以法治之力守護中華文脈
——最高檢公益訴訟檢察廳負責人就第五十七批指導(dǎo)性案例答記者問
3月1日，新修訂的文物保護法開始施行。為深入貫徹習近平法治思想和習近平文化思想，最高人民檢察院在新修訂的文物保護法施行首日，發(fā)布了以“文物和文化遺產(chǎn)保護”為主題的第五十七批指導(dǎo)性案例。這些案例有什么特點？指導(dǎo)意義體現(xiàn)在哪些方面？最高檢公益訴訟檢察廳廳長徐向春回答了記者提問。
問：此次案例的發(fā)布背景是什么？
答：一是以習近平同志為核心的黨中央高度重視文物和文化遺產(chǎn)保護。文物和文化遺產(chǎn)承載著中華民族的基因和血脈，是不可再生、不可替代的中華優(yōu)秀文明資源。以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展和中華文明永續(xù)傳承的戰(zhàn)略高度，把文化遺產(chǎn)保護傳承擺在治國理政突出位置，多次作出重要指示批示，發(fā)表了一系列重要論述，強調(diào)要全面提升文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承水平，為檢察機關(guān)依法保護文物和文化遺產(chǎn)指明了方向，提供了根本遵循。
二是司法實踐積累了有益經(jīng)驗。近年來，檢察機關(guān)認真貫徹文物保護法等法律法規(guī)，依法懲治文物犯罪，加強文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟檢察工作，以法治之力守護中華文脈。2024年1月至12月，全國檢察機關(guān)依法批準逮捕故意損毀文物、盜掘古墓葬、倒賣文物等妨害文物管理犯罪1069人，提起公訴1910人。特別是檢察公益訴訟制度作為“習近平法治思想原創(chuàng)性成果和標識性概念之一”，在文物和文化遺產(chǎn)保護司法實踐中展現(xiàn)了強大的制度優(yōu)勢和顯著的治理效能。2019年1月至2024年12月，全國檢察機關(guān)依法辦理文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟案件2萬余件，推動解決了一批文物保護利用中的突出問題。大量生動鮮活的司法案例，高度契合最高檢黨組“高質(zhì)效辦好每一個案件”的要求，對各地辦案具有示范引領(lǐng)作用。
三是新修訂的文物保護法自3月1日起施行。2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了新修訂的文物保護法，為做好新時代文物工作提供了更加堅實的法治保障。新法增設(shè)了檢察公益訴訟條款，既為檢察機關(guān)履職提供了直接法律依據(jù)，同時也賦予檢察機關(guān)在文物保護方面更重的責任。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，保障新法統(tǒng)一正確施行是分內(nèi)之事，應(yīng)盡之責，必須緊緊跟進。同時，司法實踐尚有不少難題有待破解，需要具體的規(guī)范和案例指引，提升辦案精準性和規(guī)范性。
問：這批案例有哪些主要特點？
答：此次發(fā)布的案例共有5件，主要具有以下特點。
一是聚焦了見證國家統(tǒng)一、民族團結(jié)的文物。此次發(fā)布案例所保護的文物，是我國統(tǒng)一多民族國家形成和發(fā)展的重要歷史見證。如，宏覺寺在增進歷代中央政府和藏傳佛教聯(lián)系方面發(fā)揮了重要橋梁紐帶作用，1951年，十世班禪赴京參加和平解放西藏十七條協(xié)議簽訂儀式后，中共中央西北局主要負責同志在此為十世班禪首次進藏送行。云岡石窟是中外文化、中國少數(shù)民族文化和中原文化、佛教藝術(shù)與石刻藝術(shù)相融合的藝術(shù)寶庫，蘊含各民族交往交流交融的歷史內(nèi)涵。
二是體現(xiàn)了文物類型、損害情形的多樣性。此次發(fā)布的案例，從文物和文化遺產(chǎn)類型看，包括古文化遺址、古建筑、石窟寺、石刻，有的是世界文化遺產(chǎn)，有的是世界文化和自然雙重遺產(chǎn)。從文物等級看，主要是全國重點文物保護單位和省級文物保護單位，文物價值重大。如，云岡石窟是首批全國重點文物保護單位和世界文化遺產(chǎn)。宏覺寺是青海省重點文物保護單位。從文物和文化遺產(chǎn)受損情形看，既有嚴重損害風險，也有文物本體毀壞、破壞歷史風貌等嚴重損害情形。如，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機關(guān)督促保護秦直道遺址公益訴訟案，針對的是煤炭企業(yè)生產(chǎn)作業(yè)造成秦直道遺址本體部分區(qū)段全部毀壞的情形。北京市東城區(qū)檢察院、北京軍事檢察院督促保護祿米倉行政公益訴訟案，針對的是未盡到修繕、保養(yǎng)義務(wù)，破壞文物歷史風貌情形。
三是展現(xiàn)了系統(tǒng)保護、梯次監(jiān)督的優(yōu)勢。此次發(fā)布的案例中，既有發(fā)揮刑事檢察職能，依法懲治文物犯罪的案例，也有運用行政公益訴訟、民事公益訴訟手段，通過磋商、檢察建議、提起訴訟等方式，梯次監(jiān)督行政機關(guān)依法履職、追究違法主體民事責任的案例，不同方式之間協(xié)調(diào)互補、層層遞進。如，內(nèi)蒙古自治區(qū)達拉特旗檢察院在辦理故意損毀文物刑事案件中移送公益訴訟線索，鄂爾多斯市、縣兩級檢察院據(jù)此分別向達拉特旗政府和旗文旅局提出檢察建議，督促落實工程建設(shè)文物前置審查制度，全面履行對秦直道遺址的監(jiān)管職責，同時針對受損公益無法全面恢復(fù)的情形，又提起民事公益訴訟，追究涉案企業(yè)損害賠償責任。
四是形成了高效協(xié)同、齊抓共管的合力。此次發(fā)布的案例中，檢察機關(guān)、審判機關(guān)、行政機關(guān)等多方參與，密切配合，凝聚了文物和文化遺產(chǎn)保護合力。從辦案主體看，包括最高檢、省、市、縣四級檢察院以及軍事檢察院。從行政機關(guān)看，不僅有文物行政部門，還有地方人民政府、街道辦事處以及其他行政機關(guān)。如，山西省檢察院督促保護云岡石窟行政公益訴訟案中，山西省自然資源廳和大同市人民政府有力履職，有效消除文物受損風險。針對祿米倉損害情形，北京市東城區(qū)檢察院與北京軍事檢察院開展公益訴訟協(xié)作，推動文物使用人落實責任，協(xié)同東城區(qū)文旅局和建國門街道辦事處依法保護文物。
問：本批案例的指導(dǎo)意義主要體現(xiàn)在哪些方面？
答：一是檢察機關(guān)可以通過綜合履職保護文物和文化遺產(chǎn)。針對嚴重損害文物的行為，檢察機關(guān)可以依法統(tǒng)籌運用刑事、公益訴訟等檢察職能，實現(xiàn)對文物的綜合保護。如，張某方、李某香故意損毀文物案中，檢察機關(guān)依法在對二被告人以涉嫌故意損毀文物罪提起公訴的同時，又依法提起附帶民事公益訴訟，追究損害賠償責任。
二是檢察機關(guān)可以采取模擬修繕等方式認定受損文物價值。不可移動文物全部毀壞，目前暫無規(guī)范性標準認定受損文物價值，檢察機關(guān)可以采取模擬修繕等方式量化受損文物價值。如，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機關(guān)保護秦直道遺址公益訴訟案中，因案涉秦直道遺址已全部毀壞，在損害價值計算尚無參考方法的情況下，檢察機關(guān)探索參考《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》中的替代等值分析法進行評估，進而認定文物損害價值。
三是檢察機關(guān)應(yīng)當精準確定行政公益訴訟監(jiān)督對象。當公益損害問題涉及多個行政機關(guān)時，檢察機關(guān)應(yīng)當將與違法行為關(guān)聯(lián)最緊密、對問題整改最有效的行政機關(guān)作為監(jiān)督對象。公益損害問題涉及多個行政部門，分別監(jiān)督難以有效保護公益的，可以依法監(jiān)督地方政府統(tǒng)籌履職。如，山西省人民檢察院督促保護云岡石窟行政公益訴訟案中，因山西省自然資源廳負責礦產(chǎn)資源開采的監(jiān)督管理、審批頒發(fā)煤礦采礦許可證，檢察機關(guān)將其作為監(jiān)督對象。同時，因案件還涉及大同市自然資源、文物行政等多家單位，整改工作需由大同市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，遂將大同市政府作為監(jiān)督對象。
四是檢察機關(guān)針對文物使用人不具備修繕能力的情形，可以建議屬地政府履行文物保護職責。不可移動文物存在損毀危險情形的，檢察機關(guān)應(yīng)當督促文物行政部門依法全面履行文物保護監(jiān)督管理職責，督促指導(dǎo)文物使用人落實保護職責；文物使用人不具備修繕能力的，可以建議屬地政府依法給予幫助、開展修繕保護，并協(xié)同做好文物價值利用工作。如，青海省西寧市城中區(qū)人民檢察院督促保護宏覺寺行政公益訴訟案中，因案涉企業(yè)已停止生產(chǎn)、財務(wù)狀況較差，檢察機關(guān)向城中區(qū)文旅局制發(fā)檢察建議，推動該局向?qū)俚卣暾堎Y金實施修繕保護。
五是檢察機關(guān)應(yīng)當發(fā)揮磋商督促整改功能高效保護公益。在行政公益訴訟案件辦理中，對于行政機關(guān)積極配合的，檢察機關(guān)可以通過磋商督促行政機關(guān)開展問題整改，節(jié)約司法資源，提升辦案質(zhì)效。如，山西省人民檢察院督促保護云岡石窟行政公益訴訟案中，檢察機關(guān)通過磋商，推動山西省自然資源廳立即管控云岡石窟保護區(qū)周邊礦業(yè)權(quán)。
六是軍地檢察機關(guān)協(xié)作配合依法保護軍隊營區(qū)文物。軍隊營區(qū)不可移動文物是我國歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分，應(yīng)當依法予以保護。辦案時，軍事檢察機關(guān)應(yīng)督促軍隊文物主管部門監(jiān)督文物使用單位落實文物修繕、保養(yǎng)責任，確需地方行政機關(guān)指導(dǎo)幫助的，可以向地方檢察機關(guān)移送線索。如，北京市東城區(qū)人民檢察院、北京軍事檢察院督促保護祿米倉行政公益訴訟案中，北京軍事檢察院督促軍隊單位落實文物修繕、保養(yǎng)責任，但仍無法實現(xiàn)對文物的有效保護，需要地方行政機關(guān)指導(dǎo)幫助，北京市東城區(qū)檢察院會同北京軍事檢察院推動地方行政機關(guān)和軍隊單位全面修繕保護祿米倉。
問：我們注意到，最高檢此次發(fā)布的5件案例，都涉及公益訴訟檢察履職，其中2件涉及刑事檢察。請問，檢察機關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護中能夠發(fā)揮什么獨特作用？
答：我國歷史文化悠久，文物數(shù)量巨大，點多、線長、面廣，執(zhí)法難度相對較大，實現(xiàn)全面系統(tǒng)保護需要匯聚多方合力。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，能夠統(tǒng)籌運用刑事、公益訴訟等檢察職能綜合履職，實現(xiàn)對文物和文化遺產(chǎn)的全面保護。特別是檢察公益訴訟作為督促之訴、協(xié)同之訴，能夠發(fā)揮督促和協(xié)同的制度功能解決公益損害問題。檢察機關(guān)通過行政公益訴訟手段，不僅可以督促文物行政部門，還可以督促其他負有文物保護職責的部門、地方政府統(tǒng)籌履職，有效解決跨部門、跨區(qū)域的職能交叉、協(xié)同不力等問題，并以“訴”的確認增強監(jiān)督剛性，推動“老大難”問題整改。針對窮盡行政手段仍無法有效保護文物和文化遺產(chǎn)的情形，檢察機關(guān)可以通過提起民事公益訴訟，追究違法行為人的民事責任，有效恢復(fù)受損公益。此外，檢察機關(guān)在辦案中，通過公開聽證、借助專家外腦、組建“益心為公”志愿者隊伍等方式，能夠拓寬社會公眾參與文物和文化遺產(chǎn)保護的渠道，為各方獻計出力搭建平臺，形成公益保護合力。
問：本次案例發(fā)布的主題是文物和文化遺產(chǎn)保護，我們注意到2019年以來檢察機關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護公益訴訟方面開展了一系列工作，有哪些經(jīng)驗和亮點可以具體介紹一下？
答：黨的十九屆四中全會明確提出拓展公益訴訟案件范圍。2019年以來，檢察機關(guān)根據(jù)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》和全國人大同意開展文物和文化遺產(chǎn)保護公益訴訟的工作安排、23個省級人大及其常委會的專項決定或決議，通過履行法律賦予的檢察公益訴訟職能，積極穩(wěn)妥辦理文物保護公益訴訟案件。一是聚焦文物和文化遺產(chǎn)保護重點類型，多形式多領(lǐng)域開展專項保護活動。最高檢部署開展了長城保護公益行動，截至2024年底，各級檢察機關(guān)圍繞長城部分點段本體和歷史風貌嚴重破壞、修繕保養(yǎng)不規(guī)范等問題，累計辦理長城保護公益訴訟案件1264件。沿黃9省檢察機關(guān)強化黃河文化保護，北京、上海、天津等地開展了歷史文化街區(qū)保護，廣東、福建等地部署開展涉僑文物保護檢察公益訴訟監(jiān)督活動等。二是加強與行政機關(guān)交流協(xié)作，形成公益保護合力。最高檢強化與住建部、國家文物局等部門溝通協(xié)作，共同開展調(diào)研活動，最高檢與住建部聯(lián)合出臺《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法做好城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作的意見》，共同舉辦文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域培訓(xùn)班。三是強化案例發(fā)布和宣傳，發(fā)揮司法引領(lǐng)作用。在文化和自然遺產(chǎn)日發(fā)布文物和文化遺產(chǎn)保護典型案例，聯(lián)合國家文物局發(fā)布長城保護檢察公益訴訟典型案例等。
問：下一步，檢察機關(guān)在貫徹落實新修訂的文物保護法，助力文物和文化遺產(chǎn)保護工作方面有哪些計劃考慮？
答：新修訂的文物保護法為檢察公益訴訟履職提供了明確的法律依據(jù)，也提出了更高要求。檢察機關(guān)將深入貫徹落實新修訂的文物保護法，持續(xù)加大文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域辦案力度。在制度規(guī)范方面，鑒于新修訂的文物保護法對檢察公益訴訟條款僅作了較為原則的規(guī)定，最高檢將在總結(jié)司法實踐的基礎(chǔ)上，研究制定文物保護領(lǐng)域公益訴訟辦案指引，為各地辦理相關(guān)領(lǐng)域案件提供更具操作性的參考。在重點工作方面，最高檢今年部署開展“大運河沿線歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護”公益訴訟監(jiān)督活動，重點針對拆真建假、保護不力等問題開展監(jiān)督。同時，指導(dǎo)各級檢察機關(guān)結(jié)合地方特色，因地制宜開展石窟寺、傳統(tǒng)村落、革命文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護等專項監(jiān)督活動。在辦案質(zhì)效方面，檢察機關(guān)將在辦案中把維護公共利益和“可訴性”貫穿立案、調(diào)查、磋商、檢察建議、提起訴訟等各環(huán)節(jié)，以可訴性提升精準性和規(guī)范性，進一步提高辦案質(zhì)量。在協(xié)作配合方面，加強與相關(guān)行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，進一步深化與住建部聯(lián)合出臺的關(guān)于做好城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的意見，與國家文物局研究出臺加強協(xié)作配合意見。
“凡益之道，與時偕行”。檢察機關(guān)將深入學(xué)習貫徹黨的二十屆三中全會關(guān)于推動文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護和統(tǒng)一監(jiān)管重大部署，高質(zhì)效履行檢察職責，為推動文化繁榮、建設(shè)文化強國、建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明做出新貢獻！