訊逼供有重要意義”
法律摘錄
國家賠償法擬增加一條作為第26條:賠償委員會處理賠償請求,賠償請求人和賠償義務機關對自己提供的主張,應當提供證據。
被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的,賠償義務機關的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關系,賠償義務機關應當提供證據。
記者:增加的第26條第2款,是一個舉證責任倒置的規定,現行的國家賠償法中是沒有的。
姜明安:去年以來,“躲貓貓”以及“喝水死”、“睡覺死”、“洗臉死”等非正常死亡事件時有發生,社會公眾反應強烈。正是這些非正常死亡事件的發生,促使立法機關在修正案草案中加上了這一條。對于非正常死亡事件的賠償,以前的做法是,要由受害人及其家屬自己舉證,證明羈押機關有責任。他怎么舉證?難度太大了。
按照新的規定,在被行政拘留或者羈押期間,公民如果死亡或者喪失了行為能力,有關機關就要負舉證責任。如果不能證明公民死于自殺、自殘等自身原因,那你就要負責,就要賠償。
舉證責任倒置的意義主要體現在兩個方面。一是對于防止刑訊逼供、防止牢頭獄霸虐待嫌疑人有重要意義。嫌疑人一旦死亡或者喪失行為能力,除非你能證明自己沒有責任,否則就要賠,這顯然有利于切實保護嫌疑人的合法權益。
第二,舉證責任倒置也有利于改進我國的羈押制度。現在監所都要求安裝監控設備,但有的地方為了不賠償往往不裝,或者只在部分地方安裝,還有的會舉出攝像頭損壞、失靈等說法。現在擬修改的國家賠償法重新配置了舉證責任,就使得羈押場所有動力去安裝、維護電子攝像等監控設備。不僅監室里要裝攝像頭,走廊里也要裝。如果嫌疑人死亡確實是自殺或因緊急發病等原因死亡,在有攝像頭、能證明的情況下,就可以減輕或免除羈押機關的責任。
我個人認為,目前的舉證責任倒置還不夠,在死亡、喪失行為能力以外,還應該加上傷殘。喪失行為能力是說當事人已經完全不能勞動了,程度比較重。如果被羈押人從監所里出來,發現傷痕累累,或者少了一個手指、耳朵等,但尚未喪失行為能力,就這種情況而言,羈押機關對被羈押人的傷殘同樣應該負舉證責任。
“明確精神損害賠償, 是一個很大的進步”
法律摘錄
現行國家賠償法第30條擬改為第35條,修改為:有本法第3條或者第17條規定情形之一,致人精神損害的,應當在侵權行為影響的范圍內,為受害人消除影響,恢復名譽,賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金。
記者:這次修改明確了精神損害撫慰金。也有意見認為,應該進一步明確精神損害賠償的標準。
姜明安:對于精神損害賠償,以前法律中只規定了恢復名譽、賠禮道歉,這次修正案草案明確還應支付精神損害撫慰金,是一個很大的進步。這非常重要,它涉及到對公民名譽權、榮譽權、隱私權和人格尊嚴的尊重和保障。
這個修改其實應該更早一點。比如上海釣魚執法事件中,當事人孫中界斷指自殘,自殘不能申請國家賠償,但很顯然,在這個案件中他的名譽和尊嚴受到了很大的傷害。所以如果法律的修改早一點進行,他就可以請求精神損害賠償。再比如轟動一時的麻旦旦“處女嫖娼”案,當事人最后只得到70多元的人身自由賠償金,當時的國家賠償法如果有精神損害賠償的規定,她也可以得到較多的賠償。
當然,我們也要看到,精神損害賠償的標準很難通過法律把它確定下來,因為每一個人、每一個案件的情況都是很不同的,要確定統一的和明確的標準很困難。在國外,精神損害賠償的標準大都是通過一個個判例逐步積累起來的,有了較多的積累,大家就知道在哪種情況下可能賠幾萬,哪種情況下可能賠幾十萬。目前,我國民事案件中已經有精神損害賠償的案例了,行政賠償、刑事賠償在精神損害這一塊,跟民事賠償的區別不大,完全可以適用民事案件精神損害賠償的一些規則。
記者:對于國家賠償法的修改,你還有什么建議?
姜明安:我認為還應該加上一個可得利益的賠償。可得利益,就是可能得到的利益。比如說,一個工廠被政府下令關閉,關閉以后就沒有利潤了,不關閉的話,它可能有幾萬、幾十萬,甚至更多的的收益。
目前的法律對于可得利益是不賠的,我認為這至少有兩個弊端。一個是,不賠償可得利益很不公正。相對人的工廠如果不關閉,當然有可能賺錢,也有可能賺不到錢,但是賺錢的可能性還是很大的。假設一個出租車司機的車被扣了,如果不扣,一般來說在北京一個月可以掙兩三千元。而他一家人的生活來源就是靠這輛車。這種情況下,你把他的車扣了幾個月,后來發現弄錯了,只是把車還給他就行了嗎?他的可得利益一分錢不賠,這公正嗎?
第二,可得利益不賠,使政府不能吸取教訓,進而導致了權力的濫用。曾經發生過這樣的現象,中部地區的某個縣,一個工廠出了事故,政府把全縣的同類工廠都關了;以前北京也有過,一個網吧發生火災,全市的網吧都被關了。其他的工廠、網吧證照齊全,安全措施到位,你憑什么給人家關了,損失怎么辦?如果有可得利益賠償制度,政府在下令關閉的時候就會想一想,萬一搞錯了可能面臨巨額賠償,那它就要三思而后行,先要把情況搞清楚,再去采取措施。
我認為可得利益應該賠。可得利益雖并不是實實在在的利益,難以計算和確定準確的賠償標準,但還是可以確定一個大致賠償標準的。例如,可把企業前三年收入算一下,取平均數,以此來賠償。這個賠償當然可能不公正,因為做不到完全準確,但這個不公正是小不公正,顯然要優于完全不賠的大不公正。 (記者袁祥 王逸吟)