內容提要：社會治理智能化是適應新時代社會建設和人工智能技術的發展而提出的重大決策。提高社會治理智能化水平，不能僅靠人工智能技術的進步，還要注重法治的保障與促進作用，為社會治理智能化尋找合適的法治路徑。在法治軌道上推進社會治理智能化建設，需要突破傳統的立法、執法、司法和守法的框架，根據社會治理智能化的基本特征構建社會治理智能化領域法治建設的四梁八柱。從智能技術的發展水平以及社會治理智能化建設實踐出發，法治建設可以重點從社會治理要素的數據化、社會治理數據的匯聚化、社會治理規則的算法化以及社會治理機制的共治化等四個維度推進。
關鍵詞：社會治理；人工智能；數據；算法；法治路徑
黨的十八大以來，我國在社會治理領域實現了一系列理論創新、制度創新和實踐創新。其中“社會治理智能化”是最具有時代特色和未來感的重大命題之一。由于還沒有中央頂層的具體規劃與部署，許多地方紛紛制定了具有自身特色的社會治理智能化建設計劃，希望成為可以被復制被推廣的典型。
目前，在有關社會治理智能化的改革實踐或理論研究中，存在著一種純技術導向的現象，即單純從技術角度特別是從大數據、云計算、人工智能等角度理解社會治理智能化，從技術開發與運用的層次開展社會治理智能化建設。在技術問題受到充分重視的同時，法治問題卻時常受到忽視：實踐遇到的問題往往僅被視為技術問題而強調技術解決方式，“法治思維與法治方式”雖然經常被強調但在具體問題面前往往會被忽略。不可否認的是，法學界對于社會治理智能化的關注不夠，對社會治理智能化的法治問題認識不清，沒有“接地氣”地回答如何在法治的軌道上推進社會治理智能化。在全面依法治國的時代背景下，我們不能止步于純粹的“社會治理法治化”的研究，還要研究社會治理智能化等具體社會治理領域的法治路徑問題，脫離具體場景或者社會治理實踐的“社會治理法治化”可能會淪為一句空話。
一、社會治理智能化法治路徑的理論基礎與基本架構
（一）時代背景與理論基礎
黨的十八大以來，習近平總書記對全面依法治國、創新社會治理以及智能化建設等作出的一系列重要論述、黨中央關于社會治理的一系列重大決策，為在法治軌道上推進社會治理智能化提供了理論基礎與根本遵循。
第一，在法治軌道上推進社會治理智能化，是全面依法治國的應有之義。在全面依法治國的時代背景下，包括社會治理智能化在內的各項社會治理工作都要納入法治的軌道，確保法治作為治國理政基本方式的地位不會因為智能化建設的一時之需而被動搖或者損害。在社會治理領域，我國一直注重法治保障作用。黨的十九大報告首次提出“社會治理制度”概念，并將“法治保障”作為社會治理體制的五個組成部分之一。黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出“社會治理體系”概念，“法治保障”是其七個組成部分之一。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上進一步強調要“提升法治促進治理體系和治理能力現代化的效能”。黨中央的決策以及習近平總書記的講話，既為在法治軌道上推進社會治理智能化提供了理論基礎，也提出了具體要求。
第二，在法治軌道上推進社會治理智能化，是創新社會治理的有機組成部分。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“創新社會治理體制”的新要求。從社會管理到社會治理，是我們黨對社會發展規律認識和把握的又一個新飛躍，實現了我國社會建設理論和實踐的又一次與時俱進。習近平總書記指出，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。創新社會治理的內涵豐富，習近平總書記在一系列講話中提出了創新社會治理的新要求新戰略，并首先提出了“社會治理智能化”的概念。2016年10月，習近平總書記就加強和創新社會治理作出重要指示，強調要更加注重聯動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，提高預測預警預防各類風險能力；要完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。社會化、法治化、智能化、專業化，既是新形勢下提升社會治理現代化水平的客觀要求，又是推進社會治理創新的基本途徑。2017年10月，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”寫入了黨的十九大報告，“提高社會治理智能化水平”與“提高社會治理法治化水平”正式成為我國社會治理的基本任務，而“在法治軌道上推進社會治理智能化”是正確處理二者關系的必然要求。
（二）“社會治理智能化”與“社會治理法治化”的關系
根據“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”的科學命題，社會治理法治化與社會治理智能化同時構成了社會治理工作的重要組成部分。盡管二者是被并列提出的，但是我們需要注意它們之間的細微差別，科學地推進二者的“一體建設”。
首先，在“提高社會治理法治化水平”與“提高社會治理智能化水平”中，兩個“化”與“水平”的含義不一樣。雖然“法治化”與“智能化”均是社會治理體系和治理能力現代化的目標，但不能將二者等量齊觀。隨著全面依法治國的推進，我國法治建設已經有了良好的基礎，社會治理法治化起點較高，因此目標定位也比較高，需要達到符合全面依法治國要求的法治化水平。“提高社會治理法治化水平”意味著要在滿足法治基本要求的基礎上不斷完善法治，體現的是一種良法善治的思維。我國智能化建設仍處于快速發展變化階段，智能化建設本身的目標并不完全清晰，因此社會治理智能化的目標定位相對較低。“提高社會治理智能化水平”是指在實現真正智能化之前，增加社會治理的智能化元素，利用智能技術提高社會治理體系與社會治理能力的現代化水平，它體現的是一種從無到有、盡量多的建設思維。法治化與智能化之間的發展階段差異可能會造成“社會治理智能化”的低標準與“社會治理法治化”的高標準之間的矛盾。例如，在進行有關數據收集或者數據利用時，由于技術限制或者技術發展需要，可能會在某種程度上忽視數據的隱私保護或者數據的安全防范等問題，但這恰好是法治所關心的問題，這就可能出現社會治理智能技術的階段性問題違背全面依法治國理念的現象。社會治理法治化與社會治理智能化二者的差異，既是我們討論社會治理智能化法治路徑的理論前提，也是研究社會治理智能化法治路徑所要重點解決的問題。
其次，社會治理法治化與社會治理智能化相結合，會產生社會治理法治化的智能推動與社會治理智能化的法治保障等效果。社會治理法治化的智能推動，是指將智能技術運用于立法、司法、執法與法律服務等活動，促進社會治理法治化，實現社會治理法治體系的智能化。社會治理智能化的法治保障則是指在社會治理智能化的各項工作中加強法治保障，確保在法治軌道上推進社會治理智能化，同時以法治建設與法治改革提高社會治理智能化水平。“社會治理法治化的智能推動”與“社會治理智能化的法治保障”雖然有相似之處，但二者是不同的命題。“社會治理智能化的法治保障”側重在“智能化建設”這一具體場景中探討具體問題，強調要在社會治理智能化建設的框架內推動法治建設，而不能局限于傳統法治建設的框架。
（三）在法治軌道上推進社會治理智能化的基本框架
在法治軌道上推進社會治理智能化建設，不僅僅要在立法、執法、司法和守法等各環節中推進社會治理的智能化建設，更要在社會治理智能化的各項工作中融入法治精神與法治規則。“立法、執法、司法和守法”是一個相對固定的法治建設框架，在這個框架內融入智能化建設的元素是一條相對容易的路徑，但提出的方案可能缺少對智能化社會治理實踐的關注而不能滿足社會治理智能化的客觀需求。相對地，在社會治理智能化建設的框架（體系）中嵌入法治元素是一項很有挑戰性的工作。一方面，法治建設需要直面智能化建設帶來的新問題，這些問題可能對傳統的法治規則構成挑戰，或者屬于全新的法治領域，甚至在世界范圍內都沒有現成的答案，需要在必要的時候通過法治改革保障社會治理智能化的發展。另一方面，社會治理智能化建設是一場全新的社會治理實驗，現在仍然沒有公認的基本框架，因此在確立符合智能技術特征和法治建設實踐需要的社會治理智能化建設基本框架之后才能進一步研究如何推進法治建設。
一般認為，“智能化”以大數據為技術基礎，因此提高社會治理智能化往往意味著在社會治理過程中充分利用大數據技術、云計算、物聯網等智能技術，并實現智能技術與社會治理的深度融合，以此為抓手全面提高社會治理的現代化水平。構建社會治理智能化的基本框架，需要結合社會治理的現實需要與智能技術發展特征，既要防止智能化建設脫離社會治理的宗旨，也要防止智能化建設大冒進或者提出不切實際的社會治理智能化目標。基于這種考慮，社會治理智能化建設可分解為四項基本工作：社會治理要素的數據化、社會治理數據的匯聚化、社會治理規則的算法化和社會治理機制的共治化。“四化”工作是社會治理智能化建設體系的基本框架，是在法治軌道上推進社會治理智能化的基本支柱。在“四化”工作中嵌入法治建設，是確保社會治理智能化建設不脫離法治軌道的有效方法，而為“四化”工作提供相應的法治保障，是提高社會治理智能化水平的基本法治路徑。
二、社會治理要素數據化的法律基礎
大數據技術是社會治理智能化的關鍵技術，而大數據的“底層”是一個個具體的機器可識別的數據，因此實現社會治理要素數據化——將社會治理要素轉化為數據是智能技術與社會治理融合的基礎條件。社會治理要素的數據化程度將直接影響社會治理智能化的水平。如果要實現真正意義上的“社會治理智能化”，客觀上就要實現社會治理要素的全面數據化。
社會治理要素，是指具體的社會治理行為所包含的基本元素。實踐中，社會治理行為種類繁復，“社會治理”本身亦沒有固定的外延，需要從不同的社會治理行為中提取出若干類型的可予以數據化的要素。這些要素主要包括人、地、事、物、組織、時間、空間位置等。在傳統的社會管理工作中，如公安的戶籍登記、人口普查、房地產管理等，主要通過人力錄入的方式獲得信息或者數據；在社會治理智能化的新要求下，我們需要按照新的技術要求對這些既有信息進行數據化。
與傳統社會管理數據收集方式不同，社會治理智能化建設過程中的數據化注重數據收集的智能化，即使用新技術特別是智能感知技術自動將有關要素標準化與數字化，轉化為社會治理智能化系統中的機器可識別的數據。例如，通過人臉識別技術，我們可以實現“人臉”的數據化，從而間接地實現“人”的數據化。此外，一些地方正在研究將人的步態（走路姿態）數據化，實現步態的機器識別，從而通過另一種方式實現“人”的數據化。當前，根據對象和目標的不同，智能感知技術可以分為四大類：基于人體分析的感知技術、基于車輛分析的感知技術、基于行為分析的感知技術和基于圖像分析的感知技術。技術的持續發展將為社會治理帶來更全面的感知，提供更豐富的基礎底層數據。例如，杭州市拱墅區某街道“城市眼云共治”系統可以通過AI視頻智能識別技術，自動識別出店經營、流動攤販、垃圾成堆、車輛違停等城市管理中的常見問題，城管隊員只需打開系統點開信息，就能看到違規行為的具體時間、路段、違規畫面以及違規類型。
智能感知技術為社會治理要素的數據化提供了技術保障，使以政府為主體的社會治理主體得以大規模地收集社會治理信息，從而提高了數據收集的全面性。但是，智能收集這種做法還缺乏足夠的法律基礎。對于數據收集，我國仍然沒有形成一套系統的法律規范體系，社會治理過程中大規模收集數據也引發了新的法律難題。隨著數字經濟的發展，數據已經成為一種重要的生產要素，有關數據收集與處理的法律規則也逐步增加，然而這些法律規范的規制重心往往是企業的數據行為，因此不一定能夠直接適用于社會治理數據的收集行為。例如，《網絡安全法》第41條規定了網絡運營者收集、使用個人信息的基本原則與規則——“網絡運營者收集、使用個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，公開收集、使用規則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經被收集者同意”，但這些原則與規則在社會治理數據收集的過程中基本上沒有得到適用。此外，社會治理數據作為一種公共數據，其收集與處理行為往往是公權力行使的表現，因此需要遵循“法無明文授權不可為”和比例原則，然而目前的社會治理數據大規模采集行為往往既缺乏明確的法律授權，也與比例原則有所抵觸。
除智能技術收集數據外，各地普遍構建了一套以網格員為主力的基礎數據收集機制。許多社會治理的底層數據仍然需要依靠人來收集，前期信息化建設產生的許多數據也不符合當前智能化建設的需要，必須重新數據化，這就需要更多的人力資源。為了保障數據收集的有效性以及全覆蓋，各地完善了網格化管理制度，賦予網格員數據采集的職責，逐漸形成了一種以網格員為主力的數據采集機制。這種機制比較適合當前中國社會治理的基層現狀，但由于網格員與網格化管理制度目前仍然缺乏充實的法律基礎，此種以非公職人員為主體的數據收集機制在實踐中也面臨許多問題。
第一，網格化管理的法律基礎仍然比較薄弱。網格化管理雖然在事實上已經成為我國基層社會治理的基本制度，并在一些地方有力地推進了城鄉社會治理一體化，但從全國范圍來看，它仍然處于“地方探索”階段，各地的制度構建與實效亦參差不齊。網格員收集社會數據的行為雖然得到了地方規范性文件甚至地方性法規的認可，但是其主體身份、行為性質以及法律后果等仍然有許多模糊不清之處。例如網格員收集數據糾紛是否屬于行政糾紛？是否可以通過行政訴訟程序解決？假如公民的權益因為網格員收集數據而受到了損害，是否可以申請國家賠償？諸如此類的問題反映出我國在推進網格化管理的過程中存在較為嚴重的實用主義傾向，缺乏足夠的法律風險意識。
第二，網格化管理機制給社會治理體制帶來了新的法律與實踐問題。網格化管理雖然是社會治理的一項創新，是基層行政控制與社會動員的一個重要紐帶，但它沒有從體制上優化社會治理體系。傳統的社會管理和當下的社會治理都嚴重依賴于傳統的行政體制。網格化管理制度之前，社會管理呈現一種“中央——省——市——區、鎮、村”四級體制；網格化管理制度實施后，社會治理多了“半級”而發展成“中央——省——市——區、鎮、村——網格”四級半的體制。網格員類似于基層鄉鎮（街道）的雇員，對于夯實基層社會治理力量發揮了重要的作用，但是基于改革“只增不減”的傳統，網格之上四個層級并沒有被壓縮，網格管理制度沒有減少網格之上的資源，沒有把資源由上面四個層級轉移到網格之中，因此可能會造成行政體制或者社會治理體制的更加臃腫。實踐中，一些地方的基層鄉鎮（街道）甚至要負責解決網格員的部分工資待遇，因此變相增加了基層的負擔，而非增加了基層的資源。
三、社會治理數據匯聚化的法治改革
社會治理強調系統治理、源頭治理、綜合施策，其外延呈不斷擴大之勢，涉及的部門或者主體越來越多，因此社會治理數據的來源可能會越來越多元。例如，《杭州城市大腦數字賦能城市治理促進條例（草案）》規定的社會治理領域就包括交通、警務、消防、城管、市場監管、安監、檢務、環保、審計、信用等。在這種情況下，避免形成“數據孤島”與“數據閑置”、將各方面的社會治理數據聚集并形成社會治理的“大數據”，就成為社會治理智能化的關鍵一環。
為實現社會治理數據的匯聚化，各地在社會治理智能化建設實踐中重點推動了三項工作。其一，實現數據匯合。社會治理實踐會產生不同部門、不同層級的數據以及企業、公民個人數據。但一個部門、一個企業或者個人掌握的自身數據無法形成大數據，更無法支撐社會治理智能化建設的需要，必須通過技術手段和一定的工作機制將社會治理的數據匯合在一起形成大數據，才能實現不同主體基于各自的實際需要對大數據的開發利用，依靠社會治理不同維度的全量數據學習建模搭建各自的智能應用系統。其二，實現數據共融。不同主體收集的社會治理數據可能存儲于不同系統之中，這些系統的數據并非完全遵循同一技術標準，因此即便匯合在一起，也可能沒辦法融合成大數據。為此需要通過構建統一系統或者統一數據標準等方式實現不同系統數據之間的兼容。其三，搭建統一的互聯網數據平臺。在智能技術時代，數據本身是以原料的形式的出現，不同部門之間、政府企業之間、全社會內共享的是數據資源本身，而非共享成品服務。為了承載來自各方面的數據，需要搭建一個統一的數據平臺。當前，大數據主要是通過云平臺實現聚集，繼而以云計算作為分析工具，實現大數據的智能技術開發應用。
社會治理數據匯聚，看似是一個可以“一鍵”完成的任務，但實踐中仍然面臨一些法律障礙，特別是不同社會治理部門之間、黨政機構與企業之間進行數據開放共享缺乏法律依據，甚至可能違反法律。一是由于密級等法律規定，導致數據無法共享。例如檢察系統的數據密級較高，不能向其他部門提供。二是不同部門可能使用不同的系統、不同的標準進行數據采集，而匯集化往往要求各部門采用共同的標準。由于沒有法律的明文規定，實踐中可能會遇到部門利益等障礙，導致數據匯集的技術問題無法解決。三是由于沒有中央層次的法律規則，且上級部門的數據沒有實現共享，基層對于“先行先試”存在較大的顧慮。雖然中央在許多文件中均強調要推進不同部門之間數據共享，但目前在社會治理數據共享方面并無法律的明文規定，也沒有具體的操作規則，因此在地方政府層面推動不同部門社會治理數據的共享只能依靠地方法律規范。在地方推進的過程中，還遇到上級部門數據沒有共享的難題。許多黨政部門既要對本級黨委政府負責，也受上級黨政部門的監督指導，如果上級黨政部門數據沒有共享，下級黨政部門往往不敢率先實現共享，以免日后被追究責任。四是政府與企業之間數據難以共享。實踐中存在一種現象，即黨政機關與企業都期望對方分享數據，但卻都有充足的法律理由反對將己方的數據分享給對方。
上述部門利益復雜、數據屬性存在差異、公共利益與商業利益沖突、法律規定不明確、中央與地方立法權限不同等各種性質的問題，向現代政府治理能力提出了重大挑戰。實踐證明，此類問題難以靠所謂的“部門協調”“先行先試”等辦法解決，也不適宜用各種紅頭文件去推動，只能依靠法律。當然，法律解決并不等于由法律來提供所有問題的明確答案。在沒有最終解決方案之前，法律可以指明社會治理數據匯聚化的發展方向，并提供一定的彈性空間以及必要的法律授權，為地方探索數據共享、匯集機制提供基礎法律依據。從電子政務法等法律出臺的曲折性來看，短時間內在國家層面出臺關于社會治理智能化建設的法律是不切實際的。更現實可行的方法是，借鑒1991年《全國人民代表大會常務委員會關于加強社會治安綜合治理的決定》以及近年來法治改革的試點授權模式，出臺一部關于加強社會治理的法律，并就如何匯聚目前各部門控制的社會治理數據等問題進行試點授權式的改革，鼓勵支持地方在地方立法權及特別授權的范圍內以制定地方性法規、地方政府規章的形式解決社會治理數據匯集過程中存在的具體問題，并逐漸把成熟可行的經驗上升為法律規范。
在法治軌道上推進社會治理數據匯集化工作，特別需要處理好數據開放與數據安全的關系。智能化建設需要大數據，大數據需要數據開放。雖然公共數據開放是國際通行做法，但是社會治理數據中有許多涉密敏感隱私數據，難以做到完全開放。制定相關法律或者執法司法以及技術開發的過程，既需要最大程度地促進數據開放，亦需要符合社會治理的安全要求。《網絡安全法》第19條規定，“國家鼓勵開發網絡數據安全保護和利用技術，促進公共數據資源開放，推動技術創新和經濟社會發展”，這為公共數據開放提供了一定的法律基礎，但具體的數據匯聚規則仍需要繼續探索。當前急需突破的是三個方面的規則。其一，公共數據分類管理規則。要合理界定數據保密的等級與范圍。數據開放是有范圍有步驟推進的，并非毫無保留完全開放；涉密數據的界定應是科學合理的，社會治理數據并非一概涉密。例如，《上海市公共數據開放暫行辦法》將公共數據分為非開放類、有條件開放類和無條件開放類，并確定了相應的開放條件和監管措施。其二，部門之間的數據共享規則。公共部門之間進行數據共享看似是一件水到渠成的事情，但實踐中卻遇到很大的問題，不同層級及部門之間的條塊分割的體制性問題仍然存在，部門開放數據后的法律風險承擔問題依然給許多地方部門造成困惑。此類難題很難由政策或“紅頭文件”予以解決，只能通過法律的力量消除各方面顧慮并打破部門利益的局限性。其三，公私主體之間互相開放數據規則。公私主體數據互相開放是一個復雜的問題，不能簡單化處理。就公共數據開放而言，應針對不同的用戶群體設計不同的數據開放權限，最大限度地促使公共數據向公民、企業和社會開放，實現公共數據的開放、利用、保密三者之間的平衡。就私人數據特別是企業數據向政府開放而言，既要遵守公共數據收集的基本原則，也要符合個人信息保護的規則，特別是要堅持自愿、有償原則。政府部門不能以類似緊急狀態的思維、以類似司法協助的方式強制要求私主體無償提供其合法所有或者控制的數據。
四、社會治理規則算法化的法治保障
社會治理是制度之治、法治之治，其基礎是具體的規則之治；社會治理智能化強調的則是技術之治。實踐中，將規則之治與技術之治結合的主要方式是社會治理規則的算法化，即將社會治理具體規則融入人工智能算法模型，使智能設備“掌握”規則知識、根據社會治理規則得出結論。融入社會治理規則的成熟算法模型一方面可以根據社會治理的目的而自動感知、自動識別、自動預測、自動判斷與自動處置，從而使社會治理獲得自動性的特征——這是智能化區別于傳統信息化的主要特征之一，另一方面可以保證自動化的社會治理活動符合法治的要求。
社會治理規則的算法化程度是判斷社會治理、智能技術和法治融合程度的重要標準。“智慧交通”可能是當前社會治理規則算法化的最典型范例。社會治理規則的算法化程度取決于多個因素。其一，技術發展程度。將社會治理規則轉化為算法是一件非常復雜的工程。在世界范圍內，人工智能技術在法治領域的運用只取得了相對淺層次的突破。目前我國只在個別場合實現了技術突破，例如，交通燈根據交通擁堵情況自動變更、視頻監控重點人員的自動報警、個別類型違法行為的自動抓拍識別、法律文書的自動生成等等。其二，社會治理規則的類型化與標準化程度。社會治理規則需概括成若干種類型并被賦予標準化的內涵，這樣才能轉化為計算機語言。除法律規則外，社會治理的經驗與規律（如可疑人物的判斷、風險的預測等）同樣需要被類型化與標準化。其三，技術開發人員對于社會治理規則的掌握程度。技術開發人員如果不理解社會治理規則，或者理解存在偏差，其得出的算法模型就會存在缺陷，其自動感知、自動識別、自動判斷、自動處置與自動預測的結果可信度就比較差。
社會治理規則的算法化有助于提高社會治理的主動性與預判性，讓社會治理主體更加主動地預測預警預防社會風險。傳統社會治理的重點在于問題處置，往往是在被告知存在某些社會問題（如接到報警求助）后，社會治理主體才被動介入并對問題進行事后處置。智能技術的運用有助于改變這種局面，實現社會治理部門主動發現問題、主動預測預警預防社會治理風險。例如，一些地方嘗試建立犯罪預防預警系統，著重關注重點人員，實時監控重點區域人群聚集情況，匯集各智能設備反饋的狀態信息，及時發現潛在矛盾點，維護人民生命財產安全。一些地方還嘗試根據犯罪數據等建立犯罪預測模型，根據犯罪預測的結果進行相應的決策部署。
社會治理規則的算法化看似是一個技術問題，但無論是開發過程還是開發結果都會引發一系列值得研究的法律問題。
從開發過程的角度而言，社會治理規則算法化的前提條件是實現社會治理規則的精細化。能夠為機器所識別、學習的社會治理規則無論在實體上還是在程序上都應當是明確清晰的。社會治理規則的內容，特別是其中的“行為模式”與“法律后果”應當清晰，那種在適用或者解釋上存在巨大爭議的規則是難以融入社會治理算法模型當中的。社會治理程序，包括社會治理責任主體、各主體的權限、社會治理的工作流程與時限等都應當是明確的，能被算法化的社會治理程序規則不允許出現推諉扯皮、有實體無程序規則、人為操作程序等法律漏洞。目前，不少社會治理規則還不能完全滿足算法化的要求。一方面，社會治理法律規范體系建設還不完備，在某些具體的領域可能還沒有明確的法律規則，或者雖然提出了具體要求卻沒有相應的可操作的程序規則。另一方面，由于受“宜粗不宜細”“留有余地”等立法思維的影響，某些規則存在模糊之處。規則清晰不僅僅是為了讓機器識別、學習，也是為了技術人員能夠真正理解規則。在法律空白或法律規則模糊不清的場合，技術人員將無所適從進而使社會治理算法模型的開發陷入困境。
從開發結果來看，社會治理規則算法無疑會提高社會治理的規范化、科學化水平，但也會面臨一些仍然懸而未決的法律問題。這些問題可能是所有算法都會面臨的問題，也可能是因為社會治理的特殊性而產生的問題。面對算法，法律人自然會想到“法律如何規制算法”這一基本問題。對此，法學界的研究仍處于起步階段，而且也存在許多分歧，例如在規制模式上，就存在對以算法透明原則為代表的事前規制方式和以實用主義為導向的、以算法問責為代表的事后規制方式的不同看法。當我們將算法運用于影響每一個公民日常行為的社會治理時，法律關注的就不僅僅是純粹的算法規制問題，還要考慮算法與公權力之間的關系問題，例如，算法是否會在社會治理過程中產生對某些人群的歧視？算法是否會成為一種新的權力形態？算法應該作為國家秘密予以保護還是應該公開以提高社會治理透明度？算法的運用能否促進公權力的規范行使？公權力添加算法光環之后，是否更加難以監督？
五、社會治理機制共治化的法律規制
黨的十九屆四中全會《決定》指出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。在推進社會治理智能化建設過程中，某種程度上的人機共治機制形成，為“共建共治共享”“社會治理共同體”注入了新的活力。
人機共治，是指智能技術與人類在社會治理中實現融合式共同治理。從理論上說，“人工智能”因其能夠自動感知、自動決策而成為社會治理主體的特殊一員。但從技術現狀來看，在相當長的一段時間內，智能技術仍只能作為社會治理的輔助工具。“智能輔助”中的人機共治，主要體現為智能技術可以在信息采集、事件流轉、研判分析和處理、應急指揮等社會治理工作中被社會治理人員熟練精確地運用。一方面，將智能技術嵌入社會治理的全流程，能夠使智能技術適應社會治理的特征、流程與功能；另一方面，實施社會治理行為的人員需要熟練掌握智能技術的使用方法，在社會治理過程中流暢地運用智能技術。
從實踐效果來看，人機共治機制已經在許多社會治理場景中實現了某種程度的自動化或智能化。其一，智能技術使得機器更加智能，機器可以不需人力參與自動完成一些特定類別的社會治理工作。智能機器已經將人類從簡單但需要不斷重復的部分勞動中解放出來，如文書的自動生成、語音識別、信息爬取、巡邏巡查等。隨著人工智能技術的突破發展，更多的工作將會由機器來完成，社會治理也將更加自動化。其二，智能技術可以實現某種程度的自動部署。在人類預先制定工作方案和應急預案后，智能技術可以實時觀測并科學準確判斷事件的發生演變，在緊急事件發生后能夠自動報警，實現工作任務的自動發包、人員力量的自動調配。其三，智能技術可以使人力資源分配更加科學合理。智能技術可以計算出社會治理需求較大的重點地區、重點時段、重點人群，決定人力資源投放的側重點；可以根據基層工作人員的空間位置等信息科學地調配人員，提高問題處置效率；可以根據法律規則特別是法定職責公平合理地分配工作任務，防止出現推諉扯皮現象。
從實現方式來看，人機共治機制主要依賴于社會治理機制的平臺化。隨著社會治理智能化工作的推進，以林林總總的“綜合指揮中心大屏幕”為“形象代表”的社會治理智能化平臺（系統）如雨后春筍般在各地出現，并成為社會治理工作正常開展的重要保障。
圖1 平臺化社會治理機制的工作流程
從核心內容來看，人機共治機制是一種以數據為中心的社會治理機制。智能技術雖然沒有在本質上改變社會治理，但是賦予了其數據化的內核，并對個案處理工作產生了較大影響，特別是使社會治理工作流程逐漸以數據為中心。例如，巡查工作的內容體現為數據采集，決策指揮以數據為基礎，事后考核監督以數據來說話等等。以數據為中心的工作機制提高了社會治理的規范化水平。將社會治理規則內嵌于社會治理平臺系統，將權力關在制度化、智能化系統的籠子里，能有效防止權力濫用，使社會治理的工作符合法定程序與要求。將社會治理的工作情況呈現于智能化系統中，有助于實現社會治理工作的透明化，對工作人員形成約束。有關主體在開展風險排查、發現問題、決策部署以及監督考核等社會治理具體工作時，將以實時真實的數據為基礎并參考智能平臺運算結果，實現從依賴經驗進行社會治理到依靠大數據進行社會治理的轉變。
人機共治對于社會治理和法治建設而言是一項新事物，而且在大部分決策者眼里是一件值得保護和推廣的創新之舉。不可否認的是，人機共治的未來充滿希望，但也充滿了不確定性。對于一項充滿不確定性的事物，法治似乎應當保持一定的“灰度”，為創新活動提供充分、可預期的保護；然而社會治理是一項行使多種公權力的行為，法律對其創新的態度與對經濟活動創新的態度不能完全等同，應該密切注意公權力的變化趨勢并作出合理的反應。
首先，人機共治機制以數據為中心，傳統城鄉二元體制的社會治理體制可能會被打破，可能實現城鄉公權力分配的一致化，這應當是法治改革的方向。眾所周知，傳統的社會管理以及晚近的社會治理都是以我國城鄉二元體制為基礎的，社會治理體制以及社會治理權力、資源分配一直存在著城鄉差別，而且主要體現為重城市輕農村，學者對社會治理現代化的研究往往也區分城鄉兩種不同場景。而以數據為中心的人機共治機制，雖然同樣受到城鄉二元體制的現實影響，但其標準化特征在客觀上要求城鄉社會治理實現一致化。實踐中，網格化管理制度就開始呈現出城鄉一致化的特征。當然，實現社會治理城鄉一致化不是一朝一夕可以實現的，但是在法律制度構建的過程中，應當以人機共治的社會治理機制為契機，建立一套同時適合于城市和農村的社會治理制度。
其次，人機共治機制對于公權力的創新，可能是權力擴張型創新。技術被從經濟領域移植到政治領域后，極易被國家俘獲用于社會控制和政治權力再生。對此，我們始終應當保持應有的警惕，嚴控公權力的無序擴張。在傳統社會治理中，行使公權力的人的能力始終是有限的，因此公權力的影響范圍亦是有界限的，但人機共治機制下的社會治理，公權力可以透過智能技術而擺脫人的能力限制，因此其影響范圍在理論上是可以無限擴大的，這其實是人機共治機制面臨的最大法律風險。對此，我們需要通過法律對人機共治機制的作用范圍劃定界限，尤其不能片面強調預防效果而過早介入公民的正常生活、不能片面追求無差別的公權力的全面介入（如在公共場所實施無差別的全面監控），而應當針對不同公共區域、不同類型的治理任務等采取差異化措施，避免在增加人民安全感的同時增強個人隱私保護等方面的焦慮感，防止權力透過人機共治機制掙脫出“制度的籠子”。
最后，實踐流行的政企合作模式為公權力行使帶來新動力的同時增加了法律風險。由于政府及其工作人員并不掌握智能化前沿技術，也不可能獨立開發智能化的社會治理系統，因此不可避免地要與掌握技術的企業合作。合作模式主要是政府供給公共數據，企業提供并不斷優化智能技術，二者優勢互補、實現共贏。例如前文提及的杭州市拱墅區“城市眼云共治”系統就是街道與公司合作開發的智能治理平臺。政企合作是人機共治機制的力量源泉，但實踐中涉及的法律問題與法律風險也比較多。例如，政府可以提供什么數據給企業用于技術開發；企業接觸公共數據是否安全可控；企業的準入條件是什么；國有企業與民營企業之間是否能夠公平競爭；對于在社會治理智能化建設過程中開發出來的新技術，政府與企業如何合理確定知識產權歸屬及其后續收益；當人機共治導致損害時，政府與企業應當承擔什么責任等。
六、結語
人工智能技術的運用為傳統社會治理帶來了許多重大變化，但這是一項充滿未知數、收益與風險并存的工程，特別需要法治的指引與保駕護航。必須承認的是，我國社會治理法治建設在許多方面已經落后于社會治理實踐，法治如何進入社會治理智能化建設更是一個少有人關注的話題。社會治理智能化建設過程中的法治建設雖然是社會治理法治建設的一個組成部分，但是人工智能的特殊性以及智能化建設實踐中出現的新問題決定了社會治理智能化建設過程中法治建設的獨特性。為充分發揮法治的效能，我們既不能滿足于宏觀抽象的法治敘事，也不能完全囿于傳統的“立法-執法-司法-守法”的分析框架，而應該從社會治理智能化客觀實踐與發展前景出發，尋找另類的法治建設路徑。
筆者在本文中提出的社會治理要素數據化、社會治理數據匯聚化、社會治理規則算法化、社會治理機制共治化的四維框架，是對另類路徑的一種探討，強調的是融入智能化建設實踐進行法治建設的方法，體現的是法治建設的智能化思維。面對社會治理智能化過程中遇到的新問題，無論是一般法律問題如數據采集，還是社會治理中的特殊問題如人機共治、政企合作等，我們既不能完全交由技術予以回答，又不能完全套用經濟領域人工智能法律規則，而應透過法治的適度介入促進問題的合理解決，確保人工智能技術提升社會治理能力，同時使社會治理公權力的行使更加規范、公民權益的保護更加有力、矛盾糾紛的化解更加有效。