摘 要：監察權行使過程中造成侵害的應當承擔賠償責任，這是規范與制約監察權行使的需要，是保護被監察人合法權益的需要，也是監察法律體系進一步完善的需要。由于監察權及其侵害情形的特殊性，必須單獨構建監察賠償制度。在監察賠償制度構建中，必須明確監察賠償主體、賠償范圍、賠償程序。同時，在賠償歸責原則、賠償方式、賠償計算標準、立法體例等方面要與國家賠償法相銜接。
關鍵詞：監察損害賠償；國家賠償法；立法修改
《監察法》賦予監察機關對公職人員監察的權力。是權力，自然也要有相應責任。而在監察機關及其工作人員違法行使職權后，監察機關如何承擔法律責任，或承擔法律責任的方式是什么，就顯得至關重要。說的更具體一點，就是監察機關如果侵害了被監察對象的合法權益，給被監察對象造成損害的，是否要承擔相應賠償的責任，這是《監察法》實施后必然需要解決的問題。實際上，《監察法》在制定之時已經注意到這個問題，并在《監察法》的相關條款中作出了規定，即第六十七條：“監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償”。但到底如何賠償，是直接適用《國家賠償法》還是建立專門的監察賠償制度，則沒有具體規定，需要進一步探討。目前，對監察賠償制度已有學者進行了關注，這些研究都是較好的探索，但仍有許多研究的空間，包括：要不要構建獨立的監察賠償制度？監察賠償制度與已有的行政賠償、刑事賠償存在哪些異同點？監察賠償制度構建中有哪些疑難問需要解決題？等等。這些，都需要結合監察權的特點，并借鑒行政賠償、刑事賠償制度的經驗，從理論上作出論證，并構建具有中國特色的監察賠償法律制度。
一、監察所致損害應當實行賠償制度
要不要建立監察賠償制度，涉及到兩個問題：一是監察所造成的損害要不要賠償？二是監察賠償制度建立有何重要作用和價值。
（一）監察損害也需要賠償
對監察行為所致侵害是否要賠償的疑問，是源于對監察主體與監察對象之間的關系問題，具體而言，就是監察機關對所有國家公職人員的監察行為是否屬于同體監督問題。有人認為，監察機關是國家機關，而監察針對的對象是國家公職人員，包括公務員、參公人員、被授權組織的工作人員、企事業單位以及基層群眾自治組織中從事公務的人員，而對公職人員的處理一直以來被看作是體制內的事情，正如《公務員法》所規定的國家機關對其公務員的處理只能通過申訴而不能從體制外尋求救濟那樣，由此認為監察機關的監察屬于同體監督，即使造成被監察對象的損害，也不存在國家賠償問題；同時，還從現有的國家賠償中獲得了佐證，認為我國現有的兩種賠償制度即行政賠償、刑事賠償，都是國家機關對國家機關以外的人造成損害的賠償問題。
本文認為，上述看法是不準確的，也是不正確的。因為監察行為已經不同于國家機關對公務員作出的內部管理和處理行為，不同于國家機關對自己工作人員的內部監督。監察機關的監察是一個專門的獨立的國家機關對所有公職人員的監督，正如《監察法》所規定的那樣，監察機關是“行使國家監察職能的專責機關”，監察機關與被監察對象之間并不屬于同體，其監督也不屬于同體監督，而是一種異體監督行為，“監察法一個重大突破就在于，異體監督破題，……也擺脫了‘同體監督’痼疾”，傳統的以體制內部管理行為對抗監察機關履職并豁免國家賠償責任的理由是不成立的。因此，監察機關與被監察對象的這種法律關系，已經具備了監察賠償的形式條件，在監察機關造成被監察對象合法權益損害時，要承擔賠償責任，要給予監察對象以國家賠償。
（二）建立監察賠償的法律價值
監察損害應當賠償，不僅在理論上具有法理依據，而且在現實中也有其獨特的實踐作用和價值。
1.是規范與制約監察權行使的需要
“國家監察體制改革既是對黨的十八大以來反腐經驗的制度總結，又為新形勢下反腐敗斗爭提供了堅強有力的制度保障”，有利于監察權的集中行使。然而，任何權力如果不進行有效地規制，都存在極易被濫用的可能，加強對權力行使的規范和制約是在賦權的同時就要設計的制度。監察權是對國家公職人員進行監督的權力，是一種非常大的權力，涉及到被監察對象的人身權、財產權，特別是涉及到被監察對象政治前途問題，必須對其進行規范和制約，使其在法治的軌道上運行，并有效地防止其濫用權力。而通過監察賠償制度，可以通過法律責任的結果承擔方式來倒逼監察權力的依法行使，并達到對其進行規范和制約的目的和效果。
2.是保護被監察人合法權益的需要
由于監察權具有較強的強制性，在對公職人員的履職具有監督和促進作用的同時，也很容易對公職人員造成“誤傷”，侵犯其合法權益；而且，即使在被調查期間或在發現有違法犯罪事實時，被監察對象的合法權益也不能隨意侵犯，也要合法行使。“監察權如果拋棄了合法性原則也就喪失了其監察本質，完全的監察本位主義只會掉入權威主義陷阱”。有權利必須有救濟，國家公職人員的權利也應得到保護，當公職人員的合法權益受到不當侵害時，除了對相關監察人員進行處理外，必須給予被監察者以救濟的機會和途徑，“被監察者對其行使職權的行為有爭議，應享有救濟權”。而監察賠償是保護被監察對象合法權益的重要方式，通過經濟賠償的方式，達到對被監察對象進行救濟的目的，并實現監察權的充分行使與被監察對象權利有效保護之間的平衡。
3.是監察法律體系進一步完善的需要
我國已經建立了監察制度，并形成以《監察法》為核心的監察法律體系，而不久前全國人大常委會又賦予了國家監察委員會制定監察法規的權力，這將有利于監察法律體系的進一步完善。而在監察法律體系構建中，除了要不斷豐富和細化監察權限、監察程序等立法內容外，一個非常重要的內容，就是盡快建立監察賠償法律制度，使其與監察權限內容、監察程序等，共同構成我國完整的監察法律體系。目前，對于監察權限、監察程序問題已經不斷有立法制度的補充，但監察賠償制度，則仍是一個空白，急需盡快完善。
二、監察損害需要建立專門的監察賠償制度
監察需要賠償，那么，是構建專門的監察賠償制度，還是適用已有的《國家賠償法》內容？如果可以直接適用《國家賠償法》，就沒有必要再專門建立獨立的監察賠償制度。對此，有不同的觀點：有人提出，監察權的行使與行政權的行使具有較大的相似性，可以比照行政賠償進行監察賠償；也有人提出，監察權行使中的留置與刑事賠償的內容較為相似，可以比照刑事賠償的內容進行監察賠償；還有人提出，監察委員會“其權力配置更多地是通過對既有國家機關的權力轉隸與整合而成，其職權主要來源于對行政監察機關以及檢察院反貪機構職權的整體劃撥”，而原來行政監察方面的權力可以適用行政賠償，原來檢察機關方面的權力可以適用刑事賠償，不必建立專門的監察賠償制度。
但本文認為，監察賠償具有其自身特點，需要專門構建單獨的監察賠償制度。
1.監察權的性質不同于其他權力的性質
建立專門的監察賠償制度，是由監察權的特點決定的。監察機關的組建雖然與以往的相關機關的職能有密切關聯，在權能方面也密不可分，甚至有許多相似之處，但不是以往幾個機關及其權能的簡單合并，而是經過重新整合而形成的一種新權力，與以前的權力有著本質的區別，將監察權從原來的行政權體制中剝離出來，實現從“行政監察權”到“國家監察權”的制度變遷。特別是“隨著第五次《憲法修正案》和《監察法》的通過以及其他相關法律的修改，國家監察權已經成為我國權力構造體系中的獨立權能系統，監察機關更是作為一個新設機關，與行政機關、司法機關共同構成人民代表大會制度下的國家機關配置形態”。
經過重新整合的監察權具有自身特色，監察權既不同于行政權，也不同于司法權。行政權是一種管理權，所針對的對象主要是行政相對人，處理的是與行政相對人之間管理與被管理的關系；司法權是一種居中判斷權，典型的司法權是法官依據一定的法律程序，通過事實的查清和法律的適用，達到糾紛解決、實現公平正義的目的。而監察機關乃是被憲法授予國家監察權的新的國家機構，按照《監察法》的規定，監察權的權限在于：對公職人員廉政教育權、監督檢查權；對涉嫌職務違法和職務犯罪的調查權；對違法的公職人員政務處分權、問責權；對涉嫌職務犯罪的審查、公訴權；提出監察建議權，是一種“具有鮮明政治屬性的國家監督權”。盡管不同性質的權力都有可能給公民、法人或其他組織的合法權益造成損害，但由于權力性質的差異以及權力行使對象和范圍的不同，其損害賠償的內容也有所差異，需要分別建立相應的損害賠償制度。
2.監察權所致損害的情形不同于其他權力的損害情形
由于監察權的性質和行使方式的不同，其侵害的情形也不同于其他權力。行政賠償主要是行政機關及其工作人員在行政行為作出過程中，包括行政處罰、行政強制措施、行政征收征用等所致的損害情形。刑事賠償致害情形主要是具有刑事司法職能的機關及其工作人員違法采取拘留措施、逮捕措施、判決有罪、以及其他有關罰金、追繳財產等侵犯公民財產的情形。而監察權可能損害的情形有：一是留置的損害。所謂留置，是“為保障偵查活動的順利進行，由監察委員會對被調查人所實施的限制被調查人人身自由的強制措施”，是在規定的時間內將被監察對象留在固定地點而限制其自由的情形，是監察機關對被監察人可以采取的最為嚴厲的措施，也最易造成被監察對象的損害；二是查封、扣押、凍結與監察有關財產的情形；三是與監察職務相關的其他致害行為等。監察行為所造成侵害情形的特殊性以及與其他權力的差異性，決定了無法直接適用其他權力侵害時的賠償制度，必須建立專門的監察賠償制度。
3.監察賠償程序不同于其他權力損害的賠償程序
獲得賠償必須依據法定的程序，由于致害機關及其致害情形不同，其賠償程序也有所不同。行政賠償在程序方面，除了要求受害人先行向行政機關提出外，還涉及復議案件的行政賠償程序問題，并允許提起行政賠償訴訟。刑事賠償程序主要是直接向致害主體提出，包括向負責偵查的公安機關、向負責檢察的檢察機關、向作出有罪判決的法院、向負責管理的看守所及監獄管理機構提出，并可以向上級機關提起復議。而監察賠償，由于監察機關的特殊性和復雜性，監察程序也有別于其他國家賠償程序，不能直接適用現有國家賠償程序中的任何一個程序，必須建立專門的監察賠償程序。因此，監察賠償應當作為國家賠償的第三種賠償制度，進行單獨的制度構建。
三、監察賠償制度構建的基本內容
（一）賠償義務主體問題
監察賠償的義務主體當然是監察機關，但由于我國監察機關具有多層次性以及監察權行使方式的特殊性，如何確定賠償主體，是個非常重要的問題，這里有幾種情形需要進一步討論。
1.派駐或者派出的監察機構的賠償義務主體問題
我國監察機關包括國家監察委員會以及省級、設區的市級、縣區級的地方監察委員會，此外，還有一些派駐或派出的監察機構。對于各級監察委員會，其作為賠償主體是沒有疑問的，問題是，派駐或派出的監察機構是否是賠償義務主體。《監察法》一方面規定，派駐或派出的監察機構“對派駐或者派出它的監察委員會負責”；另一方面，又規定派駐或派出的監察機構根據授權“依法對公職人員進行監督”，依法調查與處置，體現了一定的獨立辦案特點。因此，監察機構是否可以作為單獨的賠償義務主體，規定得不夠明晰。本人認為，監察機構與委派它的監察機關都應當作為賠償義務主體，這有利于監察機構認真負責地履行職責，也有利于委派的監察機關加強對其派駐或派出的監察機構進行有效地監督，更好地規范和制約監察權的行使。
2.上一級批準行為的賠償義務主體問題
《監察法》規定，“設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準”。這里需要探討的問題是，對這種留置措施所致侵害，是由實施的監察機關賠償，還是由批準的監察機關賠償，換言之，批準監察機關是否是賠償義務主體？本人認為，這種情況，應當仍由具體實施留置措施的監察機關進行賠償，而批準機關不作為賠償義務主體。因為這種批準實際上只是例行程序而已，并不具有實質性的控制；而且由實施機關作為賠償義務機關，更便于對相關事實進行調查，也方便當事人提出監察賠償請求。
3.紀檢合署辦公的賠償義務主體問題
與其他兩種賠償不同的是，監察機關是與紀委合署辦公的，是一種緊密型的合署，“從‘合署辦公’的實際運行中可知，黨內監督與監察監督并未體現出人員配備與使用上的差異”，基本上屬于一個機構兩塊牌子，兩者有共同的內設機構，甚至許多情況下是紀委主導下的辦案模式。監察機關違法行使職權要進行監察賠償，那么紀委要不要同時承擔賠償責任？或者紀委所造成的侵害也由監察機關承擔賠償責任？或者全部由監察機關頂罪似地承擔賠償責任？本人認為，鑒于紀監合署辦公的現狀，鑒于黨的機關所處的領導地位而不便直接由紀委出面承擔賠償責任，如果是紀委方面的原因，可以通過國家機關內部責任承擔的方式處理，而對外只讓監察機關承擔賠償責任即可。換言之，只要是紀監部門所辦的案件，應當統統由監察機關出面承擔賠償責任，監察機關是賠償義務主體，而紀委不是。
（二）賠償范圍問題
監察賠償范圍的確定既要考慮監察行為，也要考慮被監察人權利的屬性問題。就后一種情況而言，目前的《國家賠償法》賠償的范圍一般限于公民的人身權和財產權，而不包括其他權利。因此，監察賠償的范圍也應限于這兩種權利的賠償。
1.違法留置行為的損害賠償。
留置行為具有強制性特點，是一種在一定時期內限制被監察對象人身自由的行為。違法留置一般包括以下幾種情況：一是監察機關將不符合條件的人進行了留置。在留置對象方面，《監察法》僅限于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪”、“涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員”；在留置情形方面，必須符合《監察法》第二十二條規定的情形。因此，留置對象的錯誤或不符合留置情形而留置的，都是一種違法留置的行為，監察機關都要承擔賠償責任。二是監察機關超期留置。《監察法》規定的留置期限是三個月，需要延長的，也不超過三個月，且只能延長一次，如果監察機關超期留置，或不符合延長留置的條件等，都構成違法留置，都應當承擔賠償責任。三是調查后被撤銷的案件。《監察法》規定了監察機關對案件處置的幾種情形，并規定了撤銷的情形，案件撤銷后，之前的留置行為也就成為侵害行為，監察機關也要承擔賠償責任。
2.使用暴力或唆使他人使用暴力行為的損害賠償。
在監察過程中，監察機關具有調查、搜查的權力，以便收集、調取相關證據，即監察人員可以對被調查人及相關人的身體、物品、住處等進行搜查。與此同時，《監察法》也明令禁止監察機關使用非法方式收集證據，禁止體罰或變相體罰方式。因此，在此過程中監察機關及其工作人員使用侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員等造成損害的，應當承擔賠償責任。當然，這種情形，既包括一般情況下調查、搜查過程中的情形，也包括留置期間監察機關使用暴力行為或唆使他人使用暴力行為的情形，造成損害的，監察機關都應當承擔賠償責任。
3.違法查封、扣押、凍結的損害賠償。
《監察法》賦予了監察機關對相關財物、文件等的查封和扣押的權力，也賦予其對相關款項凍結的權力，此種監察違法的情形一般包括：一是查封、扣押、凍結了與案件無關的財產；二是超期查封和扣押的行為；三是查封、扣押的財物被毀損；四是經調查后案件被撤銷。出現這些情形造成損害的，監察機關都應當承擔賠償責任。
4.其他違反法律法規的損害賠償
例如，監察機關沒收、追繳被監察人的財物，在案件撤銷后，不僅要歸還財物，而且造成損失的，也要承擔賠償責任。又如，對于被采取限制出境措施，造成受害人財產直接損失的，也應當屬于監察賠償的范圍。
關于政務處分決定造成損害的，是否屬于監察賠償范圍的問題。由于監察機關具有“對違法的公職人員依法作出政務處分決定”的權力。而且根據《公職人員政務處分暫行規定》，監察機關可以對公職人員作出“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等”政務處分。如果所作出的上述政務處分被撤銷，監察機關是否應承擔賠償責任？本人認為，政務處分所涉及到的權利并不是人身權、財產權的范疇，而是一種政治權利，不應在納入監察賠償的范圍。
當然，對監察賠償范圍在作出肯定性列舉的同時，也要對不予賠償的范圍作出否定性列舉，就像行政賠償和刑事賠償一樣，從否定的方面明確不予賠償的范圍。結合監察權行使的情況，可以對以下事項不予監察賠償：一是監察機關工作人行使與監察權無關的行為，由侵害人個人承擔賠償責任；二是被監察人自己的行為致害的，屬于受害者自己的過錯，國家不承擔賠償責任；三是法律規定的其他情形，這是作為兜底項，為今后立法和司法解釋留有空間。
（三）賠償程序問題
關于監察賠償程序，有學者認為可以參照適用《國家賠償法》關于刑事賠償程序的規定，并可以在不服復議決定的情況下，像刑事賠償那樣，向復議機關所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。本人認為，在監察賠償程序方面，要充分考慮監察賠償自身的特點作出如下設計：
1.關于監察賠償的基本程序
監察賠償的基本程序可以包括：一是受害人向監察機關直接提出。由賠償義務機關先行賠償原則是國家賠償的基本程序，也是各國國家賠償的通行做法。在監察賠償中，受害人也應首先向侵害其合法權益的監察機關提出賠償請求。受害人提出賠償請求時，應當向監察機關遞交賠償申請書，載明規定的事項，對于書寫有困難的，也可以口頭申請。二是相關監察機關在收到賠償申請兩個月內做出賠償決定，其中，在給予賠償決定時，應就賠償項目、賠償方式、賠償數額與受害人協商；在不予賠償時，要說明不予賠償的理由。三是監察機關作出賠償后，應當向故意或重大過失的監察人員追償部分或全部賠償費用。
2.關于對監察賠償進一步救濟的問題
在行政賠償和刑事賠償中，都規定了相應的進一步救濟途徑。例如，在行政賠償中，賠償請求人對賠償事宜有異議的，可以提起行政賠償訴訟，由法院作出判決，體現了行政賠償與行政訴訟的銜接，以及司法最終處理的特點；在刑事賠償中，賠償請求人對賠償決定不服的，既可以向上一級機關申請復議，也可以向復議機關所在地同級人民法院的賠償委員會申請作出決定，甚至還可以向更高一級的人民法院賠償委員會進行申訴。因此，無論是行政賠償還是刑事賠償，都有法院的介入：對行政賠償采取的是由法院通過開庭審理行政賠償訴訟案件的方式達到最終救濟的目的；對刑事賠償雖然不采取訴訟方式，但法院的賠償委員會也具有案件審理的特點，實行少數服從多數的審查原則，有利于對賠償事實的查清和作出最終處理。
鑒于監察權以及監察機關的特殊屬性，不能像行政賠償訴訟那樣采取監察賠償訴訟的進一步救濟方式，也不能像刑事賠償那樣由法院賠償委員會復議的進一步救濟方式。監察機關與法院不是一個機關體系，而且也不能將法院的司法處理作為最終處理，只能實行監察賠償程序的自成體系。具體而言，可以采取在市級及以上的監察委員會內設置專門的賠償委員會的方式，對不服監察賠償決定的，可以依次向其上一級監察委員會的賠償委員會申請復議，直至向國家監察委員會申請復議，通過監察委員會的內部系統，實現監察賠償的進一步救濟途徑。當然，需要不斷完善各級監察委員會的賠償委員會結構，吸收相關專家介入，以更加中立的態度對待監察賠償問題，而且賠償委員會在復議賠償時，可以實行少數服從多數的投票決定制度，以實現對不服監察賠償時的公平公正救濟。
四、監察賠償制度與《國家賠償法》的銜接
盡管監察權與行政權、司法權有所不同，其賠償制度也存在許多差異，但也并非說三者沒有共同點，相反，監察賠償與行政賠償、刑事賠償有許多相似之處，而這些相似之處，恰恰是監察賠償制度構建時可以從中借鑒或同時適用的內容，并實現三大賠償制度操作的一致性和有機銜接。
（一）賠償歸責原則的銜接
歸責原則是賠償義務機關是否承擔賠償責任的依據和標準。在《國家賠償法》中，行政賠償和刑事賠償的歸責原則在總體上是一致的，體現在《國家賠償法》總則部分的第二條，但在分則中，表述上則有一定的差異。行政賠償實行以違法為歸責原則，體現在《國家賠償法》第三條、第四條，而且在條款表述上一般都使用“違法”“非法”的字樣。而刑事賠償則是以違法原則為主，結果原則為輔。例如，違法歸責原則體現在《國家賠償法》第十七條第一、四、五項和第十八條的第一項；結果歸責原則體現在第十七條第二、三項和第十八條的第二項。
監察賠償歸責原則在總的方面與《國家賠償法》第二條所確定的歸責原則應當是一致的，而在具體表述時，可以與刑事賠償歸責原則相近，即以違法歸責為主、結果歸責為輔的歸責原則。就違法歸責的事項而言，違法留置、使用暴力行為或唆使他人使用暴力、違法查封扣押凍結等，都屬于此種情形；就結果歸責的事項而言，對公民留置后，決定撤銷案件、不起訴或判決宣告無罪的，則屬于結果歸責原則。因此，在歸責原則方面，監察賠償與《國家賠償法》應當相銜接。
（二）賠償方式、計算標準等方面的銜接
在《國家賠償法》中，對行政賠償和刑事賠償在賠償方式和計算標準方面，則作出了統一的規定，體現了兩者在賠償方式和計算標準的相同性。例如，在賠償方式上，以支付賠償金為主，輔之以返還財產或恢復原狀。在計算標準上，分別對侵犯人身自由、侵犯生命健康等人身權賠償以及侵犯財產權的損害賠償計算標準進行了規定。實際上，監察損害賠償也同樣如此，對于賠償方式和計算標準，也采取相同的規定，以支付賠償金為主，輔之以財產返還或恢復原狀，以實現監察賠償與現行其他賠償制度的銜接。此外，在賠償請求的時效等方面，監察賠償也可以適用《國家賠償法》的規定。
（三）賠償立法體例的銜接
關于監察賠償立法體例問題，有幾種方案：一是單獨制定監察賠償法，對監察賠償問題進行規定。然而，如果單獨立法，不但立法成本高，而且可能與《國家賠償法》在銜接方面存在問題。二是在《監察法》中對監察賠償問題作出規定，以確保監察賠償與監察的其他內容成為一個整體，這種立法體例雖然實現了將所有監察內容集于一法之中的優勢，但也存在與其他國家賠償制度相脫節的問題。三是在《國家賠償法》中設置專門的一章，規定監察賠償問題，可以實現三種賠償制度的銜接。目前看來，采取第三種立法體例更好。實際上，監察權也是一種國家權力，監察賠償也是一種國家賠償，是一種與行政賠償、刑事賠償既有區別，又有聯系的一種賠償，作為國家賠償的一部分，在《國家賠償法》中設立專門的章節，既體現了監察賠償與其他兩種賠償的不同之處，也體現了相似之處，并實現監察賠償與現有國家賠償制度的有機銜接，是監察賠償立法的最佳選擇。
余 論
目前，《國家賠償法》中只規定了行政賠償和刑事賠償，要實現三大賠償制度融于一法之中，必須對《國家賠償法》進行修改。然而，值得注意的是，有關《國家賠償法》修改問題，并沒有被列入十三屆全國人大常委會的修法之列，連第三類的項目也沒有列入。為此，必須盡快啟動《國家賠償法》的新一輪修改，盡快建立監察損害賠償制度，以落實《監察法》的有關條款，并實現《監察法》與《國家賠償法》的銜接。