任 進教授訪談：為什么“大事”要由人大定？
摘要：根據黨章，黨的地方代表大會討論本地區范圍內的重大問題并作出決議；黨的地方委員會領導本地方的工作；地方黨委的常委會在委員會閉會期間行使委員會的職權。廣州市的規定，實際上只是進一步明確了人大常委會在決定重大事項方面的職責分工。按照規定，涉及“本行政區域內政治、經濟、文化、教育、環境、資源保護等重大工作事項”，由人大常委會討論決定；或者黨委討論之后提出一個建議，再由人大常委會審議決定。
日前，多家媒體以“征地拆遷、水電調價等民生大事由‘政府決定’改為‘人大決定’”為新聞點，報道了經過修訂于
據報道，較之2001年頒布實施的老《辦法》，修訂工作七易其稿，是“廣州民主法制建設試點的重要成果”。修訂主要圍繞“關于重大事項的界定和分類”、“新增重大事項項目”、“討論、決定重大事項程序”等環節展開。這些修改，對于落實人大常委會重大事項決定權有哪些意義？本報邀請國家行政學院法學部
“決定權”在四大職權中比較薄弱
新京報：媒體對廣州新《辦法》的關注點集中在“征地拆遷、水電調價等民生大事由‘政府決定’改為‘人大決定’”，但據我們翻閱資料，“征地拆遷”在新《辦法》中并未提及，而“水電調價”更是在9年前出臺的老《辦法》中就已經列了進去，修改的內容并未涉及這些“民生大事”。但從新聞熱度看，公眾顯然對“人大決定”充滿期待，首先我想問，“決定”是一種什么權？
任進：按照法律規定，縣級以上地方人大常委會的權力大致可以概括為四項：立法權（省級和較大的市）、重大事項決定權、監督權、人事任免權。廣州新《辦法》就是對其中的“決定權”，進行了明確和具體化。
這項權力是有上位法依據的，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條規定，縣級以上的地方各級人大常委會行使下列職權：“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。
新京報：“決定權”具體又包括哪些內容？廣州新《辦法》列舉的15種情況要“提請常務委員會審議，并作出相應的決議、決定”，20種情況要“向常務委員會報告”，4種情況要“報常務委員會備案”，都屬于“決定權”的內容嗎？
任進：對這里的“決定權”要做寬泛理解，這三種都屬于“決定權”的內容，但再具體區分，一個是事前審議并決定，一個是正式的事后、事中知情和監督，一個是一般的事后知情和監督。
新京報：能否再具體談談三者的區別？
任進：我個人理解，第四條的15種情況，屬于事前要開會審議，最終由人大常委會作出“決定”；
第五條規定的“報告”，一般在事后，但是要報告常委會全體成員，一般不涉及決定，但如果有什么問題要糾正。大家關注的“水電調價”，就屬于這類情況。
第六條的“備案”，是事后的，實踐中，具體工作由有關辦事機構或工作機構，比如辦公廳（室）或法工委、預算工作委員會，或者專門委員會承辦，而且有期限要求。
新京報：廣州這次增加“重大事項”的項目，完善討論、決定重大事項的程序，有哪些創新的地方？
任進：“決定權”是人大四大職權中，比較薄弱的環節。我國有選舉法、立法法、監督法，但在全國層面，沒有一個決定重大事項的專門立法。
廣州在自己的行政區域內，對行使“決定權”涉及的“重大事項”界定、人大常委會決定與政府決策之間的界限，以及相關程序進行了完善，在全國是比較領先的，可以影響其他地方乃至全國這方面立法的進程。
人大常委會在黨的領導下行使“決定權”
新京報：關于黨的領導與人大常委會行使“決定權”，全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清曾經寫文章，批評一些人的錯誤看法：比如地方上的重大問題由“黨委決定，政府執行”，人大只要做好監督就可以了。廣州新《辦法》能解決這些誤區嗎？
任進：廣州的新《辦法》開宗明義，在第三條明確規定：“常務委員會討論、決定重大事項，應當在中國共產黨廣州市委員會的領導下，依照法律規定進程。”
這條很重要，這是一個前提。在這個前提下，再區分在黨委領導下的人大、政府之間的職責權限，包括決定重大事項的權限。
我個人認為，廣州的新《辦法》把一些實踐中界限不太清晰的問題明確下來，有利于加強黨的領導，有利于人大常委會依法行使職權，也有利于監督人民政府依法行政，加快建設我們的法治政府。
新京報：如何在地方黨委的領導下保障好人大常委會的“決定權”？
任進：以前，一些地方出現“黨委揮手、人大舉手、政府動手”的情況，更有甚者，個別地方黨委和政府一起“揮手”，一起“動手”，越過人大“舉手”的法定程序。這些做法既不符合黨章，也不符合憲法和地方組織法。
根據黨章，黨的地方代表大會討論本地區范圍內的重大問題并作出決議；黨的地方委員會領導本地方的工作；地方黨委的常委會在委員會閉會期間行使委員會的職權。廣州市的規定，實際上只是進一步明確了人大常委會在決定重大事項方面的職責分工。按照規定，涉及“本行政區域內政治、經濟、文化、教育、環境、資源保護等重大工作事項”，由人大常委會討論決定；或者黨委討論之后提出一個建議，再由人大常委會審議決定。
這樣做就把黨的主張通過法定程序上升為地方國家意志，而且通過人大決定程序，讓公眾知道本行政區域內重大事項，審議后交政府執行，再由人大常委會監督，提高了執行效果和監督水平。
人大決定“民生大事”有優勢
新京報：我們再討論一下人大常委會決定重大事項與地方政府決定權的界限。通過觀察媒體對本條新聞的報道，可以看出，人們比較關注“水電調價等民生大事由‘人大決定’”這個新聞點，這樣的規定有什么好處？
任進：根據法律，人大及常委會職權是“討論、決定”本行政區域內政治、經濟、文化等方面的重要事項，并保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議、決定在本行政區域的遵守和執行；而地方政府職權是“管理”本行政區域各方面的工作。
由于“討論、決定”和“管理”各項工作時，有一定的重合性，致使有些事項是由地方人大及其常委會討論并決議、決定，還是由政府決定，不好把握；有些本應地方人大及其常委會討論并決議、決定的事項，因怕麻煩、圖省事，也由政府討論并決定。
廣州的新《辦法》完善了人大常委會決定與地方政府決定的界限，能夠避免這些問題。
“水電調價等民生大事”，是群眾關心的難點、熱點問題，與本行政區域居民的切身利益密切相關，向人大常委會報告，有利于在人大常委會的監督下，更好地處理這些問題。
新京報：通過向人大常委會報告，能展現出更多的民主性嗎？民眾參與的程度能增加嗎？
任進：應該說會有一些優勢。
人民代表大會制度是我國民主的主要形式，人大常委會決定重大事項的時候，要把有關情況向社會公布，讓社會公眾、讓老百姓知道，有一些重要的決定或監督事項還要通過人大代表來監督，人大常委會還要把有關決定或監督的情況向代表通報。
廣州這次規定，常務委員會會議審議重大事項前，要“廣泛聽取市人民代表大會代表和社會各方面的意見”；列入常務委員會會議議程的有關重大事項的議案、報告等，在審議中有重大問題需要進一步了解民意的，或者存在較大爭議的，可以舉行聽證會或者專家論證會。
新京報：政府決策也可以召開聽證會，也有向社會征求意見的程序，人大決定有哪些獨特的優勢？
任進：聽取專家意見、召開聽證會還是不夠，實際上國外有一種方式，就是涉及本行政區域全體老百姓的事項，有的時候要老百姓來投票，比如說行政區劃變更，或者要修一個大型電站。
我們的地方人大常委會在豐富民主形式和擴大公民參與上，可以依法進行探索。人大代表或常委會組成人員來自各方面、各民族、各領域，應該說在反映民意、體察民情上具有較多的代表性。
新《辦法》為公民參與設置了通道
新京報：《辦法》從理論上列明了重大事項，但對于某一個個案能否被列為重大事項，規定了常務委員會主任會議、市人民政府、法院、檢察院等主體可以提出，普通公民的意見能否納入？比如垃圾焚燒廠選址，如果居民認為應屬于人大常委會決定的重大事項，有渠道反映嗎？
任進：你注意，《辦法》第十條有一句話，“必要時，常務委員會可以向社會公開征集建議議題”。
這一句話實際上是給公眾開了一個口子，暢通了向社會公開的渠道，也保障公民的知情權、參與權，體現了十七大提出的擴大公民有序政治參與和民主決策、民主監督、民主管理的精神。
新京報：最后決定納不納入由人大常委會決定？
任進：是的，現在是“公眾參與、專家論證、人大或政府決定”。
因為公眾意見往往比較分散，如果提的比較集中可以考慮作為一個議題，這個最后由人大常委會決定。
非常值得一提的是，新《辦法》專門規定了“向社會公布”的條款———“常務委員會審議的重大事項議案、報告，作出的決議、決定及提出的審議意見，市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院、廣州海事法院執行決議、決定情況或者對審議意見研究處理情況的報告，向市人民代表大會代表通報并向社會公布”。這一條滿足了公眾的知情權，有利于老百姓參與重大事項的決策。
■ 鏈接
第四條本行政區域內的下列重大事項，應當提請常務委員會審議，并作出相應的決議、決定：
（二）中共廣州市委建議由常務委員會決定的重大事項；
（四）國民經濟和社會發展五年規劃的調整方案；
（七）市本級財政決算；
第五條本行政區域內的下列重大事項，應當向常務委員會報告：
（二）實施市國民經濟和社會發展五年規劃的中期評估情況；
（三）市本級預算執行情況，市本級預算超收收入安排使用情況；
（四）市本級預算執行和其他財政收支的審計情況及審計查出問題的整改情況；
第六條本行政區域內的下列重大事項，應當在經批準之日起三十日內報常務委員會備案：
（一）區、縣級市行政區劃的調整和行政區域名稱變更；
（二）市人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合并；
（三）城市控制性詳細規劃和歷史文化保護區保護規劃的編制；
（四）法律、法規規定應當報常務委員會備案的其他重大事項。
注：以上內容，屬于《廣州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》修訂新增加的“重大事項”。