目次
一、“睢寧油泥案”基本情況及爭議焦點
二、對縣環保局不履行法定職責提起行政公益訴訟理據充分
三、認定縣環保局構成“不依法履行法定職責”事實清楚
四、行政公益訴訟的個案探索與制度完善
探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革決定，黨的十九屆四中全會再次對此作出新的重要戰略部署，充分表明檢察公益訴訟制度對于加大關系群眾切身利益的重點領域行政執法力度、推進法治政府建設具有重大意義。為將中國獨創的檢察公益訴訟制度堅持好、完善好、發展好，全國各級檢察機關和人民法院積極探索，不斷為推進檢察公益訴訟制度的成熟定型積累實踐經驗。
本文將要展開分析的江蘇省睢寧縣人民檢察院訴睢寧縣環境保護局行政公益訴訟案（以下簡稱睢寧油泥案），就是一個非常具有司法創新性和示范效應的典型案例。本案系在同一污染環境犯罪引發的刑事訴訟、刑事附帶民事公益訴訟基礎上，檢察機關發現行政公益訴訟案件線索并依法提起環境行政公益訴訟，倒逼環境保護行政機關啟動履職程序，促使其在案件審理期間將涉案危險廢物依法處置完畢，有效避免了污染后果持續擴大。
本案的司法過程對于行政公益訴訟的個案裁判和制度建構具有一定指導意義和示范價值，值得進行細致研究。
“睢寧油泥案”基本情況及爭議焦點
2017年10月，馮某某等人在無危險廢物經營許可證情況下將浙江省舟山市某清艙有限公司在清理油輪船艙過程中收集的油泥運輸至江蘇省睢寧縣嵐山鎮某磚瓦廠內進行非法傾倒，準備煉油，被睢寧縣公安機關當場查獲。案件發生后，睢寧縣嵐山鎮人民政府組織人員進行應急處置，將非法傾倒的37.22噸油泥及其污染物清理轉移至睢寧縣鴻運危險品運輸有限公司（以下簡稱鴻運公司）的停車場內貯存。經江蘇省環境科學研究院鑒定，上述油泥系危險廢物，危險特性為毒性和易燃性。
2019年4月，睢寧縣人民檢察院（以下簡稱縣檢察院）在刑事案件審查過程中獲知該案有損害環境公共利益的線索并展開調查。經調查發現：涉案油泥及其污染物一直未移交有危險廢物處置資質的單位處置，貯存油泥現場未設置危險廢物識別標志，貯存油泥的塑料桶隨意堆放，現場未采取防揚散、防流失、防滲漏等防污措施，已有部分油泥滲漏造成二次污染。
2019年5月27日，縣檢察院向睢寧縣環境保護局（以下簡稱縣環保局）發出訴前檢察建議，督促該局依法履行環境監管職責，將涉案危險廢物依法貯存并盡快移交有危險廢物處置資質的單位進行合法處置。
2019年7月2日，縣環保局回復稱：
一是該局對涉案油泥清理、運輸及貯存進行全程監管，涉案油泥的處置完全符合危險廢物轉移、貯存的規范化標準，該局雖然具有對本行政區域固體廢物污染防治監管職責，但是沒有對固體廢物處置的職責；二是貯存現場未設置危險廢物標識標志，沒有采取防揚散、防流失、防滲漏等措施，是因為危險品運輸公司屬于運輸機構，不屬于危險廢物貯存、處置機構；三是涉案油泥是馮某某等人污染環境罪刑事案件的重要證據，該局已經多次催促公安機關抓緊對涉案危險廢物進行處置，公安機關以刑事案件正在辦理過程中為由不予處置。因此，縣環保局拒絕履職。
2019年7月19日，縣檢察院就縣環保局不履行生態環境保護行政監管職責向徐州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟，訴請確認被告對涉案危險廢物的貯存情況不履行監管職責行為違法，并判決被告盡快將涉案危險廢物移交有處置危險廢物物品資質的單位依法處置。本案審理期間，縣環保局通過招標方式對相關油泥及其污染物進行了專業化處理。
2019年11月11日，縣檢察院將訴訟請求變更為“依法確認睢寧縣環境保護局對涉案危險廢物的貯存情況不履行監管職責的行為違法”。2019年11月15日，徐州鐵路運輸法院作出一審判決，確認被告縣環保局對危險廢物的貯存未全面及時履行生態環境保護行政監管職責的行為違法。一審判決后，當事人均未提出上訴，判決生效。
本案中，公益訴訟起訴人縣檢察院與被告縣環保局的爭議焦點主要有兩個方面：一是對《固體廢物污染環境防治法》第55條規定的“所在地”理解不一，由此對被告是否具有涉案危險廢物監管法定職責產生分歧；二是雙方對作為刑事案件中重要證據的涉案油泥可否提前處置認識不一，由此對被告是否構成怠于履職產生爭議。徐州鐵路運輸法院在判決書中對此做出了回答，判決支持縣檢察院的訴訟請求，探索了檢察機關提起“行政不作為”公益訴訟的新規則。
對縣環保局不履行法定職責提起行政公益訴訟理據充分
本案的核心訴請是確認縣環保局不履行法定職責，被告是否具有法定職責以及職責范圍是案件事實認定和法律適用的基礎。公益訴訟起訴人認為縣環保局具有處置危險廢物的法定職責，而被告以其非危險廢物“所在地”環境保護主管部門，不具有監管職責進行抗辯。
一審法院通過對《固體廢物污染環境防治法》第55條所規定的“所在地”進行合理界定，厘清了跨區域傾倒危險廢物環境污染案件中環境保護部門的職責范圍，支持公益訴訟起訴人的主張，是一種有益的探索。
（一）厘清跨境傾倒危險廢物“所在地”環保部門的職責范圍
本案中危險廢物的產生不在睢寧縣，而是由馮某某等人在無危險廢物經營許可證情況下實際運輸至睢寧縣嵐山鎮某磚瓦廠內進行非法傾倒，雖經鎮政府集中貯存但依然處于無處置狀態。
縣環保局在訴訟答辯中稱，《固體廢物污染防治法》第55條規定的由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門落實相關處置措施，其“所在地”“系產生危險廢物單位或個人所在地，因產廢單位不在被告轄區，故被告沒有對涉案危險廢物進行代處置的職責”。
2016年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第55條規定：“產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正……”此條款中關于“所在地”的規定明顯是針對產生危險廢物的單位自己處置的情況，對于此種行為，該生產單位所在地的生態環境保護部門負有監管職責。
但是，如果從《固體廢物污染環境防治法》的整體上看，該法第10條規定：縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域環境保護工作包含固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。
針對本案涉及的危險廢物，《固體廢物污染防治法》第57條明確賦予縣級以上環境保護行政主管部門審批從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經營許可證的權力；第62條規定縣級以上環境保護行政主管部門具有對產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位的意外事故的防范措施和應急預案進行檢查的權力。這些都是對縣級以上生態環境保護行政主管部門對本轄區內的危險廢物實施統一監管的授權，目的在于確保危險廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置各環節不對生態環境造成不良影響，防止固體廢物污染，保障人民健康，維護生態安全。
本案中，馮某某等人在無經營許可證的情況下從外地將危險廢物運輸至睢寧縣進行非法傾倒，已經形成了危險廢物在縣環保局管轄范圍內貯存并產生環境危害的事實，縣環保局理應履行“所在地”生態環境保護主管部門的監管職責。因此，法院認定縣環保局具有對其轄區范圍內固體廢物的貯存、處置等防治環境污染工作的法定職責，該法定職責不因危險廢物來源和產生單位不在其轄區而免除。換言之，在跨境傾倒危險廢物案件中，“所在地”并非僅僅是產廢地，還應包括傾倒地、貯存地、處置地等與控制危險廢物污染有關的區域，這些區域的生態環境保護主管部門，也都具有相應的監管職責。
由此，人民法院在厘清“所在地”含義的基礎上，確定縣環保局的法定監管職責范圍，支持了檢察機關的訴訟請求。在這個意義上，對“所在地”的解釋，是解決檢察機關對“跨境傾倒危險廢物”案件能否提起環境行政公益訴訟、督促縣環保局依法履職的關鍵所在，對于檢察機關辦理同類案件具有樹立裁判規則的重要意義。
（二）確定縣環保局對涉案油泥有“代履行”職責
本案中，縣環保局在答辯中所稱“因產廢單位不在被告轄區”而沒有法定監管職責的理由被否定后，需要進一步解決的問題是，縣環保局在本案中為什么要承擔“代履行”職責以及應該如何承擔“代履行”職責？
根據“污染者負擔原則”，一般情況下，處置危險廢物是污染者的義務。當污染者不具備履行條件或者不能履行處置義務時，法律上規定了“代履行”制度，目的在于及時消除污染風險，防止因污染擴散造成新的損害，從而實現保障人體健康、保護生態環境的立法目的。
《固體廢物污染環境防治法》第55條規定：產生危險廢物的單位逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔。
《行政強制法》第50條將“危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源”確定為“代履行”的范圍，明確規定當環境行政相對人拒絕履行或沒有能力履行行政義務時，環境行政機關可以自行或者委托第三人代替行政相對人履行行政義務，并向當事人收取履行費用。這一規定表明：代履行的主體可以是行政機關，也可以是第三人；代履行針對的是作為義務并且是可替代義務；代履行屬于間接強制，核心是義務的替代履行。
本案的涉案油泥屬于危險廢物，具有腐蝕性、毒性、感染性等嚴重危害特性，對生態環境和人民群眾生命健康、安全具有極大威脅，必須得到妥善處置。但馮某某等人因涉嫌刑事犯罪，已被公安機關采取強制措施，客觀上不可能對涉案危險廢物進行處置，而對油泥的處置顯然是一種作為義務且可以替代履行。因此，對涉案油泥的處置，符合“代履行”的基本條件。
根據《固體廢物污染環境防治法》對危險廢物的管理規定，縣環保局對危險廢物的收集、貯存、運輸、處置等各環節均具有法定監管職責。
具體包括：（1）依法、規范選擇涉案危險廢物貯存地點；（2）在涉案危險廢物的收集、貯存過程中采取充分的防揚散、防流失、防滲漏等污染防治措施；（3）對危險廢物的容器、包裝物及在貯存場所設置危險廢物識別標志；（4）危險廢物在貯存期間出現流失、滲漏等突發情況，可能或已經造成二次污染的情況下，應及時釆取應急處置措施，預防污染發生或擴大；（5）在危險廢物所有的單位或個人不能處置危險廢物情況下，應當及時指定有資質單位依法代為處置。
可見，本案應由縣環保局及時指定有資質的單位按照國家有關規定代為處置，以便及時消除污染環境危險，維護社會公共利益。正因如此，縣檢察院發出檢察建議書，督促縣環保局及時履行法定職責，指定有關單位對涉案危險廢物進行處置。
認定縣環保局構成“不依法履行法定職責”事實清楚
本案中，被告是否“依法全面履行監管職責”，是認定是否構成行政不作為的關鍵事實�？h環保局在訴前程序和訴訟中均提出：涉案油泥系馮某某等人涉嫌污染環境犯罪的重要證物，因刑事案件尚未辦結，公安機關不同意提前處置；且已對涉案油泥及污染物的清理、運輸、貯存進行監督，應當視為已履行監管職責。
人民法院根據事實和法律認定：在傾倒危險廢物的行為人因被采取刑事強制措施而無法對危險廢物進行處置的情況下，縣環保局對已經被鑒定為危險廢物的油泥未移交給具有資質的單位處置，油泥貯存現場未設置危險廢物識別標志，且未采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施，致使部分油泥滲漏造成二次環境污染，縣環保局構成行政不作為違法。上述事實認定，涉及縣環保局對涉案危險廢物是否可以提前處置以及是否具有不履行法定職責的免責事由兩方面的問題。
（一）關于涉案危險廢物的提前處置
本案中，縣環保局提出，在刑事偵查期間曾向公安機關提出過處置涉案油泥，公安機關認為涉案油泥為馮某某等人涉嫌污染犯罪的重要證物，刑事案件尚在辦理之中，不準處置。
本案起訴前，徐州鐵路運輸法院曾與縣檢察院、縣公安局、嵐山鎮政府及縣環保局就涉案油泥及其污染物處置召開專題協調會，確定由被告承擔涉案油泥的處置職責。被告辯稱曾征求公安機關意見未獲準許，但未提供證據證明，故人民法院根據《行政訴訟法》第34條規定對縣環保局的辯稱主張未予支持。
其實，本案中縣檢察院的主張也可以根據《公安機關辦理刑事案件程序》第230條的規定直接予以支持。由于涉案油泥已經被江蘇省環境科學研究院鑒定為危險廢物，屬于不易保管的物品，公安機關在對涉案油泥采取了拍照、錄像等證據固定措施且鑒定完畢后，涉案油泥當然可以提前處置。縣環保局的抗辯主張不能成立，涉案油泥屬于不宜保管證物，在履行批準和采證程序后可以提前處置。
（二）關于“不依法履行法定職責”的構成
我國行政公益訴訟制度設計了訴前程序與訴訟程序銜接機制，賦予檢察機關在訴前程序中對行政機關是否履行法定職責進行審查與判定的職能。法律規定的行政公益訴訟案件分為違法行使職權和不作為兩類。實踐中，檢察機關辦理的行政公益訴訟案件，幾乎都集中于行政不作為。因此，如何認定行政不作為（“行政機關不依法履行法定職責”）既是行政公益訴訟中訴前程序向提起訴訟轉化的核心，也是檢察機關辦理行政公益訴訟案件最重要的事實認定與法律適用問題。
根據行政法理論，行政不作為的法定構成要件有三：一是行政機關具有法律上的職責；二是行政機關沒有履行該法定職責；三是行政機關不履行法定職責屬于主觀上不為而非客觀上不能為。但在實踐中，行政不作為的具體表現復雜多樣，需要根據每個案件具體情況對這三個要件進行綜合判斷，并不容易。
本案中，對縣環保局“不依法履行法定職責”的判斷可以從以下幾個方面進行：
1.從行為要件看，縣環保局未履行法定職責事實清楚。根據《固體廢物污染環境防治法》第55條、第57條、第62條規定的環境保護行政主管部門危險廢物污染監管職責，縣環保局雖然在污染行為發生后對相關事實進行了調查取證，在將案件移送公安機關的同時對涉案油泥及污染物進行包裝后進行轉移，采取了一定的應急處置措施。
但是，縣環保局在明知涉案油泥系具有毒性、易燃性的危險廢物且污染行為人被公安機關羈押不能處置的情況下，未依法及時指定具有危險廢物處置資質的單位依法收集、貯存并及時處置，亦未尋找符合條件的貯存場所，而是簡單堆放于無危險廢物貯存管理資質的危險品運輸公司停車場內；在收集、轉移、貯存等過程中未采取任何防揚散、防流失、防滲漏等污染防治措施；在涉案油泥的包裝物上及存放場所內未設置相關危險廢物識別標志；涉案油泥貯存期間未進行有效的日常管護，在存放容器出現破損以致出現油泥流失、滲漏的情況下亦未及時釆取有關污染防治應急處理措施，明顯存在監管缺失。
2.從結果要件看，環境公共利益仍處于受侵害狀態�！芭袛嘈姓䴔C關是否履行職責，以及是否應當從訴前程序轉入到訴訟程序應當符合一個總體的標準，即行政機關未能通過其行政行為及時制止損害的發生，國家和社會公共利益仍然處于受到侵害狀態或者處于受到侵害的潛在威脅狀態。”
本案中，涉案油泥為危險廢物，處置不當，可能造成破壞生態環境、影響人類健康、制約經濟發展等嚴重后果，對生態環境安全和公眾健康安全具有極大威脅�？h環保局作為地方政府環境保護主管部門，具有專業的環境污染風險防控知識和技術，理應深知涉案油泥的危害特性及二次污染的危害，但其不僅未依法積極作為，而且在涉案油泥已經出現滴落、流淌、滲漏，造成二次環境污染的情形下，仍未采取及時、有效的監管措施。尤其是檢察機關發出檢察建議后，依然放任污染后果蔓延，拒不履職，導致社會公共利益持續處于受侵害狀態。
3.從免責要件看，被告不履職屬于主觀不為，不能免責。行政不作為因形成的原因不同，可分為行政失職與行政不能兩類。由于行政主體主觀原因而不履行或不完全履行法定作為義務的行為狀態是行政失職，應承擔法律責任；由于不可歸責于行政主體的客觀原因不能履行或不能完全履行法定作為義務的行為狀態為行政不能，可以免責。一般而言，行政不能具有非意志性、不可抗拒的客觀原因、不可歸責性等特征。本案中，不存在不可抗力、緊急避險、意外事件等客觀原因，縣環保局“不依法履行法定職責”并非行政不能，故不能予以免責。
正是由于縣檢察院對于縣環保局“不依法履行法定職責”的證據調查充分、事實判斷清楚、法律適用準確，徐州鐵路運輸法院才依法支持了縣檢察院的訴訟請求。
行政公益訴訟的個案探索與制度完善
本案在檢察機關和審判機關的共同努力下，探索了環境行政公益訴訟案件的司法新規則，對于跨區域污染案件中如何認定環保機關的法定職責和行政不作為具有示范意義，也為立法完善和出臺新的司法解釋積累了重要經驗，其典型性自不待言。
但是，本案在辦理過程中，也還存在一定瑕疵，通過本案更可以發現案件背后存在的法理不能自洽、法律供給不足等問題。這表明檢察機關需要在案件辦理中不斷提升辦案能力與業務水平；同時，也需要通過更多的個案探索和更深入的理論研究，不斷完善行政公益訴訟法律制度。
（一）緊急情形下的檢察建議與先予執行
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第2款規定，行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在15日內書面回復。
本案中，縣檢察院調查發現涉案油泥的貯存現場未依法采取合理的防止污染環境措施，且已經造成二次污染，社會公共利益處于受侵害狀態。加之涉案油泥屬于危險廢物，應當進行緊急處置。因此，本案屬于社會公共利益損害繼續擴大的緊急情形，檢察機關應當在檢察建議中要求行政機關在15日內書面回復。遺憾的是，縣檢察院沒有作出“緊急情形”的判斷，而是按照一般情況要求縣環保局在兩個月內回復。
人民法院在審理本案時，也對涉案油泥貯存現場進行了調查。現場勘查筆錄顯示：運輸車上的油泥及存放在地上的油泥污染物未做實際處理，車輛上有大量油泥滴落地面并滲入地下，部分存放在地面的塑料桶裝油泥污染物因塑料桶損壞流淌到地面并已滲入地下，現場僅采用塑料薄膜對危險廢物車輛和地面存放的油泥進行遮蓋，未使用密封設備進行封存。
上述證據表明，涉案油泥已對生態環境和公眾健康造成重大威脅，且處于可能持續擴大的狀態，屬于情況緊急情形，應賦予人民法院適用先予執行措施的權力，要求被告立即采取措施消除危險。但《行政訴訟法》第57條對先予執行的規定，僅適用于“支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的案件”。這種先予執行制度顯然不能適應生態環境行政公益訴訟的需要，迫切需要深入研究行政公益訴訟的相關理論，完善法律供給，為司法實踐提供充分的制度保障。
（二）確認違法判決的定位
大陸法系中的確認違法訴訟，是以確認行政行為違法為目的的訴訟。因為所有的行政訴訟都以審查行政行為的合法性為前提，確認違法之訴可以存在于所有行政訴訟之中，故大陸法系國家普遍將確認違法訴訟定位為一種補充性的訴訟形式，即只有當形成之訴、給付之訴無法提起時，當事人方能通過確認違法之訴保全利益。
我國行政訴訟法未區分訴訟類型，僅對判決類型進行分類。根據《行政訴訟法》第74條的規定，實際是將確認違法判決定位為一種補充性的判決方式。只有在法院經審理后認為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷判決或者履行判決的，才可以作出確認行政行為違法的判決。
但是，由于行政公益訴訟是適應中國特色的行政管理體制而設計的專門制度，承載著督促行政機關依法履行職責的特定職能。因此，確認違法判決是一種獨立的判決方式，而非補充性判決方式。
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條明確規定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法�！边@意味著，即便被訴行政機關在訴訟過程中履行了法定職責，人民法院依然可以判決原行政行為違法。
本案中，縣環保局在訴訟過程中依法委托了有危險廢物處置資質的單位對涉案油泥進行處置，縣檢察院將起訴時的“請求確認違法并責令履職”變更請求為“確認違法”。人民法院作出判決，確認縣環保局對危險廢物的貯存未全面及時履行環境保護行政監管職責的行為違法。
之所以在行政公益訴訟中將確認違法作為獨立的判決形式。主要是因為：“司法實踐中仍然存在部分行政機關在接到檢察建議后，既不回復也不依法及時履職，未能及時保護受損國家利益和社會公共利益的情形，必須遏制這種現象。所以當公益訴訟起訴人依法提起訴訟后，即使被告在訴訟過程中履行了法定職責，也應根據法律規定，圍繞公益訴訟起訴人的訴訟請求，判決確認原行政行為違法，以督促行政機關提高依法行政意識，發揮公益訴訟的示范引導作用，最大限度維護國家利益和社會公共利益�！�
也不能完全排除檢察機關、審判機關在辦理行政公益訴訟案件初期，由于能力、條件等多方面因素制約，希望通過確認違法判決，確立司法權威的考慮。
從實踐效果看，單獨確認行政機關不作為違法，的確可以充分發揮行政公益訴訟的優勢，威懾行政機關工作人員和主要領導，達到心理強制作用，敦促其依法履行職責，避免再犯類似錯誤。但是，從法學理論上看，確認行政機關不作為判決的獨立地位，還需要有進一步的合理性與合法性論證。
我們期待，檢察機關與審判機關能夠更好依法履行職責，更多從探索司法規律、提煉司法裁判規則的角度不斷總結司法實踐經驗，為完善公益訴訟法律制度、提升公益訴訟辦案能力與水平、促進公益訴訟法學理論深化，提供好案例、貢獻大智慧。