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我是文革后恢復高考上大學學法律的第一屆法科學生。我上大學時，大學法律院系尚沒有行政法課程，國家法律中尚沒有行政法這個部門，國人那時還不知行政法為何物，政府那時不是依法行政，而是依政策、依領導人和上級的指示行政。我也只是在進北大后聽憲法學老師龔祥瑞先生講外國憲法課時第一次聽到“行政法”這個概念，龔先生的講授使我開始對行政法感興趣，課后到圖書館借了若干外國行政法著作和國民政府時期大學使用過的一些行政法教科書閱讀。通過閱讀和聽龔先生的課，我感覺到行政法治是中國民主化和現代化建設的重要的、不可缺少的條件，甚至是中國民主化和現代化建設的重要的、不可缺少的內容。從那時起，我即決定將自己的后半生全部投入中國行政法治的建設。1982年，我大學畢業，在《中國法制報》（法制日報）的前身）上發表了《加強行政立法，為四化服務》的文章，鼓吹通過推動中國行政法的立法推動我國行政領域的法治進程。自此，我除了以主要時間和精力從事行政法的教學和研究外，并開始用大量的時間和精力宣傳和參與行政法的實際立法工作。

我正式參與行政法立法的第一部法律是《公務員法》（開始起草時叫《國家工作人員法》，1993年國務院發布時叫《國家公務員暫行條例》，2005年人大常委會通過時叫《公務員法》）。1984年10月，中央組織部和勞動人事部成立《國家工作人員法》立法小組，中組部副部長曹志任組長，成員15人，其中學者5人（外交學院楊柏華教授、中國社科院法學所張煥光研究員、中國人民大學皮純協教授、中國社科院政治學所袁岳云研究員和我），我是學者中最年輕，資歷最淺（當時為北大法律系助教）的。立法組當時在中組部萬壽路招待所的兩棟小白樓里集中辦公，吃住都在那里，領導抓得很緊，白天梳理、整理國內和世界各國的相應立法資料（國外資料大多是中國駐各國的大使館根據中組部的要求現收集的），草擬立法條文，晚上對條文逐一進行討論、爭論、辯論，夜以繼日地工作。所有成員一個星期只有周末才能回家過一夜。那時我還沒有成家，就以立法工作室為家。那里吃住條件比北大好多了，晚上還有夜宵、酸奶，我過去從來沒有享受過這么好的待遇。我們在中組部萬壽路招待所的小白樓里工作了近半年，終于在1985年3月形成了《國家工作人員法》初稿。

我參與中國行政法立法的第二部重要法律是《行政訴訟法》，這部法律是中國行政法治發展的一個非常重要的里程碑。1986年4月，全國人大通過了《民法通則》。該法通過幾天后，當時的全國人大法律委員會顧問陶希晉打電話通知我的老師龔祥瑞和我到他那里談話。他說，我國現在已經制定了刑法、刑事訴訟法、民法通則、民事訴訟法（試行），現在只差行政法和行政訴訟法了。你們搞行政法的是不是要行動起來，造點輿論，先搞個試擬稿出來。我和龔先生聽了陶老的話很受鼓舞，回北大以后馬上就動筆寫宣傳文章，我負責寫初稿，龔先生修改，齊一飛（當時北京市人大常委會副秘書長，資深老干部）聯系報社發表，署名龔、齊、姜，我們先后在《光明日報》上發表了“應盡快制定作為基本法的行政法”、在《中國法制報》上發表了“加強我國社會主義行政法制建設”等文章。10月，在陶老的組織和協調下，中國行政立法研究組成立，中國政法大學原校長江平任組長，羅豪才和應松年教授任副組長，成員14人，其中學者8人（北大羅豪才教授和我、人大王向明和皮純協教授、法大江平、應松年和朱維究教授、法學所張煥光研究員，陶老、龔先生、張尚族、方彥為顧問），我是學者中最年輕的。立法組通過近兩年的艱苦工作，起草出了《行政訴訟法》試擬稿初稿，該法于1989年4月4日由全國人大通過。

在《行政訴訟法》起草的過程中，當時國務院法制局即準備制定兩個與《行政訴訟法》實施配套的條例：一個是《行政復議條例》，一個是《行政處罰條例》。對這兩個條例，國務院沒有成立專門的立法小組，而是采取了一種新的立法模式：先委托三位專家和三個地方法制機構分別起草試擬稿，然后進行比較、綜合，在此基礎上起草正式的法規草案。我是受委托起草法規專家稿的學者之一。法制局與我聯系的人是汪永清副處長（現任國務院副秘書長），他交付我委托草擬費1000元，每個條例草擬費500元。我很高興，當時這對于我可是一大筆錢呀。后來，《行政復議條例》由國務院1990年發布實施（1999年全國人大常委會通過為法律），《行政處罰條例》則轉交行政立法研究組重新草擬為法律草案，于1996年由全國人大作為法律通過。在《行政處罰法》起草過程中，有人曾極力反對，說“現在處罰就夠多夠濫的了，你們還要制定《處罰法》啊。他們不知道制定《行政處罰法》的主要目的正是要治處罰的亂、濫，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

《行政訴訟法》制定出來以后，行政立法研究組立即轉入《國家賠償法》試擬稿的草擬，因為如果不盡快通過立法建立國家賠償制度，《行政訴訟法》建立起來的救濟制度在很大程度上就會失去意義：受害人歷盡艱辛好不容易把官司打贏了，受損害的權益卻得不到賠償，會嚴重挫傷他們“民告官”的積極性。我們草擬《國家賠償法》試擬稿，如同草擬《行政訴訟法》、《行政處罰法》試擬稿一樣，立法組先后分別組團考察了十多個國家的行政、刑事賠償制度，以借鑒國外立法的經驗。我們的考察經費是向外國基金會申請的行政立法研究課題基金，對此，一些人很不以為然。一次，我們組團去某國考察時，羅豪才教授率團去拜訪我國駐某國一大城市的總領事。該總領事對我們說，“人家花錢讓你們到他們國家考察，什么目的你們知道嗎？就是要和平演變我們。我們立法能受他們影響嗎？”。這位老先生的話雖然是善意，但卻反映了一種封閉的觀念，這種封閉的觀念當時存在于我們許多國人的頭腦中。記得我們草擬《行政處罰法》試擬稿時，我們在行政處罰程序中引進了國外的“聽證”制度，當時立法組內部就有人反對，說“聽證”是西方的東西，老百姓接受不了，我們還是寫“聽取被處罰人意見”好。他不知道“聽取被處罰人意見”與“聽證”制度是有重大差別的：前者只是“聽”，后者則包括“證”，提供證據、舉證、質證等。

現在，我國的行政法已經比較完備了。但是，就完整的行政法體系而言，我國還缺少一部是基本的主干法律，這就是《行政程序法》。《行政訴訟法》出臺以后，我和行政立法研究組的幾位學者就一直呼吁制定《行政程序法》。1994年，我接受《法制日報》專訪，詳細闡述行政程序法對于依法行政和整個行政法治的意義；1995年，我在《中國法學》上撰文，探討“我國行政程序立法的模式選擇”；1998年，我在《中外法學》上發表“行政的現代化與行政程序制度”，介紹現代行政程序的十大基本制度；2002年，我們北大公法中心草擬出了《行政程序法（試擬稿）》（共106條），并召集了一個全國性的專題立法研討會進行研討。之后，行政立法研究組又在多位學者專家的參與下，研擬出了一個更為完善的《行政程序法（專家稿）》（共176條），作為法律建議稿提交給了全國人大法工委。目前，雖然作為統一法典的《行政程序法》尚未啟動正式立法程序，但是，作為單行行政程序法的《行政處罰法》、《行政許可法》已經出臺，《行政強制法》也即將出臺。

除了上述立法以外，我還參與了《行政許可法》、《行政復議法》、《立法法》、《行政強制法》等法律試擬稿的草擬，參與了一百多部法律、行政法規和規章的立法咨詢、論證工作。我作為一個法學教授、法學研究者，能參與這么多實際立法工作，參與改革開放后中國行政法治創建、發展的整個進程，我感到自己非常幸運。如果不是身處這么一個偉大的變革時代，我和我的同事們絕對沒有這么多的參與實際立法的機會，絕對沒有這么好的參與創建、推進國家法治進程的機會。