編者按：2022年是聯合國人類環境會議召開50周年，也是中國啟動現代環境保護50周年，5月19日是習近平生態文明思想提出4周年紀念日。隨著生態文明建設的全面推進，中國環境立法的基本理念也發生了重大變化，本期為您推送北京林業大學楊朝霞教授在此項工作中的相關成果。
內容提要：從法律的歷史變遷和代際進化看，可將中國的環境立法50年概括為從第一代環境法到第三代環境法的發展進程，當前正處于從第二代環境法挺進第三代環境法的新時期。第一代環境法以環境保護觀為指導思想，以生存權為核心權利，以“末端治理”“分散保護”為主要調整模式，具有人類系統和自然系統二分、保護和發展“兩張皮”的基本特征，以1989年的《環境保護法》為典型代表。第二代環境法以可持續發展觀為指導思想，以發展權為核心權利，開始重視對發展能力的尊重和補償，堅持從“搖籃”到“墳墓”的全過程管理，具有在“經濟—社會—自然”復合系統內保護和發展一體化治理的基本特征，以2008年的《循環經濟促進法》為典型代表。第三代環境法以生態文明觀為指導思想，以環境權為核心權利，以生產發達、生活美好、生態平衡的“三生共贏”為根本目標，致力于“高質量發展”“高品質生活”和“高水平保護”，重視“黨政同責”“一崗雙責”“社會共治”和環境司法專門化的治理模式，具有在“經濟—政治—社會—文化—環境—資源—生態—災害”復合系統內“八位一體”系統性治理的基本特征，以2020年的《長江保護法》為典型代表。為推進對習近平生態文明思想的理解和貫徹，可將其核心要義概括為“十二個堅持”，從而更好地明晰其相對于西方的生態倫理思想、可持續發展思想的先進性和優越性，進而助推習近平生態文明思想更好地指引第三代環境法的發展和環境法典的出臺。環境法的法典化之路尚需進一步選擇和論證，基于事實、事理、法理和政策等因素的考量，建議采用通則型立法模式，優先集中兵力制定“環境法總則”和“污染防治法通則”。環境法學必須加強向“事理”和“法理”兩面作戰的能力建設，促進自科法學研究方法的養成，不斷實現“事實-事理-法理-法律”的飛躍。
關鍵詞：第三代環境法；習近平生態文明思想；可持續發展；自科法學；環境法典
在中國，由人類活動導致的環境問題，作為一種現象，古已有之，如因過度砍伐、肆意放牧和亂捕濫獵而引發的局部生態破壞，然而，作為嚴重危及人類生存發展的普遍性社會問題，則是在最近70年以來的現代社會才出現的。從全球范圍看，旨在解決現代環境問題的環境法大致產生于20世紀50年代，以英國1956年的《清潔空氣法》為代表。中國環境法的誕生晚于西方，起步于20世紀70年代，以1979年通過的《環境保護法（試行）》和《森林法（試行）》為標志，先后歷經了1984—1989年（1986年為巔峰）、1995—1999年（1997年為巔峰）、2001—2003年（2002年為巔峰）、2016—2022年（2018年）的四次立法高潮，迄今為止已經發展成為擁有專門性法律36部、行政法規150多件（生態環境部適用的為32件）、部門規章約250件（生態環境部制定的為84件）、司法解釋及司法政策文件50多件、環境標準2200多件的規模體系。中國環境法的前期發展，同英、美、日等發達資本主義國家不同，主要是由中國政府號召和組織，并受到外國環境法和國際環境法的影響和推動的，具有明顯的“后發性”“移植性”和“官方性”，相應的，“主體性”“原創性”和“草根性”明顯不足。不過，中國環境法的晚近進步，卻有著越來越強的“自主性”“本土性”甚至“引領性”，背后的根本原因之一是，接受了中國自主創新的生態文明觀的理論指導。
理論是實踐的先導,思想是行動的指南。從全球范圍看，關于環境問題的解決，世界各國早在20世紀中后期就先后提出了環境保護、增長的極限、大地倫理、生態中心主義、可持續發展等影響深遠的思想和理論。在中國，自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進中國特色社會主義建設的理論創新和實踐探索中，傳承中華民族傳統文化精髓、借鑒世界各國先進經驗、順應人類文明歷史潮流、響應中國人民時代愿望，提出了建設生態文明的一系列新理念、新思想和新戰略，于2018年形成了習近平生態文明思想。習近平總書記關于生態文明建設的重要論述，深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎么樣建設生態文明等重大理論和實踐問題，對于我們深刻認識生態文明建設的重大意義，準確理解和全面貫徹新發展理念，正確處理發展和保護、眼前和長遠、局部和整體、國內和國際、當代和后代的關系，推動形成低碳發展方式和綠色生活方式，推進美麗中國建設和中華民族偉大復興，促進人與自然生命共同體的和諧共生，具有劃時代的深遠意義。“任何社會改革或者變革，都必須有深刻的理論作指引，否則，只能‘頭痛醫頭，腳痛醫腳’，無法從根本上解決問題。”用什么樣的理論作指導，通常就會產生什么樣的實踐行動。以下，本文試圖跳出基于調整機理的教義法學分析進路轉而從立足事理基礎的自科法學212切入，對近50年來中國環境法的產生發展和代際進化問題進行全新的剖析和闡釋。
一、環境法1.0：以環境保護觀為指引
第一代環境法（以下簡稱環境法1.0），主要是指以環境保護觀為指導思想的環境法。總體上講，中國的第一代環境法，以“保健康”“促發展”為根本目的，以生存權為核心權利，以“末端治理”“分散保護”為主要調整模式，以命令控制為主要治理機制，具有保護和發展“兩張皮”的基本特征。第一代環境法的宏觀歷史時段為1972—1997年，1984年、1995年先后開啟了兩次立法高潮（1986年、1997年為兩大巔峰），起點階段的標志性事件是1973年《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》和中國第一項環境保護標準《工業“三廢”排放試行標準》的出臺，以1989年出臺的《環境保護法》為典型代表。
（一）歷史脈絡
第一代環境法產生的國際背景是1972年聯合國人類環境會議的召開，國內背景是1972年震驚全國的官廳水庫污染事件和1973年第一次全國環境保護大會的召開。
從環境法治史看，直接推動中國第一代環境法產生和發展的重大事件，主要有如下幾項：一是1973年8月召開第一次全國環境保護會議，揭開了中國環境保護事業的序幕。二是1974年10月國務院環境保護領導小組成立，下設辦公室，為環境監管體制的專門化建設奠定了基礎。三是1978年《憲法》第11條規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，為《環境保護法（試行）》和《森林法（試行）》的出臺奠定了憲法基礎。同年，中共中央批轉國務院環境保護領導小組的《環境保護工作匯報要點》，將加強環境法制建設、制定環境保護法律作為環境保護工作重點之一，由此拉開了中國環境法迅速發展的序幕。四是1978年12月第十一屆三中全會召開，從此進入了改革開放和以經濟建設為中心的歷史新時期。特別是，全會提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務，并提出要制定森林法、草原法、環境保護法，具有深遠意義。五是1979年《環境保護法（試行）》和《森林法（試行）》的頒布，為《環境保護法》的制定奠定了良好的基礎。六是1982年成立的城鄉建設環境保護部內設環境保護局，邁出了全國環境監管體制專門化建設的步伐。七是1983年12月國務院召開第二次全國環境保護大會，將保護環境確定為一項基本國策，并制定了中國環境保護的基本方針。八是1984年5月國務院作出《關于環境保護工作的決定》，成立國務院環境保護委員會，12月城鄉建設環境保護部環境保護局改為國家環境保護局（副部級，仍隸屬于城鄉建設環境保護部領導），1988年國家環境保護局從城鄉建設環境保護部分離出來成為國務院直屬機構，1992年中國環境與發展國際合作委員會（簡稱“國合會”）成立；1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《關于經濟體制改革的決定》，在解放了生產力、推動經濟建設大發展的同時也引發了嚴重的環境問題（開啟了第一次立法高潮）。九是1993年全國人大環境保護委員會組建，1994年更名為全國人大環境與資源保護委員會，我國環境資源立法從此進入一個快速發展的新階段。十是20世紀90年代初我國進入第一輪重化工時代，環境污染的結構型、復合型和壓縮型特征開始形成，酸雨、二氧化硫大氣污染和1994年淮河水污染等重大環境事件爆發（開啟了第二次立法高潮），等等。
在第一代環境法中，1973年的《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》邁出了環境立法專門化的一大步，奠定了《環境保護法（試行）》的基本雛形，在中國的環境法制史上具有里程碑式的重大意義（視為我國第一部環境保護綜合性法規）。1979年通過的《環境保護法（試行）》，作為首部綜合性環境保護法，“標志著中國環境保護工作正式進入了法制軌道，也標志著中國環境法體系開始建立”；同年頒布的《森林法（試行）》，對森林資源培育、采伐、保護、發展和利用等問題作出了一系列規定，使我國林業建設開始步入法制化軌道。
（二）體系構成
從理論上看，第一代環境法主要由如下幾部分構成：
一是關于環境污染和其他公害的法律。在立法上，可分為如下幾大板塊：（1）環境綜合法，如《環境保護法》（1989年）和《海洋環境保護法》（1982年）。（2）環境專項法，如《城市規劃法》（1989年）等。（3）污染防治單行法，如《水污染防治法》（1984年制定，1996年修正）、《大氣污染防治法》（1987年制定，1995年修正）、《固體廢物污染環境防治法》（1995年）、《環境噪聲污染防治法》（1996年）等。
二是關于自然資源合理利用的法律。這方面的立法如《礦產資源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）和《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《漁業法》（1986年）、《野生動物保護法》（1988年）等。
三是關于生態保護的法律。最典型的生態立法是《水土保持法》（1991年）和《自然保護區條例》（1994年）。此外，《水法》《森林法》《草原法》《漁業法》《野生動物保護法》中也閃爍著樸素的生態保護意識，兼有生態保護法的部分屬性。
四是傳統部門法的生態化。這一階段除了制定上述環境資源專門性立法外，還下意識地開始了法律的生態化工作，注意在有關傳統部門法中規定環境保護條款。例如，《憲法》（1978年）第11條規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”。《民法通則》（1986年）第124條規定了過錯責任原則下的環境污染損害侵權責任（將違法性作為環境侵權行為的構成要件）。1992年出臺的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條規定了環境污染損害賠償訴訟的舉證責任倒置規則。《刑法》（1979年）第128~130條等法條規定了盜伐林木罪、濫伐林木罪、非法捕撈罪、非法狩獵罪等破壞自然資源的罪名。可以說，經過十多年的發展，中國的第一代環境法已經初步搭建了環境法的框架體系。
值得特別說明的是，1979年的《環境保護法（試行）》第二章“保護自然環境”對土壤、濕地、水域、水生生物、礦產資源、森林、草原、野生動植物等自然資源和生態保護作出了較為全面的原則性規定，第三章“防治污染和其他公害”則對環境污染防治作出了較為系統、原則的規定，潛意識地建立了環境、資源、生態“三位一體”的框架體系。然而，十分遺憾的是，1989年的《環境保護法》第三章“保護和改善環境”幾乎把“資源”和“生態”這兩部分的內容全部刪除，根本性地去除、弱化了合理利用自然資源、維護生態活力的內容，全面突出了污染防治的主體地位，將系統宏觀的自然保護基本法降為了偏重環境保護的污染防治基本法。單從調整范圍的整體性和體系性來看，這一變化可以說是一種遺憾甚至倒退。
（三）主要特征（局限性）
總體而言，第一代環境法具有如下典型特征：
其一，在認識論上未將人類系統和自然系統視為一個耦合的大系統，未看到環境保護的獨立意義，以致在立法目的上將保障人體健康和促進經濟發展作為兩大根本目的，且以生存權（生命權、健康權等）為核心權利。譬如，無論是作為龍頭法的《環境保護法》（1989年），還是作為單行法的《海洋環境保護法》（1982年）、《大氣污染防治法》（1987年）、《水污染防治法》（1984年），第1條均規定其立法目的是“保障身體健康”和“促進社會主義現代化建設的發展”。此外，在堅持以經濟建設為中心的戰略方針下，環境保護工作在很大程度上是讓位于經濟發展的。對此，1989年《環境保護法》第4條規定：“環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。”（直到2014年修訂《環境保護法》時才改變這一立場，在第4條第2款規定“經濟社會發展與環境保護相協調”，顯著提升生態環境保護工作的戰略地位）。國際上亦如此，例如日本1967年的《公害對策基本法》將立法目的規定為“保護國民的健康和維護生活環境”, 且必須“與經濟的發展相協調”。換言之，把發展經濟作為第一位，保護環境作為第二位，即堅持立法目的二元論。該法一方面規定了諸多防治公害的重要制度，另一方面又強調環境保護須與經濟發展相協調的立法目的，結果被資本家歪曲利用，致使環境污染繼續惡化，遭到日本國民的示威游行抗議。1970年的《公害對策基本法》修正案汲取了這一教訓，刪掉了環境保護須與經濟發展協調的條款，明確規定了保護國民健康和維護其生活環境為新的立法目的，即堅持立法目的一元論。
其二，在保護對象上，側重對環境、資源、生態的分散和零碎保護，欠缺對整個國土空間利用的有序性（生產空間、生活空間和生態空間的合理布局）、不同自然要素的相互關聯性、生態整體性以及同一自然要素不同功能之沖突性的關注和協調。這一時期的《森林法》《草原法》《土地管理法》《漁業法》《礦產資源法》《野生動物保護法》《水土保持法》基本上各管一攤，很少兼顧自然要素之間的相互關聯性、生態整體性和功能沖突性問題。例如，《礦產資源法》只關注礦產資源本身的勘察、開采和經營，沒有重視與開礦相關的環境污染防治和生態保護修復問題。再如，《野生動物保護法》和《漁業法》只關注陸生和水生野生動物的資源利用，對與此相關的生態保護問題（如野生動物棲息地、生物多樣性）規定不力。國際上亦如此，例如奧地利、比利時、意大利等很多國家最先只針對水、氣、噪聲等進行分別立法，在很長一段時間內都沒有制定綜合性的環境保護法。在美國，對于水的保護，既有《聯邦水污染控制法》，又有《安全飲用水法》，還有《深水港法》和《漁業保持和管理法》等多部法律，但這些立法之間迄今依然銜接不力、協調不足。
其三，在立法定位上，對于自然資源法，主要將其視為保障和促進經濟發展的“經濟法”，而非保護自然資源和生態環境的“環境法”。在中國，20世紀80年代的許多自然資源立法，大都是由國務院經濟法規研究中心負責和推進的，為經濟發展保駕護航的“經濟法”屬性較為突出，對自然資源保護和生態安全保障的問題關注明顯不足，以至于國內法學界和實務界總是習慣性地將自然資源法歸到經濟法的名下。例如，在法律體系中的地位上，直到2011年出版的《中國特色社會主義法律體系》，依然沒有確認環境法的部門法地位，而是將土地管理法、森林法、水法、礦產資源法和節約能源法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法等環境專門法都歸到了經濟法的旗下。再如，在具體立法的設計上，《土地管理法》基本上降為了對作為工農業生產資料的建設用地、耕地的利用管理法，幾乎沒有顧及對林地、草地、濕地等具有生態屬性的其它類型土地的保護問題，對耕地的質量保護問題（如對東北黑土地地力的保護）也明顯重視不夠。
其四，在保護方式上，初期偏重于“末端治理”“分散治理”和“事后救濟”（后期開始開展規模化環境治理，污染防治思路由末端治理向生產全過程控制轉變、由濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變、由分散治理向分散與集中控制相結合轉變）。郭武將此種立法的特征概括為被動性、抑負性，即通過事后救濟手段抑制環境污染和損害行為的負外部性，以最大限度地接近環境污染和損害行為發生前的狀態。簡言之，不講究環境保護的事先預防性和較低成本性。正如張孝德教授所言：“20世紀70年代以來，西方發達國家對環境的治理方式多是‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’，沒有觸及環境保護問題的根本。”從全球范圍來看，這種情況自美國1969年出臺《國家環境政策法》規定了環境影響評價制度以后，才逐漸有所改觀。不過，在我國的《環境保護法》（1989年）、《水污染防治法》（1984年）等第一代環境法中，體現預防原則的規劃制度和環境影響評價制度在當時還沒有得到全面重視。
其五，在調整模式上，鮮有從發展和保護一體化的高度對環境進行保護的（體現為經濟與保護“兩張皮”），未能確立通過規制經濟發展來保護生態環境的理念，常將環境利益與經濟利益割裂甚至對立起來。背后的根源是，沒有認識到環境問題的本質是發展模式的問題，未能從優化和改進生產方式、消費模式的角度來解決環境問題。張璐將這種狀態解釋為環境法外掛于經濟體制改革，即未將環境立法納入經濟體制改革對法律制度的內生需。無論是中國1984年制定的《水污染防治法》和1987年制定的《大氣污染防治法》，還是美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《聯邦水污染控制法》（1977年更名為《清潔水法》），均未采用經濟發展與環境保護“一體化決策”和污染防治“全過程控制”的理念。
其六，在調整機制上，主要采取了“命令—控制”的行政規制方式，刺激誘導、公眾參與和社會合作的模式用的很少，且過于原則、籠統，可操作性不強。盡管已經開始運用民法和刑法的手段來保護環境，但立法還十分簡單和粗糙，且其法律規范主要分布在《民法通則》《刑法》之中（很少規定在環境專門法中）。正因如此，中國的環境法常常被法學界甚至環境法學界的許多學者誤解為是行政法在環保領域的部門行政法。
二、環境法2.0：以可持續發展觀為指引
第二代環境法（環境法2.0），是指以可持續發展觀（theory of sustainable development）為指導思想的環境法。從理論上講，中國的第二代環境法，以環境安全和資源永續為核心價值，以發展權為核心權利，重視對發展能力的尊重和補償，以保護優先、預防為主（包括風險預防）為基本原則，堅持從“搖籃”到“墳墓”的全過程管理，注重綜合運用政府管理、市場調節、社會參與和司法保障等多種治理機制，具有“經濟—社會—自然”復合系統保護和發展一體化治理的基本特征。
第二代環境法的歷史時段大致為1997-2012年，1999年開啟了第三次立法高潮（2002年到達巔峰），時間起點是1997年中國共產黨十五大的召開，起點階段的標志性事件是1997年《節約能源法》的制定，以2008年出臺的《循環經濟促進法》為典型代表。第二代環境法產生的國際背景是1992年聯合國環境與發展大會的召開，國內背景是1992年中共中央、國務院批準的《中國環境與發展十大對策》指出中國必須轉變發展戰略、走持續發展道路，1994年國務院對《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》的批準發布標志著我國可持續發展戰略初步確立，1996年《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出了“實施可持續發展戰略，推進社會事業全面發展”的目標、政策和措施。不過，此時仍未在立法上明確確認可持續發展思想。
從環境法制史看，影響和推動中國第二代環境法發展演進的重大事件，主要如下：1997年黨的十五大提出“依法治國”的理念并把可持續發展確定為中國“現代化建設中必須實施”的戰略，“九五”時期正式開始編制的國家環境保護五年規劃首次將環境保護規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃中，1998年國務院印發《全國生態環境建設規劃》并啟動一系列生態保護和建設工程（引發第三次立法高潮），2000年國務院辦公廳印發《全國生態環境保護綱要》提出堅持“污染防治與生態環境保護并重”“在保護中開發，在開發中保護”的原則，2001年中國加入世界貿易組織（WTO），2002年第五次全國環境保護會指出“環境保護是政府的一項重要職能”“保護環境是可持續發展戰略的重要內容”，2003年黨的十六屆三中全會提出“以人為本，全面、協調、可持續”的科學發展觀、中共中央、國務院頒布的《關于加快林業發展的決定》明確提出“在貫徹可持續發展戰略中，要賦予林業以重要地位”，2005年國務院印發《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、國務院制定《國家突發環境事件應急預案》，2006年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》首次提出建設資源節約型和環境友好型社會的戰略部署、國務院召開第六次全國環保大會提出從重經濟增長輕環境保護轉變為二者并重等“三個轉變”的戰略思想，2008年北京奧運會的成功舉辦為聯防聯控解決區域性環境問題積累了有益經驗，2011年國務院召開的第七次全國環保大會提出積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路。可以說，科學發展觀作為西方可持續發展觀的中國化和具體化成果，對中國第二代環境法的發展發揮了至關重要的指導和推動作用。
（一）理論脈絡：可持續發展觀的產生發展和內涵要旨
1983年11月，聯合國成立了世界環境與發展委員會。1987年，世界環境與發展委員會發表了研究報告《我們共同的未來》。時任挪威首相的布倫特蘭夫人在報告中系統探討了人類面臨的一系列重大經濟、社會和環境問題之后，提出了可持續發展的概念，把人們從單純考慮環境保護引導到環境保護與人類發展密切結合起來，實現了人類環境保護史上關于環境與發展思想的重大飛躍。
1992年6月，聯合國環境與發展大會在巴西的里約熱內盧舉行。里約會議被認為是世界環境保護運動的第二個里程碑，其歷史功績在于，讓世界各國普遍接受了可持續發展的戰略方針，這是人類發展方式的重大轉變，是人類歷史的新紀元。
2002年8—9月，為紀念人類環境會議30周年和里約環境與發展大會10周年，聯合國在南非約翰內斯堡召開第一屆可持續發展世界首腦會議（World Summit on Sustainable Development，又稱為第二屆地球首腦會議），通過了《約翰內斯堡可持續發展宣言》的政治宣言和《可持續發展實施計劃》。2012年6月，為讓全世界都能夠更加關注可持續發展道路的問題，聯合國在巴西召開了“里約＋”峰會，通過了可持續發展的具體行動方案。2015年9月，聯合國可持續發展峰會通過了《2030年可持續發展議程》，提出了17項可持續發展目標和169個具體目標。這些目標重點涵蓋可持續發展的三個維度——經濟增長、社會包容和環境保護，重在應對導致貧窮的根本原因，并致力于滿足實現發展的普遍需求，確保進步所得人人有份。
關于可持續發展的概念，《我們共同的未來》給出了最經典的定義：“既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需要的能力的發展。”2002年國際法協會（ILA）通過的《與可持續發展有關的國際法原則的新德里宣言》（以下簡稱為《新德里宣言》），在前言中進一步作出了闡釋：“可持續發展的目標涉及經濟、社會和政治進程中全面和綜合的措施，這些措施旨在可持續利用地球上的自然資源，保護自然以及人類生活和經濟社會發展所依賴的環境，并在全人類積極、自由和卓有意義地參與發展并公平地分配因此產生的福利的基礎上，實現全人類獲得適當生活水準的權利，同時適當顧及后代的需求和利益。”可見，這一闡釋將可持續發展的內涵分解為如下幾個方面：（1）自然資源的可持續利用；（2）環境保護；（3）自由發展和福利公平；（4）當代人的適當生活水準權；（5）后代人的需求和利益；（6）公眾參與；（7）目標和措施的全面性和綜合性（關乎經濟、社會和政治的方方面面）。
2002年的《新德里宣言》在正文部分，進一步對可持續發展原則提出了更為細化的7項原則：（1）各國承擔確保自然資源可持續利用的國家義務；（2）公平及消除貧困的原則（包括代內公平和代際公平）；（3）共同但有區別地承擔環境保護責任；（4）預防原則（包括一般預防和風險預防）；（5）公眾參與原則（表現為環境知情權、自由表達權和損害救濟權）；（6）善治原則（包括四大要素：民主、透明的決策和財政責任；反對腐敗，規制權力；政府義務，采用行政正當程序，尊重憲政和人權；遵守世貿組織規則中的公開公平競爭原則）；（7）經濟社會發展、環境保護和尊重人權的一體化原則151-184。
荷蘭教授尼科·斯赫雷弗（Nico Schrijver）在前述7項原則的基礎上，將可持續發展的概念歸納為7個要點：（1）可持續利用自然資源；（2）健全的宏觀經濟發展；（3）環境保護；（4）時間上的延續性和長久性（可延及后代）；（5）公眾參與；（6）善治；（7）一體化原則185-196。
國內有學者認為，可將可持續發展思想的基本目標概括為兩個方面：一是資源的最優配置，重在解決國際社會及其各國內部分配資源和占有財富的不公問題，以實現地球有限資源環境的最佳配置，達到資源配置效率的最大化；二是資源的永續利用，重在解決合理、充分、節約利用資源的問題，從而實現資源的可持續利用，達到以最小的資源環境損失取得最大經濟發展目的，極大地提高資源環境的利用效率。
當然，《2030年可持續發展議程》提出的17項具體目標（如表1所示），無疑有助于我們更全面、更系統、更準確地理解可持續發展思想的內涵要旨。
表1 《2030年可持續發展議程》提出的17項可持續發展目標
（二）體系構成
可持續發展觀入法，可分為直接確認和間接規定（規定實質內容）兩種形式，前者如1999年修訂的《海洋環境保護法》和2002年制定的《環境影響評價法》《清潔生產促進法》均直接將促進經濟社會可持續發展確認為立法目的并設計相應制度規則，后者如1997年出臺的《節約能源法》則實質規定體現“可持續發展”思想的法律制度。從立法體系看，第二代環境法中的法律主要包括如下幾部分：
一是環境法（污染防治法）。污染防治是實現可持續發展的重要內容，這方面立法主要包括《海洋環境保護法》（1999年修訂）、《環境影響評價法》（2002年）、《清潔生產促進法》（2002年）、《環境保護稅法》（2016年）、《核安全法》（2017年）和《土壤污染防治法》（2018年）等。需要說明的是，盡管后來制定的《土壤污染防治法》《環境保護稅法》《核安全法》大多同時規定保護環境、促進可持續發展、推進生態文明建的立法目的，且立法時間均在2012年提出生態文明建設戰略之后，不過三者均應屬于環境法2.0而非環境法1.0或環境法3.0的范疇（具體原因見后文的分析）。
二是資源（能源）法。資源保護和節約是推進可持續發展的重要方式，這方面立法主要包括《節約能源法》（1997年）、《可再生能源法》（2005年）等能源法和《反食品浪費法》（2021年）、《海域使用管理法》（2001年）、《海島保護法》（2009年）、《深海海底區域資源勘探開發法》（2016年）等資源法。此外，近年通過的《耕地占用稅法》（2018年）和《資源稅法》（2019年）等立法，雖然主要的屬于經濟法的范疇，但也兼有第二代環境法的屬性。
三是生態法。生態保護和修復是實現可持續發展的重要保障，這方面立法最典型的有《防沙治沙法》（2001年）。1999年修訂的《海洋環境保護法》，增設了“海洋生態保護”專章，規定了海洋保護區等新制度，使該法從狹義的海洋環境污染治理擴展到更為全面的海洋生態環境保護，從而賦予了《海洋環境保護法》兼有生態法的屬性。
四是災害法。自然災害防治也是實現可持續發展的重要保障（《2030年可持續發展議程》目標9和目標11中都有“抵御災害”的內容），這方面立法主要有《防洪法》（1997年）、《氣象法》（1999年）、《防震減災法》（2008年）等。
五是傳統部門法的生態化。譬如，2009年《侵權責任法》第65~68條，不僅確認了環境污染侵權的無過錯責任原則，還規定了環境侵權因果關系推定的舉證責任倒置規則、環境污染共同侵權的按份責任、與第三人的不真正連帶責任等新規則。1997年的《刑法》第338~346條在1979年《刑法（試行）》的基礎上，進一步規定了重大環境污染事故罪（2011年的《刑法修正案（八）》將其修改為污染環境罪）、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、走私固體廢物罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法占用農用地罪、非法采礦罪、破壞性采礦罪、非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪等16個罪名，第407~408條還規定了違法發放林木采伐許可證罪、環境監管失職罪等罪名。
在第二代環境法的階段，環境資源方面的司法解釋也有不少，不過，主要是關于森林、野生動物、土地等自然資源刑法保護方面的。例如，最高人民法院《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等。
此外，第一代環境法在可持續發展觀的指引下，經過補充和修改，也能升級成為第二代環境法。譬如，2008年修改的《水污染防治法》，通過規定區域限批、強化政府責任（對本行政區域的水環境質量負責）、提高罰款額度、增加裁判規范（包括不真正連帶責任、舉證責任倒置、代表人訴訟、支持訴訟、法律援助等）等舉措，就從第一代環境法升級到了第二代環境法。
（三）進步之處
從理論上看，以可持續發展觀為指引的第二代環境法，相較于第一代環境法而言，已有諸多重大進步：
第一，在認識論上，確立了“經濟—社會—自然”復合系統的思維，樹立了發展和保護“一體化決策”的理念。在這一階段，立法者已經意識到經濟發展和環境保護的辯證關系，開始從發展的高度來認識和解決環境問題，注重經濟社會發展和環境保護的融合性和協調性。從全球范圍來看，中國的《清潔生產促進法》（2002年）、《循環經濟促進法》（2008年）和德國的《循環經濟和廢物管理法》（1994年）、日本的《推進建立循環型社會基本法》（2000年）等，都屬于這方面的立法例。
第二，在視野范圍上，開始關注與歷時性、延續性、代際性相關的實質自由或可行能力（capability）問題。一方面，在繼續強調環境安全的基礎上，越來越重視自然資源（包括能源）的可持續利用問題，注意一手抓“保護”和“節約”（減需求），一手抓“開源”和“替代”（增供給）。例如，中國的《水法》《節約能源法》《可再生能源法》《深海海底區域資源勘探開發法》等，均有這方面的規定。另一方面，在繼續抓好生態環境和自然資源保護的基礎上，越來越重視自然資源的生計性利用和自然資源禁限利用后的生態補償問題，強調對正當利益和發展能力的尊重和補償。例如，2002年的《水法》第7條規定，生計性的水資源利用（農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水）不需許可；1998年的《森林法》第8條規定了森林生態效益補償制度，2003年的《草原法》第39條規定了草原征收征用補償制度。
第三，在保護對象上，已拓展到能源領域，注重常規能源的節約利用、梯級利用和可再生能源、清潔能源的開發利用。例如，中國的《節約能源法》《可再生能源法》《循環經濟促進法》和《深海海底區域資源勘探開發法》等，就是這方面的立法例。
第四，在調整模式上，確立了“預防優先”“全過程管理”的新型模式。不僅重視對環境風險的謹慎預防和事故應急，還特別重視對經濟發展全過程（包括規劃制定、項目選址、資源攫取、產品設計、工藝選擇、能源利用、原料加工、產品制造、運輸倉儲、批零銷售、循環利用、無害處置等）的規制。例如，中國的《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》和日本的《資源有效利用促進法》（2001年）等，都是這方面的典型立法。
第五，在調整手段上，開始重視“刺激—誘導”方式的利用，并注重環境利益與經濟利益的綜合平衡。一方面，在立法模式上出現了有別于“監管法”的“促進法”，如中國的《清潔生產促進法》和日本的《資源有效利用促進法》等。另一方面，稅收、價格、金融（信貸、證券、基金、保險）等經濟手段日益得到立法上的重視，如中國的《環境保護稅法》《資源稅法》《山東省環境保護條例》第51條，美國1980年的《綜合環境反應、賠償和責任法》（也稱為《超級基金法》），等等。
第六，越來越重視民主協商和社會參與。第二代環境法的一大顯著特征是，“公眾參與”和“信息公開”成為了基本原則，譬如《環境影響評價法》就對信息公開和公眾參與作出了較為全面的規定。
第七，開始重視司法的作用，環境立法中的裁判性規范越來越多、可司法性明顯增強。在中國的環境法2.0時代，不僅民法、憲法、刑法中已有諸多環境條款，環境專門法中也規定了不少司法規范，譬如2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第84~87條，2008年修訂的《水污染防治法》第84~89條等。此外，需特別說明的是，貴陽、無錫、重慶等多地開展的環境公益訴訟地方立法探索，為國家層面環境公益訴訟立法的出臺積累了夯實的基礎。
（四）局限所在
以可持續發展觀為指導思想的第二代環境法，相對于第一代環境法已有許多重大進步，但依然存在諸多明顯的局限性：
其一，在立場和格局上，主要以經濟社會發展為出發點和落腳點——以解決發展的可持續性為首要目標，并未全面樹立“經濟—政治—文化—社會—環境—資源—生態”復合系統的全局觀和整體觀，無意解決“好”和“快”的高質量發展和高水平保護問題。體現在立法上，這個時期的環境法仍然較為零散和失衡，沒有形成一個覆蓋全面、功能完備、內在協調的整體和體系。譬如，對風景名勝、古民居、古建筑等景觀環境和野生動物棲息地、生態公益林、濕地等生態環境的關注和保護依然不力。
其二，在權利觀上，以發展權為核心（環境安全權、資源利用權、生態補償權等），環保被視為了經濟的附庸，沒有看到環境權（公民享有良好環境的權利）的必要性和獨立性。體現在立法上，從國際上看，第二代環境法中的環境權大多停留于宣示性或口號性的權利，沒有真正成為一項可操作、可救濟的法律權利。中國的環境權立法更是滯后，連宣示性和形式上的規定都很少見。
其三，尚未全面樹立統一國土空間的理念，沒有足夠重視國土空間利用格局的優化問題。在立法上體現為，既無主體功能區的理念，也無生產空間、生活空間、生態空間的統籌思維。特別是，城鄉建設規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等各種規劃之間，各自為政，規劃之間的銜接和統籌較為欠缺。
其四，沒有明確區分環境、資源和生態的概念，對三者的辯證關系依然認識不清。具體表現為立法上缺乏對三者的協同性和一體性保護，特別是對生態的保護明顯不力。譬如，《水法》歷來強調對水資源的保護和利用問題，對水生態（如生態流量）的保護卻沒有給予應有的重視。
其五，對以生態資本化為基礎的綠色經濟（既有經濟效益又有環境效益的經濟形式）和以市場化為目標的環保產業化的法律保障不力。這是因為，從理論邏輯來看，可持續發展更關注和重視的是低碳經濟和循環經濟的問題，旨在減少經濟發展的環境負外部性，確保在環境容量和生態閾值內推進發展。綠色經濟（既經濟又生態，如生態旅游、休閑農莊），旨在實現經濟效益和經濟效益的共生性，同可持續發展之間沒有直接、必然的聯系，至少不是推進可持續發展所重點關注的問題。例如，《自然保護區條例》在這一階段依然沒有改變過度保護的局面，未就生態的資本化（如發展生態旅游）進行適度放開。
當然，更為嚴重和根本的問題是，“可持續發展”本身的涵義并非特別的清晰和確鑿，“仍然存在疑問，且含糊不清”“概念變化多端”，至今尚未形成權威、系統、科學的理論。作為理論基礎的可持續發展觀本身屬于舶來品，其內含尚且模糊不清，甚至還存在結構和功能上的重大瑕疵，那么，以這種思想為指引的第二代環境法存在種種問題，也就不足為怪了。依此而言，中國的環境法務必進行一場理論上的自主創新，在汲取中國傳統文化精髓和借鑒西方現代生態思想的基礎上，構建一種格局更宏大、志向更高偉、理念更先進、事理更清晰的適合中國國情的科學理論，以實現法律進化上“質”的飛躍。
三、環境法3.0：以生態文明觀為指引
第三代環境法，是指以生態文明觀為理論基礎的環境法。所謂生態文明，是指人類社會為實現人與自然和諧共生而創造的所有物質、精神、制度等方面積極成果的總稱。從整體上看，第三代環境法，以環境良好、資源永續和生態健康為核心價值，以環境權為核心權利，以生產發達、生活美好、生態平衡的“三生共贏”為根本目的，致力于“高質量發展”“高品質生活”和“高水平保護”，以生態優先、系統治理為基本原則，推崇“黨政同責”“一崗雙責”“社會共治”的治理模式，更加重視黨對立法的指導和司法機制在生態環境保護中的作用，具有在“經濟—政治—社會—文化—環境—資源—生態—災害”復合系統內“八位一體”系統性治理的基本特征。
第三代環境法整體上的歷史時段是2012年之后，時間起點是2012年黨的十八大的召開，起點階段的標志性事件是《環境保護法》的啟動修改，從2016年開始進入第四次立法高潮（2018年到達巔峰），以2020年出臺的《長江保護法》為典型代表。第三代環境法產生的國際背景是2012年召開聯合國可持續發展首腦會議，國內背景是2012年中國經濟發展步入新常態和連年出現大面積持續性嚴重霧霾事件。
從環境法史看，近年來影響和推動第三代環境法發展進化的重大事件，主要如下：2012年黨的十八大提出生態文明建設“五位一體”的總體布局，2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、最高人民法院組建環境資源審判庭，2015年中共中央和國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》、中辦、國辦印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，2016年習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上指出要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置“共抓大保護、不搞大開發”，2017年對祁連山自然保護區生態破壞事件大問責，2018年“生態文明入憲”、中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》、全國生態環境保護大會確立“習近平生態文明思想”、習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上發表講話，2019年習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表講話，2020年中央全面依法治國工作會議提出“習近平法治思想”，2021年《生物多樣性公約》第十五次締約方大會在中國召開、習近平總書記發表主旨講話，2022年栗戰書同志在全國人大環資委召開的生態環保立法工作座談會上強調要深入貫徹習近平生態文明思想、統籌推進生態環境領域立法修法工作。
（一）理論脈絡：生態文明觀的提出和發展
1957年，日本學者梅棹忠夫最早發表了用生態史觀研究人類文明史的文章，認為自然環境、生態條件對文明史進程有著重要作用。1978年，德國法蘭克福大學政治學系的伊林·費切爾（Iring Fetscher）在《人類的生存條件：論進步的辯證法》（Conditions for the survival of humanity: on the Dialectics of Progress）中最早使用“ecological civilization”（生態文明）這一英文表述，但并未對其進行界定。1983年，趙鑫珊在《生態學與文學藝術》中提出了生態文明的概念，并指出“只有當人與自然處在和平共生狀態時，人類的持久幸福才有可能。沒有生態文明，物質文明和精神文明就不會是完善的。”1984年，前蘇聯學者利皮茨基最早系統提出了生態文明的概念，指出培養生態文明是共產主義教育的內容和結果之一。1985年2月18日，《光明日報》“國外研究動態”極其簡略地對此文做了介紹。1987年，著名農業經濟管理和生態經濟學家葉謙吉在中國率先提出了生態文明的理念。1993年，沈孝輝系統性地提出了“走向生態文明”的觀點。同一年，劉宗超和劉粵生提出要確立“全球生態意識和全球生態文明觀”。1995年，美國著名作家、評論家羅伊·莫里森在《生態民主》一書中明確提出，“生態文明（ecological civilization）”應該成為“工業文明”之后的一種新的文明形態。1997 年，劉宗超也提出“21世紀是生態文明時代，生態文明是繼農業文明、工業文明之后的一種先進的社會文明形態”的觀點。至此，學界基本完成了作為哲學、世界觀、方法論的生態文明觀的建構，也標志著中國生態文明學派的誕生。
2002年10月，原國家林業局出版的《中國可持續發展林業戰略研究總論》提出了“生態建設、生態安全、生態文明”的戰略思想。2003年6月，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》首次提出了“生態文明社會”的理念。2005年3月，在中央人口資源環境工作座談會上，胡錦濤同志提出要“在全社會大力進行生態文明教育”。2005年8月，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江省安吉縣提出“綠水青山就是金山銀山”的重要理念（簡稱為“兩山”理念）。2005年12月，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確要求，環境保護工作應“倡導生態文明”。2007年10月，黨的十七大報告指出，要“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。……生態文明觀念在全社會牢固樹立。”這是生態文明概念和生態文明建設戰略的正式出場。2011年10月，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》從制定生態文明建設目標指標體系等方面，對如何建設生態文明進行了具體部署。
2012年11月，黨的十八大報告不僅提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局的戰略構想，還同意將“生態文明建設”寫入黨章，全面確立了生態文明建設的戰略地位。這標志著中國正式跨入了建設生態文明的新時代。2013年2月，中國的生態文明理念引起國際社會關注，聯合國環境規劃署第27次理事會將其正式寫入了決定案文。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須建立系統完整的生態文明制度體系。
2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。這標志著中國的生態文明建設正式邁進法治化的軌道。
2015年4月，中共中央、國務院通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》，把“堅持把節約優先、保護優先、自然恢復為主作為基本方針”作為第一原則，對生態文明建設進行全面部署。2015年9月，中共中央政治局審議通過《生態文明體制改革總體方案》，開啟了全國生態文明體制改革的步伐。
2015 年10月，十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，將綠色發展納入新發展理念。2016年10月，黨的十八屆五中全會提出了綠色發展等五大新發展理念。
2016年5月，中國在聯合國環境大會上發布《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》，這標志著中國的生態文明理念正式開始走向世界。2017年10月，黨的十九大報告提出了“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的具體方略，強調中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，指出“要牢固樹立社會主義生態文明觀，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。黨的十九大修改的《黨章》，對生態文明建設進一步作出了新規定。2018年3月，十三屆全國人大通過了憲法修正案，將生態文明理念正式寫入了憲法，把“生態文明建設”增列為國務院的職權。
2018年5月，全國生態環境保護大會在北京召開。這是黨的十八大以來，中國召開的規格最高、規模最大、意義最深遠的一次生態文明建設會議。本次會議最大的亮點和取得的最重要的理論成果，是確立了“習近平生態文明思想”。這一思想的確立，標志著中國開始全面進入建設生態文明的新時代。
2018年6月，中共中央、國務院印發《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，明確了深入貫徹習近平生態文明思想的八個“堅持”：堅持生態興則文明興；堅持人與自然和諧共生；堅持綠水青山就是金山銀山；堅持良好生態環境是最普惠的民生福祉；堅持山水林田湖草是生命共同體；堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境；堅持建設美麗中國全民行動；堅持共謀全球生態文明建設。
2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，提出構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會在中國昆明召開，大會以“生態文明：共建地球生命共同體”為主題，習近平總書記發表《共同構建地球生命共同體》的主旨講話。2021年11月，中共中央和國務院印發《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，指出要深入貫徹習近平生態文明思想，統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰，以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。
（二）核心要義：生態文明觀蘊含的“十二個堅持”
同環境保護觀和可持續發展觀等理論不同，生態文明觀或習近平生態文明思想是由生態文明歷史觀、生態文明倫理觀、生態文明福祉觀、生態文明產品觀、生態文明發展觀、生態文明保護觀、生態文明權利觀、生態文明執政觀、生態文明法治觀和生態文明全球觀等構成的思想體系，具有突出的理論性、典型的實踐性和鮮明的原創性。對此，沈國舫認為，“生態文明建設思想比可持續發展思想站位更高，意境更遠。而且，由于把它列入了五位一體的總體布局中，更具實踐性和可操作性。”
可以借鑒習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上關于闡述習近平法治思想核心要義“十一個堅持”的做法，嘗試將生態文明觀或習近平生態文明思想的核心要義闡釋為如下“十二個堅持”。
一是堅持黨對生態文明建設的全面領導（政治方向）。“生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計”，黨的領導是全面推進生態文明建設的根本保證。黨的十八大修改的《中國共產黨章程》在“總綱”中特別強調：“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明。”習近平總書記強調，“生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”8，必須在黨的領導下推進生態文明建設。堅持黨的領導，是中國共產黨百年奮斗的歷史經驗。黨的十八大以來，我國的生態環境保護之所以發生歷史性、轉折性、全局性變化，生態文明建設之所以取得歷史性成就，根本原因之一就在于堅持以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導，在于有習近平生態文明思想的科學指引。打好污染防治攻堅戰時間緊、任務重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗，更加必須堅持和加強黨的領導。
二是堅持以自然為根、以林草為基、以人為本、以正義為魂，建設人與自然和諧共生的美麗中國（基本立場）。習近平總書記指出，“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化”。生態環境是人類生存和發展的根基，“沒有替代品，用之不覺，失之難存”，“大自然孕育撫養了人類，人類應該以自然為根，尊重自然、順應自然、保護自然”，否則“對自然的傷害最終會傷及人類自己”。事實上，古代埃及、古代巴比倫、中國樓蘭古城等文明的興衰史無不一再證明“生態興則文明興，生態衰則文明衰”的歷史鐵律。在各類自然要素和生態系統中，“森林和草原對國家生態安全具有基礎性、戰略性作用，林草興則生態興”，務必加強森林生態系統和草原生態系統的保護和修復。人民是黨執政興國的最大底氣，是共和國的堅實根基，是強黨興國的根本所在，“必須堅持以人民為中心的發展思想，做到生態惠民、生態利民、生態為民”。“良好生態環境是最普惠的民生福祉”，環境權是生態文明時代的標志性或代表性權利，要著力保障公民的環境權益，切實維護好環境正義。
三是堅持環境良好、資源永續、生態健康，不斷滿足人民群眾日益增長的優質生態產品和生態服務需要（根本任務）。“良好生態環境是實現中華民族永續發展的內在要求，是增進民生福祉的優先領域，是建設美麗中國的重要基礎”，然而，從我國當前的情況看，“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的形勢依然十分嚴峻”，必須著力解決構成生態文明建設重大挑戰的三大危機。習近平總書記主張，“我們既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要”，也要“回應人民群眾所想、所盼、所急，大力推進生態文明建設，提供更多優質生態產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要”。
四是堅持生產發達、生活美好、生態平衡“三生共贏”的文明發展道路（道路選擇）。生態文明建設搞得好不好，關鍵是看能否統籌兼顧、綜合平衡，妥善處理好生產、生活和生態的關系。為此，要堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅定不移地走生產發達、生活美好（生活富裕無疑是重中之重，環境宜居舒適也越來越成為重要內容）、生態平衡的文明發展道路，著力構建人與自然和諧共生的現代化建設新格局。習近平總書記指出，對待大自然，“不能只講索取不講投入，不能只講發展不講保護，不能只講利用不講修復”，實際上“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”。“經濟發展不應是對資源和生態環境的竭澤而漁，生態環境保護也不應是舍棄經濟發展的緣木求魚，而是要在發展中保護、在保護中發展，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調” 。“不少地方通過發展旅游扶貧，搞綠色種養，找到一條建設生態文明和發展經濟相得益彰的脫貧致富路子，正所謂思路一變天地寬”，值得學習和推廣。
五是堅持空間的有序化、發展的生態化、生態的資本化、治理的科學化和保護的經濟化，加快構建致力于“高質量發展”“高品質生活”“高水平保護”的生態文明體系（抓手和目標）。習近平總書記強調，“堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的增長模式，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，給自然生態留下休養生息的時間和空間”，“要打通地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村、一氧化碳和二氧化碳，貫通污染防治和生態保護”，“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作”。要著力提高生態環境保護的效率，降低保護的經濟成本和社會代價，要通過生態環保的產業化實現環境保護和經濟發展、環境效益和經濟效益的同向雙贏，“要整合組建生態環境保護綜合執法隊伍，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，優化職能配置”，要“統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化，……以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國”。習近平總書記指出，“加快解決歷史交匯期的生態環境問題”，必須“加快構建生態文明體系”。總體上講，重點包括建立健全“以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系”，以生態文明政績考核評估問責為核心、以治理體系和治理能力現代化為保障的生態政治體系，“以生態價值觀念為準則的生態文化體系”，以各類社會主體共建、共治、共享生態環境為特征的生態社會體系（全民行動體系），以生態安全為底線（重點是建立以國家公園為核心、以自然保護區為主體、以自然公園為補充的生態空間體系）、以環境風險有效防控為重點的生態環境體系 。
六是堅持科技創新、政府管理、市場調節和社會參與的一體化建設，保持生態文明建設的生機和活力（動力機制）。習近平總書記強調，“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭源泉，也是中華民族最鮮明的民族稟賦”，“要解決好推進綠色低碳發展的科技支撐不足問題，加強碳捕集利用和封存技術、零碳工業流程再造技術等科技攻關，支持綠色低碳技術創新成果轉化。要發展綠色金融，支持綠色技術創新”。政府管理和市場調節是建設生態文明的兩大機制，對此習近平總書記指出，要處理好“政府和市場的關系”，“堅持兩手發力，推動有為政府和有效市場更好結合”，“充分運用市場化手段，推進生態環境保護市場化進程，撬動更多社會資本進入生態環境保護領域”。全民參與、社會共治是生態文明建設落地生根的保障，對此習近平總書記指出，“生態文明建設同每個人息息相關，每個人都應該做踐行者、推動者”，“沒有哪個人是旁觀者、局外人、批評家，誰也不能只說不做、置身事外”，要“增強全民節約意識、環保意識、生態意識，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動”。
七是堅持良法善治和倫理道德建設（制度工具）。“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。習近平總書記指出,“法律是成文的道德，道德是內心的法律”，推進生態文明建設要堅持依法治國和以德治國相結合。建設生態文明，不僅強制性要求遵守法律“堅守底線”，還大力倡導善良美德“弘揚先進”。習近平總書記指出，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。建設生態文明，務必堅守“底線道德”或“義務的道德”（morality of duty）。這種底線道德，可通過道德的法律化，轉變為“必為”“禁為”“限為”等模式的強制性法律規范（法定義務）。例如，禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目，采伐林地上的林木應當申請采伐許可證。另一方面，建設生態文明，也需鼓勵善舉，弘揚先進，倡導和鼓勵各類主體積極從事超過法定義務和基本道德要求的生態環保活動，這是生態文明“愿望的道德”（morality of aspiration）。例如，國家鼓勵經營快遞業務的企業和寄件人使用可降解、可重復利用的環保包裝材料，國家鼓勵公民、法人和其他組織依法通過捐贈、資助、志愿服務等方式參與野生動物保護活動等。
八是堅持深化體制機制改革，推進生態文明國家治理體系和治理能力現代化（制度變革）。國家治理體系和治理能力是一個國家制度設計和制度執行能力的集中體現。當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期，戰勝生態文明建設前進道路上的各種風險挑戰，必須在堅持和完善中國特色社會主義生態文明制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。習近平總書記強調，要提高生態環境治理體系和治理能力現代化水平，要健全黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，構建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》也規定，要“以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動”，“形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動”的生態文明治理體系。
九是堅持立足本國和放眼全球相結合（兩大格局）。地球是人類共同的、唯一的家園，世界各國是一個生命共同體。在全球化背景下，只有堅持國內和國際相結合，才能更好地推進中國的生態文明建設。習近平總書記指出，“面對生態環境挑戰，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運共同體，沒有哪個國家能獨善其身”，也沒有哪個國家能置身事外。一方面，“我們要秉持人類命運共同體理念，積極參與全球環境治理，加強應對氣候變化、海洋污染治理、生物多樣性保護等領域的國際合作，認真履行國際公約，主動承擔同國情、發展階段和能力相適應的環境治理義務，為全球提供更多公共產品，不斷增強制度性權利，實現義務和權利的平衡，展現我國負責任大國形象”；另一方面，我們也“要堅持共同但又區別的責任原則、公平原則和各自能力原則，堅定維護多邊主義、有效應對一些西方國家對我國進行‘規鎖’的企圖，堅決維護我國發展利益” 。
十是堅持統籌兼顧和綜合平衡（基本方法）。生態文明建設關乎生態安全、經濟發展、政治穩定、社會和諧、國際和平等方方面面的重大問題，要善于站在“經濟—政治—社會—文化—環境—資源—生態—災害（風險）”復合系統的高度，統攬全局、抓住重點、統籌兼顧，把握和協調好眼前利益和長遠利益、局部利益和整體利益、經濟利益和環境利益、區域利益和區域利益、國內利益和國際利益等錯綜復雜的利益關系，切實搞好利益平衡。對此，習近平總書記指出，“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而是必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”。例如，保護海洋生態環境，必須“建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制”。再如，在如何處理“雙碳目標”實現的問題上，習近平總書記特別指出，“綠色低碳轉型是系統性工程，必須統籌兼顧、整體推進”，要注意“在降碳的同時確保能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全，確保群眾正常生活”，“在實際工作中出現一些問題，有的搞‘碳沖鋒’，有的搞‘一刀切’、運動式‘減碳’，甚至出現‘拉閘限電’現象，這些都不符合黨中央要求”。
十一是堅持建設牢記使命、敢于擔當、甘于奉獻、專業過硬的高素質生態文明工作隊伍（人才保障）。21世紀最稀缺、最珍貴的是人才，要完成生態文明建設如此宏大而艱巨的戰略任務，必須建設和培養一支與此相適應的高素質生態文明工作隊伍。習近平總書記指出，要發揚“牢記使命、艱苦創業、綠色發展”的塞罕壩精神，在林草生態建設和綠色發展新征程上再建功立業；“要建設一支生態環境保護鐵軍，政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻”，“各級黨委和政府要關心、支持生態環境保護隊伍建設，主動為敢干事、能干事的干部撐腰打氣”。
十二是堅持“黨政同責，一崗雙責”，抓住領導干部這個“關鍵少數”（抓“牛鼻子”）。生態文明建設能否落到實處，關鍵在于能否抓好領導干部這個“關鍵少數”。一方面，“廣大黨員、干部要帶頭履行植樹義務，踐行綠色低碳生活方式，呵護我們的地球家園，守護好祖國的綠水青山，讓人民過上高品質生活” 。另一方面，“對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追責。對破壞生態環境的行為不能手軟，不能下不為例”。習近平總書記指出：“一些重大生態環境事件背后，都有領導干部不負責任、不作為的問題，都有一些地方環保意識不強、履職不到位、執行不嚴格的問題，都有環保有關部門執法監督作用發揮不到位、強制力不夠的問題”。“有權必有責、有責必擔當、失責必追究”，“要建立責任追究制度”，特別是“對領導干部的責任追究制度”，“保證黨中央關于生態文明建設決策部署落地生根見效”。
（三）體系構成：主要立法
從立法體系看，可以說，中國的生態文明立法才剛剛起步，目前主要包括如下幾方面的立法：
一是綜合法。現行立法中，國家層面尚無屬于第三代環境法范疇的綜合法（2014年修訂的《環境保護法》屬于從環境法2.0到環境法3.0的過渡型立法，具有諸多符合環境法3.0要求的元素，但整體上還達不到環境法3.0的層次）。只有《廈門經濟特區生態文明建設條例》（2014年制定，2021年修訂）、《深圳經濟特區生態環境保護條例》（2021年）等10多部生態文明地方性法規可屬于第三代環境法的綜合法范疇，且只屬于“政策法”的初級水平。下一步，建議盡快制定《生態文明建設基本法》（可作為未來環境法典的總則），為今后的生態文明建設指明發展方向（發揮立法的引導作用）、提供堅實保障（發揮法律的保障作用）。
二是單行法。2020年通過的《長江保護法》，站在流域生態系統管理的高度，對水環境污染防治、水資源保護節約、水生態保護修復、流域高質量發展、流域協調機制等問題作出了全面系統的規定，屬于第三代環境法的杰出代表。當然，《長江保護法》也不是沒有任何問題，例如“一刀切”地禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目未免過于僵化，沒有一體化地規定洪澇“災害”的問題等。此外，最新制定和修改的《濕地保護法》（2021年）、《噪聲污染防治法》（2021年）、《生物安全法》（2020年）、《森林法》（2019年修訂）、《固體廢物污染環境防治法》（2020年修訂），較好地體現和貫徹了“空間的有序化”“發展的生態化”“生態的資本化”“治理的體系化”“保護的經濟化”等生態文明觀的典型理念，當然也屬于第三代環境法的范疇。
目前正在研究制定和修改的“黃河保護法”“黑土地保護法”“青藏高原生態保護法”“自然保護地法”“國家公園法”“國土空間開發保護法”和《野生動物保護法》等幾部法律無疑屬于第三代環境法。特別是，其中的《黃河保護法（草案）》和《野生動物保護法（修訂草案）》，已具有“環境—資源—生態—風險（災害）”之“四位一體”系統性治理的特征。此前，已列入第十三屆全國人大常委會立法規劃第一類項目的“南極活動與環境保護法”、第二類項目的“海洋基本法”、第三類項目的“空間規劃法”等法律，也有望成為第三代環境法。
此外，2001年制定的《防沙治沙法》由于第26條等法條規定了屬于“環保產業化”的營利性治沙制度，2019年8月修改的《土地管理法》由于第18條規定了屬于“空間有序化”的國土空間規劃制度，可以說也具有了第三代環境法的某些重要特征。
需要特別指出的是，盡管《反食品浪費法》（2021年）、《土壤污染防治法》（2018年）、《環境保護稅法》（2019年）、《核安全法》（2017年）均制定于2012年之后，但均應屬于第二代環境法而非第三代環境法的范疇。這是因為，《反食品浪費法》體現了節約利用、綠色消費的可持續發展理念，《土壤污染防治法》重點規定了體現可持續發展思想之“風險預防”原則的土壤污染風險管控制度，《核安全法》重點規定了貫徹可持續發展觀的“風險預防”和“公眾參與”制度，《環境保護稅法》全面規定了體現可持續發展思想之經濟與環保“一體化”理念的環保稅制度。簡言之，這四部立法均未體現和貫徹生態文明觀相對于可持續發展觀的典型思想和獨特理念，故不應屬于第三代環境法的范疇。
三是地方立法。自從2015年修改的《立法法》將城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面地方立法權下沉到地市級的人大和政府以后，生態文明領域的地方立法創新從此獲得了迅猛發展，出臺了不少屬于第三代環境法范疇的地方性法規和地方政府規章。綜合性地方立法，如《廈門經濟特區生態文明建設條例》（2021年修訂）、《江西省生態文明建設促進條例》（2019年）、《福建省生態文明建設促進條例》（2018年）、《深圳經濟特區生態環境保護條例》（2021年制定）等。單行性地方立法，如《天津市碳達峰碳中和促進條例》（2021年）、《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》（2020年）、《北京市生態涵養區生態保護和綠色發展條例》（2021年）、《湖南省洞庭湖保護條例》（2021年）、《黑龍江省黑土地保護利用條例》（2021年）、《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》（2020年）等。這些地方立法探索和制度創新，為國家層面生態文明法制建設積累了十分寶貴的經驗。
四是黨內法規。從理論上看，黨內法規也是第三代環境法中的重要組成部分，主要有中共中央辦公廳和國務院辦公廳頒布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》（2015年）、《生態文明建設目標評價考核辦法》（2016年）、《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》（2017年）、《中央生態環境保護督察工作規定》（2019年）等。
此外，傳統部門法的生態化也取得了重大進展。例如，《憲法》（2018年修正）不僅確認了“生態文明”的理念，而且明確將“生態文明建設”作為國務院的職責。《民事訴訟法》（2017年修正）、《行政訴訟法》（2017年修正）規定了環境公益訴訟制度。《民法典》（2020年）規定了綠色原則、環境相鄰關系、綠色合同、環境污染和生態破壞侵權責任等約30個“綠色條款”。《刑法》（2020年修正）添設了破壞自然保護地罪、非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪、非法引進外來入侵物種罪等。《電子商務法》（2018年）規定了電子商務經營者的生態環境保護義務，等等。
（四）主要特征（立法的先進性、優越性）
生態文明觀或習近平生態文明思想從以人為本的立場、生命共同體的格局、人類文明的高度、地球生態系統的廣度出發，深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明等重大理論和實踐問題。以生態文明觀或習近平生態文明思想作為理論指導的第三代環境法，在價值立場、視野格局、路徑方法等方面，克服了環境保護觀、生態倫理思想、可持續發展觀等思想和觀念的局限性，相比第一代環境法和第二代環境法而言，具有明顯的先進性、超越性和中國自主創新性。
其一，站位更高，格局更大，功能更強。生態文明觀站在天人合一和人類文明的高度，認識到水、氣、土、野生動植物等自然要素兼有環境、資源、生態、風險（災害）等多重屬性，將“經濟—政治—文化—社會—環境—資源—生態—災害”視為一個復合的系統，來認識和解決人與自然的復雜關系，能站得更高，看得更遠，把得更準。例如，《長江保護法》站在流域生態系統管理的高度，對污染防治、資源保護、生態修復、美麗鄉村、宜居城市等都作了全面規定。
其二，越來越重視“高質量發展”“高品質生活”和“高水平保護”。生態文明觀追求生產發達、生活美好、生態平衡的“三生共贏”，致力于“高質量發展”“高品質生活”和“高水平保護”的高端目標，旨在解決又“好”又“快”又“齊”的問題，然而，可持續發展觀則重在解決“永續”“安全”“脫貧”等基本問題，具有明顯的底線目標性。例如，《噪聲污染防治法》以過有尊嚴的、體面的生活為中心，相比于此前的《環境噪聲污染防治法》有重大進步。《長江保護法》不僅對流域生態環境保護問題作了系統規定，還用第六章11個條文近1 500字，對綠色發展、美麗鄉村、宜居城市等方面的問題做了全方位的規定。此外，新修訂的《環境保護法》《森林法》《草原法》等多部立法都規定了生態補償制度，《野生動物保護法》細化了野生動物致害補償制度。
其三，開始認識和區分環境、資源和生態之間“一體三用”（也稱“一體三面”）的關系，并以此作為法律制度設計的邏輯起點和基本依據。例如，《長江保護法》和《黃河保護法（一審稿）》以水要素為核心，對水環境、水資源、水生態、水文化、水災害等問題分別作了全面規定。
其四，既注意吸收“還原主義”的內核，又堅持以“整體主義”方法論為指導（類似中醫療法）。換言之，“既見樹木，又見森林”。例如，《長江保護法》立足長江流域上下游、左右岸、干支流自然地理條件差異重大、生態環境問題表現不一、生態文明建設能力（源于經濟和社會基礎不同）各不相同等基本事實，站在流域生態系統管理的高度，以解決區域協調的重大問題為導向，按照生態文明觀之“山水林田湖草”生命共同體系統治理的要求，對水、水生動植物、土地等自然要素，生產空間、生活空間和生態空間等國土空間，以及森林、草原、河流、湖泊、海洋等生態系統的微觀和宏觀問題都作出了詳盡規定，代表了中國環境立法的最新成就和最高水平。
其五，越來越重視環境司法機制的作用。例如，新修訂的《環境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》都規定了環境公益訴訟制度。2015年啟動了生態環境損害賠償制度改革試點，并為2020年通過的《民法典》所確認。《民法典》較《侵權責任法》規定了更為健全完善的環境污染和生態破壞侵權制度，2020年修正的《刑法》在罪名添設、罪名簡化、法定刑調整等方面對環境資源保護罪做了較大修改。此外，還出臺了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》《關于辦理破壞野生動物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》等一大批司法解釋。
其六，黨中央對環境立法的指導作用越來越突出。2012年以來，黨的十八大報告、《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《生態文明建設目標評價考核辦法》《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《建立國家公園體制總體方案》、黨的十九大報告、《生態環境損害賠償制度改革方案》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》《深化黨和國家機構改革方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》《關于全面推行林長制的意見》《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》等數十項涉及生態文明建設的改革方案和政策文件，直接推動了我國環境立法的跨越式發展。
四、結論及拓展：環境法法典化的冷思考
習近平生態文明思想不僅繼承和吸收了“環境保護”“增長的極限”“可持續發展”等觀念的思想精髓和理論精華，還克服了他們在思維、格局、路徑、方法和功能上的不足和局限性，從以人民為中心的立場、生命共同體的格局、人類文明調適的境界、美麗中國建設和中華民族偉大復興的高度出發，以實現環境良好、資源永續和生態健康為核心任務，以生產發達、生活美好、生態平衡之“三生共贏”為根本目標，以空間的有序化、發展的生態化、生態的資本化、治理的科學化和保護的經濟化為主要抓手，致力于構建面向“高質量發展”“高品質生活”和“高水平保護”（旨在解決又“好”又“快”又“齊”的問題）的生態文明體系，與西方的生態倫理（容易陷入環保極端主義和生態中心主義的泥潭）、可持續發展（致力于解決“永續”“安全”“脫貧”等基本問題，具有明顯的底線目標性）等思想相比具有突出的先進性和顯著的超越性。對此，前生態環境部部長周生賢曾指出，我們黨提出的生態文明建設戰略，“從文明進步的新高度認識和解決資源環境等問題，從經濟、政治、文化、社會、科技等領域全方位審視和應對人類社會發展面臨的資源、環境方面的嚴峻挑戰，致力于在更高層次上實現人與自然、環境與經濟、人與社會的和諧。”沈國舫院士也認為，“生態文明建設思想比可持續發展思想站位更高，意境更遠” 。
可以預見，以習近平生態文明思想為理論指導，環境法將進入一個全新的時代。以生態文明觀為指導，環境法可望實現從“游擊隊”（小型性、零散性、落后性）到“海軍陸戰隊”（規模性、體系性、先進性）的偉大飛躍。不過，從中國環境法目前的整體情況來看，主體上尚處于第二代環境法的階段（有的甚至還處于第一代環境法的水平），剛邁進第三代環境法的大門。可以說，環境法科學化、現代化、體系化之路任重道遠。
就環境法的體系化而言，最高境界無疑是制定環境法典。然而，在齊心協力搶抓機遇的同時，我們也務必保持謙虛謹慎、科學務實的精神和大膽假設、小心求證的學風，堅持有所為有所不為，切忌急功近利。所謂法典化，無非是通過“發現單個的法規范相互之間和規則體相互之間，以及它們與法秩序的主導原則之間的意義脈絡”，以實現同類法律規范的體系化。換言之，環境法要不要、能不能法典化的關鍵，在于要不要、能不能實現一定層次法律規范的體系化。對此，通常重點考量社會需求、政治決心、立法規模、學理支撐、編纂能力等條件是否已經成熟。從理論上看，構成環境法法典化挑戰的關鍵因素主要有五：事實+事理+法理+政策+技巧。
其一，環境問題易變的“事實”與環境法典的“穩定性”要求之間存在結構性沖突是環境法法典化最大的挑戰。從環境法意欲解決的問題“事實”看，環境污染、資源短缺、生態退化等環境問題的種類、形態以及嚴重程度等必然會隨著時間的推移而發生或大或小或快或慢的變化。例如，60多年前的日本，環境問題肆虐全國，全球八大公害事件就占了4個（水俁病事件、四日市哮喘事件、痛痛病事件和米糠油事件），經過治理后，北九州市從“七色煙”的城市轉變為“星空街道”的環境優美城市，日本也從公害大國變為了環境大國。按照庫茲涅茨曲線的原理和中國的發展態勢，某些污染問題（如霧霾）很可能在一段時間之后會減緩變輕甚至完全消失（當然也可能出現某些新的生態環境問題）。環境問題發生了變化，作為解決這類問題的環境法律制度規則，當然就須進行相應的調整和修改，然而，環境立法的這種時代性、開放性、變動性與法典的穩定性、連續性、持久性之間無疑存在結構性沖突。我們要清醒地認識到，時代性和開放性是環境法的基本品格，法律的立改廢很可能是常態。事實上，自1995年以來，中國的《水污染防治法》《森林法》《水法》等修改了3次，《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》《土地管理法》等修改了4次，《固體廢物污染環境防治法》更是修改了5次；單是2018-2021年的四年間，就制定了《長江保護法》《濕地保護法》《土壤污染防治法》《噪聲污染防治法》《生物安全法》《資源稅法》《反食品浪費法》等7部法律；還有黃河保護法、黑土地保護法、自然保護地法、國家公園法、國土空間開發保護法、南極活動與環境保護法、青藏高原生態保護法、生物多樣性保護法、氣候變化應對法等法律已進入制定環節或者正在研究制定。就此而言，很難說環境法法典化的時機業已成熟。
其二，自然與自然之間、人與自然之間以及與自然相關的人與人之間復雜的“事理”是環境法法典化頂層設計和制度創新的理論基礎，是必須攻克的科學堡壘。環境法之所以具有典型的科技性，就是源于法律的制定和實施須以相應的科學技術作為基礎和支撐。例如，我國環境保護的“三個轉變”和環境保護新道路的確立，以及從項目環評到規劃環評再到區域環評的環境影響評價制度改革，其背后就有一個事理認識不斷深化的過程。實際上，從“環境保護觀”到“可持續發展觀”再到“生態文明觀”的嬗變，其本質就是對“人與自然”之“事理”認識的不斷提升過程。然而，對于環境法背后的事理問題，國內外學界似乎還沒有給予足夠的重視和關注，以至于直至今日對環境、資源、生態之間，自然環境、自然資源、生態環境、生態產品之間，以及綠色經濟、生態經濟、低碳經濟、循環經濟之間的區別和聯系等最基礎的學理問題依然混沌不清。可以說，環境法法典化的理論準備還不夠充分。
其三，環境法特殊的“法理”是環境法法典化證成、模式選擇和制度設計最直接的依據，是務必攻陷的法學陣地。從法律體系和部門法的“法理”看，跟民法、行政法、刑法等一元原生型的基礎性部門法有著根本的不同，環境法與經濟法、社會法、衛生法等新型部門法，都屬于多元組合型的領域性部門法，需要綜合運用民法規范、憲法規范、行政法規范、刑法規范、訴訟法規范來設計制度規則。簡言之，不能把民法典的論證依據、成功經驗和具體做法，簡單粗暴地直接套用于環境法法典化的證成和設計。再如，從權利的法理看，環境權是環境法學的核心范疇，是環境法法典化的靈魂，然而，這一理論難題迄今仍未取得根本性突破。此外，關于資源權、排污權的權利性質及其與環境權的區別和聯系，環境標準的法律效力、生態環境損害賠償、生態環境損害懲罰性賠償、檢察環境公益訴訟的正當性、必要性、合理性等法理問題，也還沒有徹底解決。可以說，環境法法典化的基礎研究還有很長的路要走。
其四，雖然當前的“政策”為環境法法典化提供了千載難逢的政治機遇，但環境政策固有的目標導向性、政治依賴性、時代面向性所帶來的不確定性或易變性又構成環境法法典化的現實挑戰。一方面，近年來，黨和國家對人與自然問題的重視前所未有，習近平生態文明思想和習近平法治思想的確立以及全國人大常委會將研究啟動環境法典編纂工作納入立法計劃等，更是為環境法的法典化提供了可遇不可求的時代契機。另一方面，受國際國內政治經濟局勢和國家目標、政黨政治、社情民意等各方面因素的影響，環境政策往往具有較強的易變性，通常會隨時代需要而進行相應調整，這也是環境法法典化必須著力考慮的問題。例如，中華人民共和國成立以來的林業政策，根據不同時期國家經濟社會發展需要至少發生了五次重大調整。放眼未來，按照中國的“雙碳”政策，2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，屆時中國的經濟和環境政策必然發生重大調整，相應的，一大批法律可能也須做相應的修改，推進環境法法典化，這一問題不可回避。
其五，中外法典化的“技術”積累有助于為環境法法典化提供有效的智識支持。從立法“技術”上看，中國環境立法已有50年的經驗積累，且有法國、意大利、瑞典、愛沙尼亞、德國等國家的環境法典范例和中國民法典作為借鑒，攻克環境法法典化的技術性難題應當不成問題。
在上述決定環境法法典化的關鍵因素中，“事理”和“法理”屬于真理的范疇，是穩定不變的，但各自都特別復雜，且二者之間還有一個基于特殊事理而創新法理的內在邏輯關系（如基于環境相對于物的特殊性，提出環境權的概念）。環境法學務必加強“兩面作戰”的能力建設，不斷夯實“科學”基礎、厚筑“法理”根基，只有沖破科學和法學的梗阻、打通公法和私法的筋脈，方能在事理探索上有所發現，法理創新上有所突破。環境問題的“事實”及黨和國家的“政策”屬于現象的范疇，雖然相比于“事理”和“法理”好認識和把握一些，但容易隨著經濟社會的發展而發生調整和變化。因此，對于以問題為導向、以政策為指引、以事理為基礎、以法理為支撐、時代性特征顯著、立改廢活動頻仍的環境法而言，采用“基本法+專項法（單行法）+地方立法”的立法模式和打包式修法模式（以消除不必要的法律沖突），無疑是最務實的選擇，不過，弊端是過于保守、缺乏雄心。匯編型環境法典模式雖然也能滿足法典化的夢想，但法治和法學意義不大，恐怕不是我們的追求。通則型的環境法典（立足于較長時期內較為穩定的事實和政策，提取一定范圍、一定層次的同類法律規范作為“公因式”），或許是既能展現法典雄心、學者情懷又能兼顧法律教義、科學精神的理性選擇（對于環境法的法典化問題，環境法學界并非沒有爭議，譬如，有學者將法典化稱為環境法發展的錦上添花，也有學者認為是不可能任務）。此種立法模式的選擇及背后原因，與商法學者主張制定《商法通則》的情形頗為類似。至于法典化的步驟，建議借鑒民法典的做法，優先集中兵力制定“環境法總則”和“污染防治法”通則，待條件成熟時再分別制定“自然資源法”“生態保護法”“防災減災法”和“綠色低碳發展和高水平保護法”等通則，最后再整合為環境法典。至于環境法總則，建議采用“基本規定—環境資源權利（環境權、資源權、排污權、碳排放權等）—規劃與管控—路徑與舉措（空間的有序化、發展的生態化、生態的資本化、治理的科學化和保護的經濟化等）—考評和監督—保障措施—責任和救濟—附則”的框架體例。
受“重實用，輕理論”“重經驗，輕理性”等中國傳統文化流弊的影響，我國的環境立法，向來只強調法律管不管用、制度能不能解決問題（尤其是眼前的問題），不太重視背后的理論基礎和法學方法。科技日報總編輯劉亞東認為，“離開科學的指引，技術的發展注定不會走得久遠”。法同此理，離開思想和理論的指引，環境法的法典化注定也不可能取得根本突破，實現重大飛躍。依此而言，中國的環境法學要有一個學理創新和方法創新的理論擔當和自主意識，著力促進自科法學研究方法（注重從事實到事理、從事理到法理、從事理到法律、從法理到法律的研究路徑，是一種相對于社科法學、教義法學的新研究方法）的生成和運用，養成“事實—事理—法理—法律”的方法論自覺，強化對環境法學事理和法理的基礎研究，不斷實現從“事實發現”到“事理探索”到“法理創新”再到“法律變革”的飛躍。今后，建議加快習近平生態文明思想環境法學闡釋和環境法律表達的研究步伐，推進習近平生態文明思想的學理化闡釋、學術化表達和體系化建構，領會和明晰其相對于西方的生態倫理思想、可持續發展思想的先進性和優越性，為促進中國第三代環境法的發展和環境法典（法典名稱建議采用“生態文明法典”）的出臺提供堅實有效的理論支撐，為助推國際環境法的演進提供富有智慧的中國方案。
作者 | 楊朝霞
男，環境法學博士，教授，博士研究生導師
北京林業大學生態法研究中心主任，法學系副主任