能源法打磨待時日——
訪《能源法》起草專家組副組長葉榮泗
走完規(guī)定程序之后，《能源法》最樂觀出臺時間也要到2009年。這部能源領域基本大法，仍然面臨著來自國內(nèi)外諸多爭議。 業(yè)界千呼萬喚、期待已久《能源法》終將“定胎成形”。
工作進度
記者：葉會長您好！《能源法》目前是已經(jīng)基本定型？
葉榮泗：我國《立法法》，全國人大和其常委會行使國家立法權，法律制定權全國人大和其常委會，國務院有制定行政法規(guī)和向全國人大或全國人大常委會提出法律案權利。《能源法》立法工作，目前還處國務院系統(tǒng)起草階段。自2006年初開始，將近兩年時間，從最開始重點問題研究到形成工作稿大綱，到工作稿一稿、二稿、三稿、四稿，然后是討論稿，現(xiàn)形成是征求意見稿。這個征求意見稿是相對完整，有15章132條，十幾天之前已經(jīng)發(fā)到各個省市自治區(qū)和有關部門、單位去征求意見了。
記者：這次征求意見主要對象是誰呢？
葉榮泗：征求意見對象主這樣四類：一是各個省、市、自治區(qū)政府。二是中央有關單位，特別是《能源法》起草組15個部、委、辦，包括國務院系統(tǒng)十二個、全國人大兩個、再加上中央編委辦公室。三是各個全國性能源行業(yè)協(xié)會。四是大能源企業(yè)集團，像中國石油、中國石化等等。
記者：下一步還會向哪些人征求意見？
葉榮泗：民營企業(yè)也很關心這部法律。民企怎么進來？民營資本怎么進入市場？門檻怎么樣？合法權益能不能受到保護？對此，國家能源辦準備召開一個座談會，專門向民營企業(yè)征求意見。下一步還要開一個面向全國人大代表征求意見會，邀請了部分人大專門委員會委員和能源行業(yè)人大代表參加。除此之外，可能還會請國際專家來提意見。今年4月 27日，釣魚臺國賓館開了一個《能源法》國際研討會，那個時候有了一個框架，法律文本稿子沒有出來，參會國外專家也只能介紹介紹美國、歐盟、日本、韓國、南非等等國家和區(qū)做法。現(xiàn)有了成型草稿，已經(jīng)有國際組織專家表示要提出他們正式意見。這是好事啊！據(jù)我所知，國家能源辦牽頭做這個事時候，也希望能廣開言路，聽聽方方面面不同意見
記者：會不會向全社會公布，向普通社會公眾征求意見呢？
葉榮泗：會，這是遲早事情。
記者：具體是什么時候呢？有消息說是11月底，是這樣嗎？
葉榮泗：這個不好說，只能說是目前正做準備。這里面有些“講究”。把全文公布出去，這是一個大動作，內(nèi)部要走一定程序。 從我作為一個專家來看，向社會征求意見對搞好我們這部法律起草是很有好處，符合民主立法、科學立法精神，會違反《立法法》有關規(guī)定。我倒覺，不一定非要等到人大立法時候再向公眾征求意見。
出臺時間
記者：目前進度，是年內(nèi)就有望提交國務院審議？
葉榮泗：原定計劃，是要今年年底前形成送審稿，報送國務院審議。這個征求意見稿發(fā)送出去之后，特別是向社會公布之后，肯定會有很多意見。把這些不同意見收集、反饋回來，怎么也要個把月時間，差不多就到了12月，再參照這些意見做修改，時間就非常緊迫了。
記者：那么，據(jù)您估計，《能源法》大概什么時候可以出臺，成為正式法律？
葉榮泗：從能源問題重要性和緊迫性來看，從國家要完善有中國特色社會主義法律體系來說，制定《能源法》都是很必要、很緊迫。早30多年前，小平同志就講能源問題是中國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展“瓶頸”，要搞四個現(xiàn)代化，能源方面搞不好就會耽誤。我國能源面臨挑戰(zhàn)非常大，石油保障中國能源安全上又占有特別重要位置，法律上沒有基本制度來解決這些問題，將是一個很大缺陷。現(xiàn)《能源法》征求意見稿還有許多不足方。這修改法，創(chuàng)制法，三五年能夠出來比較快了。有些大問題必須把它規(guī)定好，不可能十全十美，但至少要能夠體現(xiàn)科學發(fā)展觀，遵循規(guī)律，符合國情，有所創(chuàng)新，可供操作，適用管用。不可能太容易。黨十七大剛開過，明年初就要進行政府換屆，我預計，一些政府機構將會發(fā)生變化。這就出現(xiàn)了下一屆政府會將《能源法》放什么位置問題。我相信明年換屆后政府也會非常重視此事，這樣，明年一年時間也很緊張。再報送到全國人大，是全國人大常委會立法，一般也要三讀程序，每讀之間至少要三個月。人大或人大常委會十分重視、及時列入立法計劃情況下，最快也只能到后年。許多人包括我們參與立法人都希望2008年就能出來，但實際情況是2009年能出來就很不錯了。
注重借鑒
記者：有消息說，我國《能源法》起草受美國《能源法政策法—2005》影響很大，是這樣嗎？
葉榮泗：美國2005年能源政策法出臺確實一定程度上對我國《能源法》研究、起草起了推動作用。 美國綜合性能源政策法自1992年頒布以后，一直沒有修訂和頒布新，直到2005年，才出來這么一個1720多頁420多條能源政策法。
頒布時正值我們研究“中國能源法律體系建設”課題，就及時把它主要內(nèi)容作了一些翻譯和整理，然后又召開了一個高層研討會，結合中國能源立法實際，進行比較分析，找出我們不足，并以中國能源法研究會名義向有關政府部門提出了盡快起草我國綜合性能源法建議。從政府決策層面來講，也與美國能源政策法出臺影響有一定聯(lián)系。當時溫家寶總理是看到了一份有關美國能源法報告后做出批示，要求立即研究起草能源法。 實際工作中，我們也注意借鑒包括美國能源政策法內(nèi)國際能源立法經(jīng)驗。比如立法理念、謀篇布局方面，又比如清潔能源發(fā)展，能源安全保障，科技進步，應對氣候變化等等內(nèi)容方面。但美國能源法律體系屬于英美法系，美國國體、政體和立法體制與我國有諸多不同，有很多東西我們是只可借鑒，不能抄襲。
記者：《美國能源政策法—2005》非常重視可操作性。我國許多法律規(guī)定恰恰過于原則，可操作性欠缺。能源法可操作性方面是否有所突破？
葉榮泗：《能源法》是我國能源領域一部基礎性法律，主要規(guī)定一些基礎性制度和一些重大問題規(guī)范，我們不可能做到美國能源政策法那樣細。從中國法律體系來講，法律中原則性東西比較多，操作性相對較差。操作主要靠行政法規(guī)和規(guī)章，靠一些政府“紅頭”文件來配套，來保障法律實施。長期以來，我國過分倚重對能源政策調(diào)整，過多依靠政策性“紅頭” 文件來規(guī)范，這種狀況應當加以改變，實際上一些新修訂法律中已經(jīng)有了改變。這方面，《能源法》也力圖有所突破和創(chuàng)新，目前征求意見稿可操作性上也下了相當功夫。有些問題爭議比較大，做起來也比較難。我一直主張《能源法》中要有幾個閘口性量化指標，比如能耗降低、清潔能源比重、農(nóng)村電氣化水平、能源儲備天數(shù)等。大家都說我國能源結構不合理、清潔能源比重低，就想要規(guī)定清潔能源比重到本法實施后多少年內(nèi)不低于多少，至于相關部門如何調(diào)控，法律不應當規(guī)定那么細。最后沒有達到目標，就應當向全國人大說明理由，對很重大問題應當實行問責。但實際上很難寫進去。
法律協(xié)調(diào)
記者：能源領域，目前已經(jīng)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法。《能源法》和它們是什么關系？發(fā)生矛盾，如何協(xié)調(diào)？
葉榮泗：這涉及《能源法》定位問題。《立法法》要求，它們是不能矛盾。我國《能源法》是你所點到幾部能源單行法律和有關資源法律體系、環(huán)境保護法律體系比較完備基礎上現(xiàn)實需要決定起草。目前，各方面對《能源法》是能源領域基礎性法律是有共識。從某種意義上說，《能源法》是調(diào)整我國能源開發(fā)利用和管理活動諸多法律關系“龍頭法” 和“小憲法”。《能源法》和單行法各有各位和功能。涉及能源領域全局性、綜合性、戰(zhàn)略性一些重大問題、涉及能源領域基礎性制度與規(guī)則，以及單行法難以解決問題應當由《能源法》來調(diào)整，其他專門性問題由單行法律去解決。單行法制定和修改應當遵循《能源法》基本精神和基本規(guī)定，出現(xiàn)一些沖突，《能源法》應當作為一個基礎性依據(jù)。我們思路是要“全面涵蓋，突出重點，注重協(xié)調(diào)”。所謂“全面涵蓋”，就是涵蓋我國能源領域行為與活動，包括能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、運輸供應、貿(mào)易消費、利用節(jié)約等諸多環(huán)節(jié)，也包括發(fā)展與改革、國際合作、保障措施等諸多方面。 ，我們搞能源法典，不能面面俱到，包羅萬象，《能源法》不能把單行法都給代替了。要突出解決能源領域重點問題，解決那些單行法律解了問題，解決事關能源安全、效率、環(huán)保方面綜合性、戰(zhàn)略性、制度性大問題，我們叫“突出重點”。第三點是“注重協(xié)調(diào)”。協(xié)調(diào)首先是與單行法律協(xié)調(diào)，主要靠一些綜合性制度、靠統(tǒng)一管理、靠全流程規(guī)范和規(guī)定法定關系來協(xié)調(diào)，體現(xiàn)《能源法》統(tǒng)領作用。比如說與《節(jié)約能源法》關系，《能源法》是從能源節(jié)約利用角度來設計，節(jié)能提效也是能源管理重要內(nèi)容，《能源法》不可能不涉及到節(jié)能問題，但又不能簡單重復《節(jié)約能源法》規(guī)定，節(jié)能問題重點要靠《節(jié)約能源法》及法規(guī)、規(guī)章去解決。為此，《能源法》中，規(guī)定“節(jié)能優(yōu)先”總原則和能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、供應服務等環(huán)節(jié)中體現(xiàn)節(jié)能提效規(guī)定之外，專設了“能源節(jié)約”一章來規(guī)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、消費結構節(jié)能，還有技術進步節(jié)能，管理節(jié)能、節(jié)能重點領域等等。
記者：能源法體系內(nèi)這些法律外，還有一些體系外部法律，比如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》等等，《能源法》跟它們又是如何協(xié)調(diào)呢？
葉榮泗：這是個涉及《能源法》與相關法律協(xié)調(diào)問題。我們理了理，涉及相關法律主要就有30多部。跟它們協(xié)調(diào)，我們提出了一個原則叫“不沖突、不替代、基本不重復”。比如說是能源基礎設施保護，《刑法》及其他相關法中有所規(guī)定，這次征求意見稿里又做了規(guī)定，簡單重復，表述上有不同。又比如談能源不可能不談資源，談能源不可能不談環(huán)境，環(huán)境問題最終也是個能源問題。我國可供開發(fā)能源資源十分有限，實際開發(fā)利用中存開發(fā)無序、資源利用率低，好多方、企業(yè)圈水、圈礦、圈資源，誰拿走就是誰，國家所有權益流失或受到侵害情形屢有發(fā)生，而現(xiàn)有法律存一定缺陷，《能源法》力圖《憲法》、《物權法》、《礦產(chǎn)資源法》相關規(guī)定，能源資源所有權及其實現(xiàn)方式上進行必要制度創(chuàng)新。
焦點問題
記者：據(jù)我了解，《能源法》將引入多元產(chǎn)權，做出這一設計目是什么？
葉榮泗：是這樣。設計這樣一條，一個是要體現(xiàn)市場基礎性作用。我們發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，首先要能源領域?qū)崿F(xiàn)市場配置資源基礎性作用。總則中，我們就規(guī)定了“市場基礎性作用”這樣一條法律原則。要保證這個原則實現(xiàn)，首先是產(chǎn)權要清晰。產(chǎn)權制度要搞多元化，不能完全是國有。現(xiàn)煤炭和電力產(chǎn)權是中央、方、外資、民營都有。石油石化這一行業(yè)，市場銷售基本上是放開了，煉化這一塊基本沒有外資、民營。規(guī)定能源投資產(chǎn)權多元化，就為多元主體進入?yún)⑴c公平競爭提供了條件。同時，保證國有經(jīng)濟關系國計民生、國家安全重要領域控制力，又規(guī)定了能源自然壟斷環(huán)節(jié)實行國有資本控股產(chǎn)權制度，關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈能源領域?qū)嵭袊歇氋Y或國有資本控股產(chǎn)權制度。國家控股能是越搞越大，最后弄成一家壟斷。必須引入市場競爭機制。《能源法》就要制定一些規(guī)則，包括兼并重組申報制度等，來規(guī)范企業(yè)行為，保證公平競爭。
記者：多年來，中國能源行業(yè)長期處于發(fā)改委、商務部、電監(jiān)會等部門多頭監(jiān)管狀態(tài)，而名義上分管能源工作能源局僅是一個隸屬于國家發(fā)改委司局級單位。社會上對成立一個統(tǒng)一能源監(jiān)管機構呼聲一直很高。《能源法》正式稿中，對這個問題是如何規(guī)定？
葉榮泗：是，目前我們能源管理主體比較分散，各部門不協(xié)調(diào)、扯皮事情時有發(fā)生，影響到能源管理效率。 企業(yè)、政府都有好多意見。對能源管理問題，《能源法》中有相應制度規(guī)定，國家要“統(tǒng)一管理，分級負責，責權一致”原則來加強和規(guī)范能源管理。 從主體上來講，要有一個能源主管部門統(tǒng)一負責全國能源管理，其他相關部門協(xié)同管理。要賦予能源主管部門必要職權，要有手段去管理。現(xiàn)說要有統(tǒng)一能源主管部門，還不清楚到底是成立新能源管理部門由現(xiàn)那個部門來主管，我想待政府換屆之后就清楚了。要把政策制定和市場監(jiān)管適當分開，最后形成是有政府主管部門、協(xié)管部門和獨立監(jiān)管機構，還有行業(yè)協(xié)會自律性管理、公眾參與能源重大決策大管理格局。有權力必須有責任，有權利必須要有義務。要加強對執(zhí)法權監(jiān)督，原來我們設想建立若干重大問題報告制度，現(xiàn)主要體現(xiàn)人大監(jiān)督和行政層級監(jiān)督有關條款中。《能源法》構建了一套全面監(jiān)督、管理體系。
《能源法》今年頒布“并非沒有可能”
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2008年11月提交給國務院的《能源法》草案，今年通過國務院常務會議審議的“可能性非常大”，國家能源領導小組辦公室《能源法》起草專家組副組長葉榮泗昨日對《第一財經(jīng)日報》表示。
他說，《能源法》是一類立法項目，“所謂一類立法項目，簡單地說，就是該法律的草案必須先通過國務院常務會議審議。如果是條例，國務院法制辦就直接頒布，如果是立法案，就提交給全國人大相關部門審議。”
據(jù)葉榮泗介紹，因為《能源法》在通過國務院審議后，還要提交給全國人大討論、定稿并通過，并由國家主席簽發(fā)，才算正式頒布實施。
剛剛結束的全國能源工作會議提出，今年要將把能源立法放在更加重要的位置，逐步形成以《能源法》為母體，煤炭、石油天然氣、電力、可再生能源和節(jié)約能源等方面的法規(guī)為支撐的能源法律體系。但會議并未明確表示《能源法》將于2009年出臺。
“國務院對《能源法》非常重視，法制辦抓得很緊，去年上報后很快就把討論稿下發(fā)到各部委，春節(jié)前又召開了專家座談會對此進行討論。”葉榮泗說。
不過，也可以注意到，去年10月全國人大公布的未來5年64項立法計劃中，并沒有《能源法》的蹤影。
對此，葉榮泗表示遺憾。他說：“去年由于國務院大部制改革，《能源法》立法工作被延后，因此這個立法計劃并未報至全國人大。但如果條件成熟，比如說，今年上半年就通過相關審議，那么2009年頒布也并不是沒有可能。”
葉榮泗認為，作為能源領域的基礎性法律，《能源法》將確定該領域的許多根本法律原則和制度，許多亟待修改的能源領域的子法律，也將因此得到引領和整合。
《能源法》胎動已歷時近二十載。上世紀八九十年代，相關政府部門曾兩度動議起草該法，但均無疾而終。
直到2005年，溫家寶總理就該法的起草工作作出批示，《能源法》的制定才正式駛上“快車道”。次年年初，《能源法》起草專家組成立，并于2007年10月初完成了討論稿和征求意見稿，當年便向社會公開征集了意見。