檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定所享有的憲法職權(quán)。在我國現(xiàn)行憲法的文本中，“檢察權(quán)”概念出現(xiàn)了一次，即憲法第136條規(guī)定的“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。人大“四權(quán)”是對現(xiàn)行憲法關(guān)于各級人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)所享有的“憲法職權(quán)”的分類概括，包括立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于現(xiàn)行憲法關(guān)于全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會的職權(quán)規(guī)定的事項范圍相當(dāng)廣泛，有些憲法職權(quán)無法在法理上嚴(yán)格被納入人大“四權(quán)”中，因此，國家檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法享有的檢察權(quán)實(shí)際上在法理和制度上與國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法享有的憲法職權(quán)之間存在著多重權(quán)力關(guān)系，本文僅采取一般意義上的人大“四權(quán)”探討檢察權(quán)與人大“四權(quán)”之間的憲法職權(quán)關(guān)系。
一、檢察權(quán)與人大“四權(quán)”的權(quán)力性質(zhì)都屬于憲法職權(quán)
由于我國實(shí)行的根本政治制度是人民代表大會制度，不同于美西方國家的三權(quán)分立體制的是，我國的國家權(quán)力體系的構(gòu)建以及國家權(quán)力的分類，不是以立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)即權(quán)力自身的制度功能來劃分的，而是以掌握國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)和憲法上的法律地位進(jìn)行配置。
有些國家把檢察權(quán)劃入行政權(quán)的范圍，有些國家將檢察權(quán)視為司法權(quán)的一部分。在我國人民代表大會制度下，檢察權(quán)既不是行政權(quán)，也不是司法權(quán)，而是國家檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法明文規(guī)定所享有的憲法職權(quán)。也就是說，檢察權(quán)是現(xiàn)行憲法以憲法規(guī)定的方式明確配置給國家檢察機(jī)關(guān)的。從法理上來看，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定所行使的具有各種制度功能的國家權(quán)力都屬于檢察權(quán)的性質(zhì)，其中之一就是檢察權(quán)具有法律監(jiān)督的制度功能。憲法第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”該條規(guī)定結(jié)合憲法第136條的規(guī)定，可以從法理上推論，檢察權(quán)是國家檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法享有的履行法律監(jiān)督制度功能的國家權(quán)力。憲法第140條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”根據(jù)上述規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中行使的國家權(quán)力屬性還是憲法第136條所規(guī)定的“檢察權(quán)”，而不是其他性質(zhì)的國家權(quán)力。在法理上把國家檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中所享有的批捕權(quán)和公訴權(quán)與檢察權(quán)相提并論是不妥的，至少混淆了檢察權(quán)的國家權(quán)力性質(zhì)。檢察權(quán)作為一種國家權(quán)力，屬于憲法賦予國家檢察機(jī)關(guān)所享有的一種憲法職權(quán)，具有憲法權(quán)力的法律地位，高于國家檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)和公訴權(quán)。此外，國家檢察機(jī)關(guān)在行使憲法賦予的檢察權(quán)時，還會對其他國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)工作人員履行憲法和法律職責(zé)的行為進(jìn)行監(jiān)督，由此還形成了一般性的法律監(jiān)督權(quán)，這種法律監(jiān)督權(quán)也不能與檢察權(quán)平起平坐，而是檢察權(quán)所構(gòu)成的國家權(quán)力體系中處于第二層次的國家權(quán)力，可以適用于檢察權(quán)作用的所有國家生活和社會生活領(lǐng)域。在檢察權(quán)所構(gòu)建的國家權(quán)力體系中，檢察權(quán)是國家檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法所享有的憲法職權(quán)的“總稱”。根據(jù)檢察權(quán)在不同領(lǐng)域和不同方面所發(fā)揮的制度功能的差異，檢察權(quán)又可以細(xì)分為第二層次的檢察立法權(quán)（制定規(guī)范性文件的職權(quán)）、檢察解釋權(quán)、人事決定權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)（包括抗訴權(quán)、提出檢察建議權(quán)等），以及第三層次的檢察偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)等。由于國家檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)所履行的制度功能會隨著國家政策和法律要求的變化而不斷發(fā)生相應(yīng)的改變，因此，檢察權(quán)在履行具體制度功能時所體現(xiàn)出的檢察權(quán)權(quán)能的范圍具有一定的開放性，有時甚至還包含了與其他國家機(jī)關(guān)共同行使某項事項的聯(lián)合執(zhí)法權(quán)等。所以，作為一項憲法職權(quán)，檢察權(quán)是一種復(fù)合型的國家權(quán)力，其權(quán)能范圍需要國家政策和法律加以具體化。
人大“四權(quán)”基于各級人大作為各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，共同構(gòu)成了憲法所賦予的國家權(quán)力機(jī)關(guān)享有的憲法職權(quán)。雖然傳統(tǒng)意義上將人大“四權(quán)”概括為立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但事實(shí)上，人大“四權(quán)”中也蘊(yùn)含了立法權(quán)、解釋權(quán)、執(zhí)行權(quán)、備案審查權(quán)、合憲性審查權(quán)、合法性審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、締約權(quán)、撤銷權(quán)等一系列國家權(quán)力。我國的各級人大通過行使“四權(quán)”實(shí)際上履行了美西方國家由不同國家機(jī)構(gòu)所履行的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。人大“四權(quán)”中蘊(yùn)涵的合憲性審查權(quán)和合法性審查權(quán)與國外法院或憲法法院行使的違憲違法審查權(quán)的性質(zhì)是相同或相似的，都屬于依據(jù)憲法規(guī)定、原則和精神，對具體案件作出憲法判斷來維護(hù)憲法權(quán)威的“大司法”理念。
既然檢察權(quán)與人大“四權(quán)”都屬于憲法所賦予的具有綜合性制度功能的憲法職權(quán)，故從法理上探討檢察權(quán)與人大“四權(quán)”之間的權(quán)力關(guān)系實(shí)際上是在探討國家檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系，只有從法理上真正解決了國家檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法上的相互關(guān)系，才能在檢察權(quán)與人大“四權(quán)”之間建立起科學(xué)的權(quán)力配置關(guān)系。
二、檢察權(quán)的權(quán)能范圍不宜由法律加以規(guī)定
由于檢察權(quán)是憲法賦予國家檢察機(jī)關(guān)的一項憲法職權(quán)，因此，其權(quán)能的主要內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)由憲法直接加以規(guī)定，而不宜由人大行使“四權(quán)”之一的立法權(quán)加以規(guī)定，這樣才能體現(xiàn)憲法所規(guī)定國家檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的精準(zhǔn)的憲法關(guān)系。然而，從憲法第136條“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)“依照法律規(guī)定”獨(dú)立行使檢察權(quán)，就意味著只有全國人大及其常委會制定的法律才能確認(rèn)檢察權(quán)的具體內(nèi)涵，全國人大及其常委會制定的與檢察權(quán)內(nèi)容相關(guān)的法律就應(yīng)當(dāng)成為國家檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的法律依據(jù)。根據(jù)上述規(guī)定，也可以合理推導(dǎo)出對國家檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的行為及結(jié)果可以由全國人大常委會行使“合法性審查權(quán)”進(jìn)行監(jiān)督，而無須行使“合憲性審查權(quán)”加以審查。事實(shí)上，2018年修訂的人民檢察院組織法第1條就明確規(guī)定：“為了規(guī)范人民檢察院的設(shè)置、組織和職權(quán)，保障人民檢察院依法履行職責(zé)，根據(jù)憲法，制定本法。”很顯然，人民檢察院組織法就是規(guī)定檢察權(quán)的職權(quán)內(nèi)涵的具體法律，并且根據(jù)憲法第136條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民檢察院組織法所規(guī)定的檢察權(quán)的具體職權(quán)事項獨(dú)立行使檢察權(quán)。這些檢察權(quán)的具體職權(quán)事項詳細(xì)規(guī)定在人民檢察院組織法第二章“人民檢察院的設(shè)置和職權(quán)”中，且可分析得出，檢察權(quán)是一種復(fù)合型的國家權(quán)力，包含了檢察立法權(quán)（制定規(guī)范性文件的職權(quán)）、檢察解釋權(quán)、人事決定權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的一系列職權(quán)事項。由于憲法第136條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)“依照法律規(guī)定”獨(dú)立行使檢察權(quán)，如果國家檢察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件和檢察解釋違反了人民檢察院組織法的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)2023年全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，最高人民檢察院作出的屬于檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報送全國人民代表大會常務(wù)委員會備案審查。全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以糾正的，可以依法向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)按照所提意見對檢察解釋進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。制定機(jī)關(guān)未按照書面審查意見或者處理計劃對檢察解釋予以修改、廢止的，全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以依法提出下列議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定：確認(rèn)有關(guān)檢察解釋與憲法、法律相抵觸或者違背憲法、法律的原則和精神，要求制定機(jī)關(guān)限期修改或者廢止；要求制定機(jī)關(guān)自行修改完善有關(guān)檢察解釋，或者要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行清理；依法予以撤銷；依法作出法律解釋。檢察解釋被糾正或者撤銷后，其他規(guī)范性文件存在相同問題的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時修改或者廢止。
應(yīng)當(dāng)說，作為檢察權(quán)的重要職權(quán)事項，檢察解釋權(quán)在法律上的地位是比較明確的，并且也受到人大“四權(quán)”的監(jiān)督權(quán)的嚴(yán)格規(guī)制。但值得研究的地方是，全國人大常委會對檢察權(quán)的監(jiān)督到底屬于“合法性審查”還是“合憲性審查”，這個問題目前在制度上似乎并不是特別清晰。因為憲法第135條第3款明確規(guī)定：“人民檢察院的組織由法律規(guī)定。”上述規(guī)定只是賦予了全國人大及其常委會可以制定法律來規(guī)定“人民檢察院的組織”，而沒有賦予其可以用法律來規(guī)定“人民檢察院的職權(quán)”，雖然從憲法第136條可以合理推導(dǎo)出檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會制定的“法律”加以規(guī)定，但憲法第135條第3款并沒有明確授權(quán)法律可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。與此相對照的是，憲法第124條第4款則明確規(guī)定：“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。”上述規(guī)定明確地將監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)的具體內(nèi)容的立法任務(wù)賦予了全國人大及其常委會制定的“法律”。從法解釋學(xué)的角度來看，全國人大及其常委會制定的“法律”能否明確規(guī)定“人民檢察院的職權(quán)”是需要憲法的明確授權(quán)的，否則就會形成憲法與法律關(guān)于立法職權(quán)授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系不清晰的問題，影響檢察權(quán)的憲法地位和有效地處理國家檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系。
解決上述立法問題有兩條路徑：一是在修憲時，將憲法第135條第3款明確修改為“人民檢察院的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”。這樣就可以賦予人民檢察院組織法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的具體規(guī)定以及《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》對檢察解釋既可以進(jìn)行合憲性審查、也可以進(jìn)行合法性審查的憲法基礎(chǔ)與正當(dāng)性。
二是在修憲時，對檢察機(jī)關(guān)可以行使的檢察權(quán)的各類檢察職權(quán)事項作原則性列舉，從而進(jìn)一步夯實(shí)檢察權(quán)的憲法職權(quán)屬性。從法理上來看，在憲法中直接列舉檢察機(jī)關(guān)的具體檢察職權(quán)更有利于檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法獨(dú)立行使檢察權(quán)，并且也可以有效地保障國家檢察機(jī)關(guān)基于憲法所賦予的檢察權(quán)履行法律監(jiān)督的制度功能，全國人大常委會在對檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的行為在進(jìn)行合法性審查的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)行合憲性審查，從而提升檢察權(quán)的憲法權(quán)威和檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。
三、正確處理檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系
關(guān)于檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系，憲法第3條第3款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”不過上述規(guī)定所涉及的檢察機(jī)關(guān)與人大之間的憲法關(guān)系主要是同級檢察機(jī)關(guān)與同級人大的關(guān)系，特別是最高檢察機(jī)關(guān)在憲法上應(yīng)當(dāng)與最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)處于相同位階的憲法地位，憲法所規(guī)定的檢察權(quán)與人大“四權(quán)”也應(yīng)當(dāng)反映同一層級的國家檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，而不能隨意超越憲法所確立的國家檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系。以此標(biāo)準(zhǔn)來審視《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，在處理最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過監(jiān)督權(quán)來對最高檢察機(jī)關(guān)的檢察解釋進(jìn)行備案審查時，其中人大監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)背后的國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國家檢察機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系就發(fā)生了錯位。例如，《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》要求，全國人民代表大會常務(wù)委員會及其工作機(jī)構(gòu)根據(jù)需要，可以對涉及重要法律制定或者修改、社會公共利益等方面的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件組織開展集中清理，督促有關(guān)方面及時修改或者廢止不符合、不銜接、不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時代要求的規(guī)定，并及時制定配套規(guī)定。組織開展集中清理，應(yīng)當(dāng)明確清理的范圍、主要內(nèi)容、時限要求等。上述規(guī)定中，全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，具有監(jiān)督最高檢察機(jī)關(guān)作出的檢察解釋是否具有合法性、合憲性的審查職權(quán)，并可以依法要求最高檢察機(jī)關(guān)對不具有合法性、合憲性的檢察解釋及時進(jìn)行集中清理。但是，全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)如果也有類似全國人大常委會可以行使的對最高檢察機(jī)關(guān)作出的檢察解釋的監(jiān)督權(quán)，就會導(dǎo)致全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)與最高檢察機(jī)關(guān)之間憲法關(guān)系的錯位。畢竟憲法第3條第3款確立的是檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會負(fù)責(zé)，受人民代表大會監(jiān)督的憲法原則，而沒有明確賦予人民代表大會常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作機(jī)構(gòu)也具有憲法上的監(jiān)督同級檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)。這樣錯位的憲法關(guān)系也會無形中損害最高檢察機(jī)關(guān)的憲法地位和憲法權(quán)威，迫使最高檢察機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時也要明確指出“根據(jù)全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)的要求”的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但這種規(guī)范性文件的行文顯然與憲法所規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國家檢察機(jī)關(guān)之間的基本憲法關(guān)系不相吻合。因此，在我國現(xiàn)行憲法制度下正確認(rèn)識檢察權(quán)與人大“四權(quán)”之間的權(quán)力關(guān)系，必須結(jié)合國家檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系才能認(rèn)清檢察權(quán)與人大“四權(quán)”之間權(quán)力關(guān)系的性質(zhì)，否則，就會發(fā)生憲法關(guān)系上的錯位，導(dǎo)致在實(shí)踐中很難對檢察權(quán)行使的合憲性進(jìn)行有效審查和監(jiān)督。對此，必須在憲法學(xué)和檢察學(xué)法理上有正本清源意義上的清醒認(rèn)識。
四、檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)尊重人大人事任免權(quán)的確定力
在人民代表大會制度的實(shí)踐中，檢察權(quán)與人大“四權(quán)”經(jīng)國家檢察機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使后，在沒有經(jīng)過相同法律程序加以變更的情形下，檢察權(quán)與人大“四權(quán)”仍然具有相應(yīng)的法律效力，不能視而不見。在確保檢察權(quán)與人大“四權(quán)”的法律確定力方面，實(shí)踐中還存在諸多值得關(guān)注的問題。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會《關(guān)于2023年備案審查工作情況的報告》提出：“有的司法解釋規(guī)定，上級人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件，經(jīng)上級人民檢察院作出調(diào)用決定，被調(diào)用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責(zé)。有公民對此規(guī)定提出審查建議。法工委在2022年備案審查工作情況報告中提出了原則性意見，請制定機(jī)關(guān)予以考慮。對被調(diào)用的檢察人員代表調(diào)入地人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責(zé)是否需要經(jīng)調(diào)入地人大常委會作出相關(guān)任職決定，涉及對人民檢察院組織法有關(guān)規(guī)定的理解，也涉及對憲法有關(guān)規(guī)定和檢察官法有關(guān)規(guī)定的理解。”最高檢于2023年9月出臺《關(guān)于上級人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件若干問題的規(guī)定》，其中明確規(guī)定：“被調(diào)用檢察人員以檢察官身份代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)由辦理案件的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會按照法定程序任命為本院的檢察員。案件辦結(jié)或者上級人民檢察院作出終止調(diào)用決定的，按照法定程序免去其前述檢察員職務(wù)。”同時，對新規(guī)定出臺前已辦結(jié)案件如何處理的問題也值得關(guān)注。全國人大常委會法工委2023年備案審查報告所提及的問題實(shí)際上涉及“異地用檢”的問題，其中涉及的憲法問題其實(shí)非常簡單，就是檢察機(jī)關(guān)的檢察官或檢察人員是基于憲法、人民檢察院組織法和檢察官法等法律任命或產(chǎn)生的，體現(xiàn)了行使任免權(quán)的相應(yīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)人事任免權(quán)的法律權(quán)威性和法律確定力。全國人大常委會法工委通過審查“異地用檢”問題，敦促最高檢重新作出規(guī)范性文件規(guī)定，按照憲法、人民檢察院組織法和檢察官法等法律的要求，在尊重人大對檢察官或檢察人員的“人事任免權(quán)”基礎(chǔ)上，合憲和合法地保證檢察官或檢察人員有效行使檢察職權(quán)，這一做法可以說是科學(xué)和正確處理檢察權(quán)與人大“四權(quán)”之間權(quán)力關(guān)系的范例，為此后類似問題的合法合憲解決提供了示范。
總之，從法理上重視、從制度上有效地應(yīng)對檢察權(quán)與人大“四權(quán)”之間的關(guān)系，既有積極的理論意義，也有豐富的實(shí)踐價值，是涉及人民代表大會制度的憲法基礎(chǔ)的真問題，應(yīng)當(dāng)深入研究，不斷拓展檢察權(quán)的憲法基礎(chǔ)，完善檢察學(xué)的基礎(chǔ)性概念，構(gòu)建中國特色的檢察學(xué)，同時也為豐富憲法學(xué)的學(xué)科體系提供有效的理論與實(shí)踐資源。
作者：莫紀(jì)宏，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所國際法研究所聯(lián)合黨委書記、法學(xué)研究所所長、研究員。
來源：《人民檢察》2024年第11期。