就公民環(huán)境權(quán)立法問題
訪中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長蔡守秋
蔡守秋，男，漢族，1944年生于湖南省東安縣蘆洪司�，F(xiàn)任武漢大學(xué)、福州大學(xué)、湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長。歷任中國法學(xué)會第二屆、第三屆、第五屆理事, 國家環(huán)境保護總局武漢大學(xué)環(huán)境法研究所副所長、所長。長期從事環(huán)境資源法律和政策、國際環(huán)境資源法律和政策、可持續(xù)發(fā)展法和政策的研究和教學(xué)工作。曾參加《環(huán)境保護法》等10多項環(huán)境資源法律、法規(guī)的立法起草研究工作。曾主持、承擔(dān)國家社會科學(xué)基金“六五”、“八五”、“九五”規(guī)劃法學(xué)重點項目等10多項科研課題。已發(fā)表190多篇論文、20部著作或教材。是教育部批準(zhǔn)的首批普通高等學(xué)校人文社會科學(xué)國家重點研究基地和國家重點學(xué)科的學(xué)術(shù)帶頭人。多次獲湖北省、武漢市社會科學(xué)和法學(xué)優(yōu)秀成果獎。國家環(huán)境保護總局于2000年12月授予他“環(huán)境保護杰出貢獻者”榮譽稱號。著作有《中國環(huán)境政策概論》、《人與自然關(guān)系中的環(huán)境資源法》、《論法學(xué)研究范式的革新──以環(huán)境資源法學(xué)為視角》、《第三種調(diào)整機制──從環(huán)境資源保護和環(huán)境資源法角度進行研究》等十余部專著。、
為此，我們就公民環(huán)境權(quán)立法問題專門采訪了中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長蔡守秋教授。
1、請您談一談環(huán)境權(quán)。
答：環(huán)境權(quán)是一種新的、正在發(fā)展中的重要法律權(quán)利，也是一種新的法學(xué)理論。環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，也是環(huán)境立法、執(zhí)法和訴訟，環(huán)境管理、公眾參與環(huán)境保護和公益環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)及其理論的發(fā)展和改進，對國內(nèi)環(huán)境法體系和國際環(huán)境法體系的建立和完善，對于建立環(huán)境法治秩序，健全環(huán)境法律制度，合理開發(fā)、利用、保護、改善和管理環(huán)境資源，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，具有重要的意義。目前公民環(huán)境權(quán)立法，包括公民環(huán)境權(quán)入憲、入法，已經(jīng)成為當(dāng)代中國環(huán)境保護事業(yè)和環(huán)境法治建設(shè)全局的一個重大問題。
2、為何說公民環(huán)境權(quán)的缺失是我國環(huán)境保護和環(huán)境法治建設(shè)滯后的重要原因？
答：由于我國憲法和環(huán)境基本法都沒有公民環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定，致使環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的正當(dāng)性、合法性和有效性受到了懷疑，從某種意義上助長了“重財產(chǎn)權(quán)，輕環(huán)境權(quán)；重經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，輕環(huán)境保護指標(biāo)”的風(fēng)氣，當(dāng)在環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展利益與公民環(huán)境利益的沖突時，有關(guān)管理部門和當(dāng)事人往往以“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”、“經(jīng)濟發(fā)展是硬指標(biāo)”為由而置公民的環(huán)境權(quán)益而不顧。
在環(huán)境立法方面，由于全部立法主要集中在政府職責(zé)和具體管理制度上，輕視內(nèi)在的、基礎(chǔ)性的公民基本權(quán)利，環(huán)境法律的立、改、廢主要是將大同小異的監(jiān)督管理職責(zé)和管理制度炒來炒去，而對事關(guān)全局的公民環(huán)境權(quán)卻不屑一顧，致使環(huán)境立法出現(xiàn)大量重復(fù)。由于環(huán)境法律的立、修改、廢止都集中在政府監(jiān)督管理權(quán)力和具體制度上，而缺乏作為環(huán)境良法標(biāo)志、靈魂和核心的環(huán)境法律基本理念、基本原則和基本權(quán)利，我國的環(huán)境資源法律成了沒有靈魂和基礎(chǔ)的干巴巴的條文。其后果是出現(xiàn)了“環(huán)境立法的數(shù)量不少，環(huán)境立法的有效性不強”的現(xiàn)象。
在法律實施方面，有關(guān)政府部門強調(diào)的是“政府主導(dǎo)、行政控制”，將環(huán)境保護的命運和環(huán)境執(zhí)法的成效主要系在政府行政管理部門上，輕視公眾參與和公眾監(jiān)督，一旦出現(xiàn)執(zhí)法部門不依法辦事等政府失靈現(xiàn)象，則使環(huán)境保護和環(huán)境執(zhí)法的成效大打折扣。由于我國環(huán)境法律主要規(guī)定政府管理企業(yè)的權(quán)力，主要強調(diào)企業(yè)和公民的環(huán)境保護義務(wù)，公民和社會沒有要求良好環(huán)境狀況的合法地位和權(quán)利基礎(chǔ)，致使環(huán)境法實施的效果僅僅依賴政府的主觀意愿，公益訴訟無法實施，這既是某些環(huán)保官員和地方政府殆于執(zhí)法的原因，也是公眾缺乏參與環(huán)境監(jiān)督管理的深層次原因。盡管有關(guān)主管部門頻繁采取“零點行動”、掀起“環(huán)保風(fēng)暴”，終因為缺乏經(jīng)常性執(zhí)法的基礎(chǔ)，而使“零點之后排污照舊，風(fēng)暴過后風(fēng)平浪靜”。
事實說明，我國環(huán)境立法在公民環(huán)境權(quán)上的猶豫和彷徨，已經(jīng)成為我國環(huán)境法治建設(shè)進程中的瓶頸。據(jù)統(tǒng)計，到2005年年底，我國環(huán)境資源法律法規(guī)總量已居世界前茅。但是，相對于環(huán)境立法的數(shù)量而言，我國環(huán)境保護和環(huán)境法治建設(shè)的成效卻明顯不足。中國的環(huán)境狀況非但沒有達到改善的預(yù)期目標(biāo)，反而持續(xù)惡化。雖然造成這種狀況有各種原因，但中國環(huán)境立法和執(zhí)法在公民環(huán)境權(quán)方面的缺失是一個重要因素。這種缺失的致命后果，是使全社會對環(huán)境立法和執(zhí)法的正當(dāng)性、合法性和有效性產(chǎn)生了懷疑，從而使公民環(huán)境權(quán)成為導(dǎo)致中國環(huán)境保護和環(huán)境法治建設(shè)效率不高的一個深層次原因。
3、請您談一談國外公民環(huán)境權(quán)的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀。
答：盡管環(huán)境權(quán)的思想萌芽可能早已產(chǎn)生，但環(huán)境權(quán)作為一種基本而遲來的法律權(quán)利，則主要是二十世紀(jì)六、七十年代世界性環(huán)境危機和環(huán)境保護運動的產(chǎn)物。從國際范圍和歷史角度看，環(huán)境權(quán)的理念和運動主要發(fā)端于美、日、歐等工業(yè)發(fā)達國家，并在二十世紀(jì)七十年代和九十年代形成了兩次理論研究和立法的高潮。
1960年，聯(lián)邦德國一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會提出控告，認(rèn)為向北海傾倒放射性廢物這種行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔、衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定。之后，圍繞著把環(huán)境權(quán)追加入歐洲人權(quán)清單的問題，在歐洲人權(quán)會議、歐洲環(huán)境部長會議和其它有關(guān)歐洲會議曾開展多次討論。在社會呼吁的推動下，1969年頒布的美國《國家環(huán)境政策法》和日本《東京都防止公害條例》分別對環(huán)境權(quán)作了比較粗淺的規(guī)定。1970年3月《東京宣言》呼吁，將環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)，在法律體系中確定下來。
1972年6月，在斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，會上通過了《人類環(huán)境宣言》。 在斯德哥爾摩會議之后，若干國家在它們的憲法或法律中承認(rèn)了人們對良好環(huán)境的權(quán)利，以及國家保護環(huán)境的義務(wù)。之后，環(huán)境權(quán)逐漸在學(xué)術(shù)界得到認(rèn)可、在立法方面得到法律確認(rèn)。
在20世紀(jì)80年代末，環(huán)境權(quán)在可持續(xù)發(fā)展思想的推動下再次成為人們關(guān)注的熱點。自可持續(xù)發(fā)展觀提出后，環(huán)境權(quán)相繼被一些國家寫進憲法和環(huán)境保護基本法，其實施和應(yīng)用性逐步增強，其在國內(nèi)法方面的發(fā)展和在國際法方面的發(fā)展的相互影響、相互結(jié)合也日益增強。目前，通過公法、行政法對環(huán)境權(quán)的保障和救濟已經(jīng)達到相當(dāng)完備的程度；在環(huán)境權(quán)的派生權(quán)方面，已經(jīng)取得某些突破和成效。
自60年代以來約有100多個國家制定了綜合性的環(huán)境法律即環(huán)境基本法，某些環(huán)境基本法已有環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。目前約有60多個國家的憲法或組織法包括了保護環(huán)境和自然資源的特定條款；有越來越多的國家特別是發(fā)展中國家、處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的國家，正在將環(huán)境權(quán)或環(huán)境資源保護方面的基本權(quán)利和義務(wù)納入憲法。值得特別注意的是，
4、我國的公民環(huán)境權(quán)發(fā)展如何？
答：相對于外國法和國際法在公民環(huán)境權(quán)方面取得的成就而言，中國在公民環(huán)境權(quán)立法方面明顯滯后。雖然《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護條例》（1990年）、《上海市環(huán)境保護條例》（1994年）和《福建省環(huán)境保護條例》（1995年）等地方環(huán)保法規(guī)已經(jīng)在公民環(huán)境權(quán)方面取得某些突破，但在強調(diào)中央集權(quán)的中國法律體系下，地方法規(guī)即使對諸如公民環(huán)境權(quán)這類公民基本權(quán)利率先作出規(guī)定，也很難真正取得實效。因為從法理上講，作為公民基本權(quán)利的公民環(huán)境權(quán)應(yīng)該首先由憲法和環(huán)境基本法加以規(guī)定。
不管怎么說，目前外國特別是發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期國家在公民環(huán)境權(quán)立法方面所取得的進展，已經(jīng)為我國環(huán)境權(quán)立法提供了經(jīng)驗，我們應(yīng)該認(rèn)真借鑒和吸收國外公民環(huán)境權(quán)立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，結(jié)合中國的實際情況，盡快解決這個對中國環(huán)境保護和環(huán)境法治建設(shè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義的問題。
5、請您談一談公民環(huán)境權(quán)入法及其實施的重要意義和作用。
答：公民環(huán)境權(quán)入法及其實施是促進我國環(huán)境保護事業(yè)和環(huán)境法資源治建設(shè)發(fā)展的重要保障。進和諧社會（環(huán)境友好社會、資源節(jié)約型社會）建設(shè)。其主要意義和作用如下：
（一）公民環(huán)境權(quán)是對環(huán)境保護和環(huán)境法治建設(shè)具有長遠影響和全局意義的法律權(quán)利
公民環(huán)境權(quán)是個人（自然人）環(huán)境權(quán)的主要法律表達形式。在20世紀(jì)，學(xué)界一般將環(huán)境權(quán)概括為“主體有享用適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務(wù)”。根據(jù)進入21世紀(jì)以來環(huán)境權(quán)理論和實踐的新發(fā)展，可以進一步將個人環(huán)境權(quán)概括為“個人有在適宜環(huán)境中生活的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務(wù)”；如果撇開保護環(huán)境的義務(wù)，個人環(huán)境權(quán)是指個人有在平衡、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利。進一步分析發(fā)現(xiàn)，在平衡、健康的三種環(huán)境性狀中，最重要且最富于特色的是生態(tài)平衡的環(huán)境，因為只有生態(tài)平衡最能體現(xiàn)環(huán)境的性質(zhì)和規(guī)律，只有平衡的生態(tài)系統(tǒng)最能反映環(huán)境區(qū)別于民事活動中的物、經(jīng)濟生活中的財產(chǎn)、政治生活中的政治要素和社會生活中的社會要素的特性，只有處于生態(tài)平衡狀態(tài)的環(huán)境才是安全的、健康的、無害的環(huán)境。
公民環(huán)境權(quán)是指公民基本的環(huán)境法律權(quán)利和基本的環(huán)境法律義務(wù)的統(tǒng)一，它不僅表明公民享有基本環(huán)境權(quán)利，也表明主體承擔(dān)基本環(huán)境義務(wù)。所謂基本環(huán)境法律權(quán)利，是指主體對環(huán)境資源的最基本的權(quán)利，它表示主體對其賴以生存發(fā)展的環(huán)境的基本要求、起碼的要求。一般認(rèn)為，平衡、健康的環(huán)境是能滿足人的基本物質(zhì)需要和精神需要的最基本、最起碼的環(huán)境狀態(tài)。從這個意義上講，公民環(huán)境權(quán)主要是指公民享用平衡、健康環(huán)境的權(quán)利，或者說個人有在平衡、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利。
環(huán)境是自然人賴以生存、發(fā)展的基本條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。在各種環(huán)境權(quán)中，個人環(huán)境權(quán)是最基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)，它不僅是單位環(huán)境權(quán)、國家環(huán)境權(quán)和人類環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)個人財產(chǎn)權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)、生命健康權(quán)等其它基本權(quán)利的必需條件。
（二）從法律上規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，可以從根本上提高環(huán)境法和環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法的正當(dāng)性、合法性和有效性
公民環(huán)境權(quán)是公民參與環(huán)境決策和管理、提起環(huán)境公益訴訟奠定權(quán)利基礎(chǔ)。以公民環(huán)境權(quán)制約企業(yè)經(jīng)濟人本性，可以有效解決企業(yè)污染外部性問題；以公民環(huán)境權(quán)制約政府環(huán)境管理權(quán)，可以解決政府環(huán)境管理權(quán)當(dāng)行使、濫用及尋租問題；以公民環(huán)境權(quán)為依據(jù)，可以解決環(huán)境執(zhí)法司法正當(dāng)性和有效性問題。以公民環(huán)境權(quán)激活國家環(huán)保義務(wù)，可以促進環(huán)境保護事業(yè)和環(huán)境法治建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。
環(huán)境權(quán)的實施包括公法實施和私法實施和公益訴訟等諸多方式和途徑。目前公法實施環(huán)境權(quán)已經(jīng)取得很大成就，不少學(xué)者認(rèn)為，所有的環(huán)境資源行政管理法律都是實施環(huán)境權(quán)的法律，所有的行政管理活動主要是為了實施環(huán)境權(quán)。相對于公法實施而言，私法實施環(huán)境權(quán)的問題較多、進展比較緩慢，在許多國家還沒有將公民環(huán)境權(quán)作為公民可以提起訴訟的民事權(quán)利。其實，環(huán)境權(quán)有其獨特的實施方式，它既不同于私權(quán)實施方式，也不同于行政權(quán)實施方式。環(huán)境公益訴訟和環(huán)境治理是實施環(huán)境權(quán)的主要方式和途徑。目前，維護環(huán)境權(quán)的公益訴訟已經(jīng)在美國、印度等國得到很大的發(fā)展，取得很大成就。在有些國家之所以在實施環(huán)境權(quán)方面不夠得力，其中一個重要原因是包括法學(xué)家、法官在內(nèi)的某些人缺乏環(huán)境權(quán)意識。目前一些國家的憲法或環(huán)境基本法規(guī)定的公民環(huán)境權(quán)不僅是一種原則性的規(guī)定，而且也對其實施提出了明確的要求。各國環(huán)境法治建設(shè)的實踐說明，只要環(huán)境行政執(zhí)法官員、法官和公民具有較高的環(huán)境權(quán)意識，公民環(huán)境權(quán)就可以通過各種合法途徑得到貫徹實施。另外，不能將環(huán)境權(quán)的實施僅僅寄托在傳統(tǒng)的民事訴訟上，發(fā)展環(huán)境公益訴訟是實施公民環(huán)境權(quán)的主要方式。
（三）公民環(huán)境權(quán)為人的全面發(fā)展與和諧社會的建設(shè)提供權(quán)利保障
每一個具體的人、個體的人，既生活在人類社會之中，也生活在自然界中，既與其他人發(fā)生聯(lián)系，也與自然發(fā)生聯(lián)系；人的本質(zhì)是人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系即人的社會性和自然性的統(tǒng)一；人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系是每一個人都不能擺脫的基本關(guān)系，人與人的和諧關(guān)系和人與自然的和諧關(guān)系，是實現(xiàn)人的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件、基礎(chǔ)和基本保障。人的全面發(fā)展體現(xiàn)在人與人交往和人與自然交往兩個方面，人的社會政治、經(jīng)濟、文化、社會權(quán)利是人在社會領(lǐng)域發(fā)展的法律保障，人的環(huán)境權(quán)是保障人在自然界生存發(fā)展的法律保障。
公民環(huán)境權(quán)之所以能夠成為人的全面發(fā)展特別是在自然界生存發(fā)展的法律基礎(chǔ)，主要是由其內(nèi)容決定的，從法律上確立并實施公民環(huán)境權(quán)意味著：公民有利用環(huán)境資源或環(huán)境功能維護其自身基本生活、生存發(fā)展需要的資格和自由；公民有獲得基本環(huán)境效益滿足其基本精神需要的資格和能力。