第十四屆中國破產法論壇主旨發言
最高人民法院審判委員會副部級專職委員 劉貴祥
（2023年10月21日）
尊敬的各位領導、專家、各位同事：
大家上午好。很高興受邀參加本屆中國破產法論壇。剛才其江副會長和其他8位領導同志、專家學者的致辭高屋建瓴、求真務實，我聽后深受啟發。許多觀點對我們推進破產法治建設具有重要的參考價值，特別是剛才其江副會長對破產法修改所提的幾個方面的重要建議，對加強破產法治理論的研究和提出的一些要求，我們在以后的實務工作中也要高度重視。借此機會，感謝各位領導、各位同仁和社會各界對破產司法工作的關注和支持，也感謝主辦方和中國破產法論壇多年來對破產審判工作的理論支持。
本屆論壇以“中國式現代化中的破產法與高質量發展”為主題，充分體現了破產法理論界、實務界全面深入貫徹黨的二十大精神、以學術研究服務高質量發展的強烈使命感和責任擔當，也展示了破產法治在全面依法治國這場深刻革命中的廣闊空間和光榮使命。
黨的二十大報告強調“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”。人民法院堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平經濟思想、習近平法治思想，完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅持破產審判正確政治方向，堅持黨的絕對領導，堅持以人民為中心，將破產審判工作置于服務經濟社會高質量發展、推動國家治理體系和治理能力現代化大局中謀劃和開展，大力推進破產審判理念、審判機制、審判體系發展完善,破產審判在優化市場資源配置、營造一流營商環境、實現社會公平正義方面作出了積極貢獻。在此，我與大家交流一下以下幾個方面的思考。
一、要提高政治站位，充分認識破產司法對在法治軌道上推進中國式現代化的重要意義
實踐表明，破產法治是服務深化供給側結構性改革、構建高水平社會主義市場經濟體制的重要環節，也是踐行全面依法治國、在法治軌道上推進中國式現代化的必然要求。近年來，市場化、法治化、常態化、專業化、信息化的破產審判工作格局基本形成，破產法治在構建新發展格局中的成效日益顯著，意義愈益凸顯。
——服務高質量發展。2018年至2022年人民法院受理破產案件6.97萬件，占企業破產法實施以來全部破產案件的70%以上，清理和處置債務金額6.4萬億余元，化解圍繞企業形成的大量債務鏈和擔保鏈，釋放土地、資本、勞動力等大量資源。百余萬職工獲得100%現金清償并妥善安置，有力維護社會和諧穩定。深圳中院依法實施個人破產，制度實施以來至今年8月共裁定受理個人破產170余件，90%以上案件通過重整或和解實現債權人、債務人利益共贏，便利企業和企業主輕裝前行。“鼓勵創新、寬容失敗、支持重生”的價值導向日益得到社會認同。
——拯救具有營運價值企業。人民法院積極運用破產法治方式拯救具有營運價值的困境企業和營業。2018年至2022年通過重整幫助3200多個企業擺脫困境。重整中堅持既重組清理企業債務，又對癥下藥改進企業治理，破產清算中也注重整體保留具有營運價值資產，促進具有經營前景和營運價值的企業和營業資產“留下來”“活下去”，挖掘和激發企業潛能。人民法院積極穩妥推進預重整實踐，激勵困境企業在法治軌道盡早開始“自我救贖”，防止經營持續惡化和資源不當耗費。2018年至2022年，人民法院審結上市公司重整52家，累計產生重整收益上百億元，切實維護了170余萬投資者合法權益。
——防范化解重大風險。運用破產方式成功化解天津物產、北大方正、清華紫光、海航集團等大型企業債務風險，協調推動金融機構破產，首例商業銀行（包商銀行）、首例保險公司（易安財險）、首例信托公司（新華信托）等及時進入破產，扎緊債務口袋，縮小風險敞口，穩妥有序維護了投資者、金融消費者合法權益，降低企業債務杠桿。在部分出險的房地產企業處置中，我們堅持人民至上，維護社會穩定，堅定不移地貫徹落實黨中央“保交樓、穩民生”的重大決策部署，依法切實保障購房人利益，穩定基本民生。前段時間，最高人民法院出臺了有關購房者權利保護的司法解釋，該司法解釋在制定過程中廣泛征求各方意見，平衡好以居住為目的的購房人、建設施工方、擔保物權人各方利益，為日后解決房企破產問題提供了依據，努力實現法律效果與政治效果、社會效果的有機統一。
——破產法治國際化水平顯著提升。在海航集團、北大方正、清華紫光等破產案件中，英國、比利時、美國、香港地區法院均認可我國破產程序并為管理人境外履職提供協助。人民法院在堅持互惠原則或推定互惠的基礎上依法積極認可和協助境外破產程序，近年來新加坡、德國等國破產程序在我國陸續獲得認可和協助。
二、要凝聚廣泛共識，以破產審判理念現代化引領破產審判工作現代化
我國經濟增長持續回升向好，高質量發展穩步推進，但經濟運行仍面臨新的困難和挑戰，一些重點領域風險隱患較多，外部環境復雜嚴峻，深入實施破產法治服務保障高質量發展愈益緊迫，任務愈益艱巨。因此，我們要堅持把習近平法治思想作為“綱”和“魂”，自覺融入破產審判工作全過程、各環節，在習近平法治思想指引下，立足我國國情，立足我國面臨的經濟社會形勢，傳承中華優秀傳統法律文化，加快推進破產審判理念現代化，努力跟上、適應新時代新發展階段新要求。
一是要強化能動司法理念。要強化破產保護。充分發揮破產制度早期防護作用，發揮破產制度保全債務人財產和營業完整性、抑制債務膨脹的功能，引導陷入困境的市場主體盡早運用破產妥善化解債務危機，“要救早救”。在企業“油盡燈枯”后僅寄希望于特殊司法政策支持，既不符合法治化、市場化原則，也將加大救治成本，擴大各利害關系方的損失。在企業出現流動性危機、債務危機的情況下，借助破產重整制度工具，盡早進入重整，不但能降低企業挽救的成本，而且救活的可能性也會大為提高。要強化破產拯救，“要救真救”，決不能把重整制度異化為資本游戲，造成短期效應，再薅一次中小投資者的“羊毛”。目前重整與和解案件僅占全部破產案件10%左右，而且多集中于大型企業。應當加大運用重整程序對中小微企業的救治力度，既降低企業杠桿，又解決企業治理方面的沉疴積弊，完善中國特色現代企業制度。要把能動司法進一步向前延伸。統籌做好重大風險處置銜接、破產預防工作。
二是要強化市場化、法治化理念。充分認識破產法運行的市場經濟背景。在尊重市場經濟一般規律的基礎上通過破產審判發揮市場在資源配置中的決定性作用。比如，關于破產財產的處置，應當著力構建統一、開放、競爭、有序的破產財產處置市場，通過公開公平公正的市場機制處置破產財產，充分實現破產財產價值。充分認識破產制度產生的根源在于彌補企業退出時的市場缺陷。把法律的準確統一適用和規則完善作為重中之重，切實穩定市場主體預期，堅定投資者信心。
三是要強化兼顧公正與效率的理念。牢牢把握公正這個根本要求，注重各方主體利益平衡。一方面要注重貫徹破產法上的程序保障原則，確保破產程序的嚴密性、合法性、正當性，并賦予各方當事人在權益受損時的救濟途徑。另一方面要更準確理解和適用破產法上的實體規則，確保所有當事人合法權益得到依法妥善保護和公平對待，使破產案件處理結果符合人民群眾對公平正義的期待。諸多破產重整案件中的清償率標明是100%，但100%的清償率是否真實可靠？如果是按照一定的評估方法，科學核算出的清償率，擔保人當然因主債務清償而不再承擔擔保責任。但實踐中，一些案件中100%清償率，往往是在債轉股這一清償方式之下倒推出來的，債權人在破產程序之外以實際清償率未達到100%為由訴請擔保人承擔責任，徒增訴訟。關鍵是，如果擔保人是破產重整企業的核心關聯企業，一旦擔保人承擔責任，反噬破產重整企業的重整效能，對其他債權人的利益亦有較大影響。因此，在破產重整程序中要通過評估核算真實清償率，并通盤考慮關聯企業擔保問題。要依法推進破產程序高效運行。堅持繁簡分流工作思路，切實防止程序空轉而忽視解決實際問題，人民法院要依法履職，加強對管理人履職的監督和指導。
三、要形成制度合力，共同打造高質量的中國特色社會主義破產制度
經過前期持續推動和探索實踐，破產制度實施中的深層次困難和問題逐步呈現，破產法律實施也面臨一些新的特點。總體上看，破產法治發展已進入“深水區”，邁入“吃勁”階段。當前，亟待各方面形成制度合力，打造高質量的中國特色社會主義破產制度。就此，我談談以下幾個方面的認識。
（一）強化頂層設計，推動破產法律完善
現行《企業破產法》制度供給已不足以回應實踐需求。我們欣喜地看到，本屆全國人大常委會已將修改《企業破產法》列為立法規劃中第一類項目。法律修改過程中需要解決的制度設計問題很多，我記得去年在本論壇年會上作了介紹。我再次呼吁理論界、實務界同志們共同努力，立足中國實際，借鑒有益經驗，推進制定一部獨具中國特色、時代特色、實踐特色的破產法，致力于解決破產法律制度目前供給不足的問題，致力于解決自然人、小微企業、金融機構等特殊主體破產面臨的問題，充分發揮破產制度促進高質量發展的功能作用。這里，建議著重關注以下三個方面問題：
一是增加個人破產的法律規定。個人破產法律制度既是因應社會主義市場經濟條件下個人消費所占比重日益增加的現實需要，也是解決企業主為企業承擔沉重的擔保責任后無力繼續創業創新的有效途徑。目前各方面對個人破產制度形成了較多共識，山東、江蘇、浙江等地個人債務清理試點、深圳法院個人破產審判實踐也為立法提供了較為豐富的經驗，推動建立個人破產制度當逢其時。
二是增加小微企業破產程序的特別規定。小微企業對破產程序便捷性、高效性以及企業主權益的保留等方面均與大中型企業有不同的需求，應對小微企業破產設定特別程序。
三是增加金融機構破產制度。現行破產法缺乏金融機構破產的系統安排，難以為“抓早抓小”處置高風險金融機構提供明確可操作性的法律依據。金融機構破產程序與風險處置程序的銜接和協調、金融管理部門處置行為在破產程序中的效力延伸等問題均需要法律作出規定。
（二）健全配套制度機制，發揮制度集成效應
要強化系統觀念，推動完善破產相關配套制度，充分發揮制度集成和協同效應，最大程度釋放破產制度紅利。比如，上市公司中大股東非經營性占用上市公司財產問題。對那些做了壞事的人要讓其付出代價，絕對不能“拆了窮廟，跑了富和尚”，對此人民群眾不答應，也違背基本的社會公平正義。就此，要強化對大股東非經營性占用財產行為的懲防，對于大股東通過虛構交易或者直接劃轉等方式占用上市公司資金的行為，破產中要通過依法對大股東權益清零、要求大股東以現金清償或者以符合監管要求的資產進行非現金清償等方式，有效解決資金占用問題。同時，在《公司法》中也要注意完善治理法律機制，通過強化股東會約束、嚴格設定董事責任、不公平關聯交易司法審查等方式，對股東違規占款行為予以嚴厲規制和嚴肅處理，落實違規股東責任追究。此外，對構成犯罪的，也應追究刑事責任，通過刑事手段追贓挽損。這也需要處理好破產程序與刑事追贓退賠等方面的關系，形成多維度又協調一致的司法機制。還比如，破產程序與執行程序要對接協調。在執行中往往存在多個債權人，一般采取對特定財產的執行分配，而目前執行分配的法律規則是不完善、不清晰的，要及時轉為破產程序，以現有的完善的破產分配程序分配財產，更妥善更公平公正，更符合市場規律。破產程序在性質上也是執行程序，屬于概括執行，《強制執行法》制定中應當同破產法良好協調。《強制執行法（草案稿）》第八十二條規定了執行法院對于終本的案件應當同時移送破產審查。這對于解決法院大量的終本且無法實質性執行的案件無疑具有重要意義，值得充分肯定。當然，在保障被執行人權利方面，可以考慮增加詢問、聽證程序。再比如，現行法律法規和政府部門辦事流程，缺乏針對企業破產時的特殊規定。現行稅制中沒有針對企業破產的專門稅收政策，企業重整中債權人豁免的債務仍要征收25%的所得稅，這直接影響企業和投資人的重整意愿，需要在同一價值取向下通盤考慮。
需要注意的是，配套制度中有些屬于基本制度問題，需要立法解決，有些則屬于工作機制問題，可以由人民法院自己或者與有關部門協調后即行解決。比如，人民法院推動立案、審判、執行和破產等程序有機整合，對于一些債權債務關系清晰、債務人企業因陷入資金鏈困境導致破產的案件，在立案、訴訟環節就可以適當釋明，引導其依法轉入破產程序，減少立案、訴訟、執行等環節的“無用功”。再比如，對于重整企業的信用修復，特別是信貸、融資方面的信用修復需要協調相關金融管理部門共同解決，而重整企業在司法環節的信用方面，有的法院在認定重整企業積極履行法律義務，嚴格遵守財產報告制度的情況下可以申請信用修復。這些做法都具有借鑒意義。
（三）推進法院破產審判機制現代化
破產案件往往涉及利益主體眾多，法律關系層疊，時間任務緊迫，社會關注度高，所以既影響重大，又復雜敏感。抓實抓好破產審判的公正與效率，在法院內部必須推進破產審判機制現代化。當前，亟待從專業化、信息化方面優化破產審判機制。
在專業化方面，部分中級法院還沒有破產審判庭，難以“集中力量辦大事”。組建專業的破產審判隊伍是十分重要的，因為它需要與各方面進行溝通協調并掌握綜合的法律知識和技能，但如果我們的破產審判人員都是星星點點的分散在民事審判機構中，難以“握成拳頭”形成一個專業化團隊。破產案件需要整合好破產審判資源，形成破產審判專業力量，培養一批既會辦案又會辦事、既懂裁判又懂談判，既能開庭又能開會的高素質審判隊伍，形成良性合理的審判隊伍結構。比如，在有的重整案件中我們發現，對一些企業拯救明顯出于追求短期效應，要么是希望借重整“保殼”或拉高股價實現大股東解套，要么是企圖通過重整削減債務，所以重整中主要是做債務清理方案，而沒有扎實開展企業病因診治和采取有效的營業改進措施，結果是表面上消化了存量債務，但實際上又誘使新的投資者落入了未來的債務泥潭。這樣的重整是“忽悠式重整”，貽害無窮。如果法院的專業水平不高，不能發現這種方式的危害，那就為市場未來埋下了“風險之雷”。
實踐表明，在中級法院設立專門的破產法庭是推進專業化的有效途徑。專門破產法庭既承擔辦理破產案件職能，又能及時發掘和總結企業經營風險苗頭性、趨勢性現象和問題從而及時提供對策建議，還能與政府有關部門保持常態化、機制化銜接溝通，從而形成府院聯動制度化合力。目前，最高人民法院在各地指導成立了17個破產法庭，破產法庭受理的破產案件數量超過全部破產案件的六分之一，審判質效明顯更高。同時，我們進一步指導17個破產法庭建立共同的協作機制，負責異地破產事務協作和信息交流，在現有條件下將破產專業化機制的優勢充分呈現。
在信息化方面，最高人民法院破產信息化目前已實現破產案件全覆蓋，利益主體全覆蓋，法律流程全覆蓋。但是，最高人民法院的破產信息平臺與地方法院的信息平臺，破產信息平臺與訴訟執行案件信息平臺還沒有互聯互通，信息共享度不高。當前，最高人民法院正在部署推動全國法院信息化“一張網”建設，實現立、審、執、破有效銜接，一網通辦，服務人民群眾，服務審判執行，服務司法管理。
（四）提升破產效率，降低破產成本
破產案件的時間和經濟成本，是各方當事人感受人民法院破產司法工作公平正義的重要因素，對保障當事人權益，彰顯破產制度功能，維護市場經濟秩序具有重要影響。在世行營商環境評估中，時間和成本也是衡量各經濟體辦理破產水平的重要考量因素。
在時間方面，破產案件平均審理周期自2018年以來大幅縮短，縮減比例超過80%。當前，一方面應當大力推行簡案快審，縮短程序運行周期。對簡單案件，在聽證、通知、債權人會議、債權審查認定、財產清查、財產變價等環節可以實行標準化、格式化處理，力求降低成本、快審快結。另一方面在具體個案中，法院應當根據案件實際情況，在滿足法定最低期限前提下合理確定程序期限，避免程序冗長。
在經濟成本方面，一方面要運用信息化手段恰當開展債權人會議、聽證等環節，避免債權人等主體在程序方面的無謂經濟耗費。同時，要注重用好用足法律規則，對于權益不受重整計劃影響的債權人，不必要求其必須參加債權人會議。另一方面，要以按勞分配為基本原則，恰當合理確定管理人報酬。近年來一些案件中管理人報酬問題受到關注。最高人民法院也正在組織力量進行這方面的研究工作。當前許多人擔任小微企業管理人的積極性較弱，主要有兩個原因：一方面是由于管理費少，另一方面是由于一些小微企業的財產甚至無法清償破產費用。對于該問題，一是要在破產立法中建立破產費用保障資金，二是要在管理人報酬的方式上改進。但同時，一些大型企業集團破產中也存在管理費計算不科學現象，因此，如何更為合理地處理管理人報酬問題，要在廣泛而充分聽取各方面意見基礎上盡快形成更為科學的規則機制。從法院系統來說，在管理人選任問題上要高度警惕的是防范權力尋租。最高人民法院專門發布了在破產程序中防范廉政風險的通知，有針對性的把好關鍵環節關鍵崗位的廉政關。在座的各位都是職業共同體，我們要共同努力，共同推動破產審判領域的風清氣正的生態環境建設。只有風清氣正，才能有職業尊嚴。人民法院堅決抵制破產案件中利益勾連現象，勇于接受破產法領域與全社會的監督。
還需要說明的是，在管理人報酬確定的問題上，我們要注意三個方面：一是現行司法解釋確定的管理人報酬比例只是上限。所以，法院在確定報酬時不能不加區別地頂格確定，而要根據案件實際情況和管理人工作情況在上限范圍內選擇恰當的比例。二是重大案件中政府有關部門開展配合協同工作作出的貢獻，不能作為管理人取得報酬的計算依據。三是債權人未實際獲得清償，或者債權人所分得的清償價值尚未實現或不確定的，不能將其作為管理人計酬的基數。
（五）把握好大型企業集團破產的特殊性
大型企業集團經營中往往呈現出集團內成員相互擔保，企業間交易往來頻繁等特點。破產中，大型企業的債務關系處理起來相對復雜。我們認為應當把握好兩個方面：一是要在破產程序中強調系統思維，一體化處理債務。比如，其他企業成員為破產企業作出擔保的，符合擔保人承擔責任條件時，應當引導擔保人向債權人清償債權后取得追償權，以該追償權參與破產程序。避免債權人在破產程序中不能完全受償時再向擔保人主張權利，導致法律程序過于繁復。二是要正確運用關聯企業實質合并破產。企業集團中成員企業的破產并非都符合實質合并破產的條件。實質合并破產對各債權人利益影響重大，適用中應當特別慎重。對于成員間雖存在不當利益輸送，但法人人格并未高度混同，利益輸送能夠通過損害賠償請求權、撤銷權、關聯債權衡平居次等一般民商法工具予以矯正的，就不能適用實質合并破產。只有企業間法人人格高度混同，無法通過上述一般民商法工具救濟的，才能適用實質合并破產。
各位領導，同志們，在深入貫徹全面依法治國，構建新發展格局的重要歷史機遇期，我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，準確把握破產審判與市場經濟發展的客觀規律，深刻領悟破產法治與實現高質量發展的辯證關系，強化戰略思維、系統思維、底線思維，提升“從政治上看”的意識和自覺，強化“從法治上辦”的本領和擔當，“從政治上看”的站位上去了，“從法治上辦”的思路舉措也就跟上了。全體破產法律人和職業共同體要以時不我待的奮斗姿態和功成必定有我的堅定信心，守正創新、穩中有進，加快推進破產法治邁向更高水平，為以中國式現代化推進強國建設、民族復興作出新的貢獻！
謝謝大家！