內容提要：在以郡縣制中央集權國家為基本形態(tài)的政治結構中，宋代在中央與地方的中層建制設置監(jiān)司，形成一個以監(jiān)察集權為特征的結構樞紐，推動了地方財政、法制和行政組織體系的振興與運轉。這一制度形態(tài)在延續(xù)漢唐以中層監(jiān)察區(qū)銜接國家治理系統(tǒng)的歷史經驗下，通過強化中層監(jiān)察權對于州郡的集權式監(jiān)察，實現了財政系統(tǒng)和經濟體系的集中管控，塑造了公共化司法系統(tǒng)和常規(guī)化的政治過程。立足于歷史政治學視角，宋代監(jiān)司政治構成了理解中國大一統(tǒng)憲制之監(jiān)察權原理的重要案例。
關鍵詞：監(jiān)司 監(jiān)察集權 中層治理 強郡縣國家 治體
“ 監(jiān)察權是不同政府體系中的重要構成，確切來講，“監(jiān)察在政治功能和政治機構中早已成為必不可少的治道和治具”。監(jiān)察權的歷史揭示了關于塑造合理化政治結構的實踐歷程，這一歷程中既包含了對政治經驗中合理性成就的繼承規(guī)撫，又包含了不同歷史條件下的因時創(chuàng)新。伴隨著國家監(jiān)察體制改革各項舉措的穩(wěn)步推進，通過中國歷史憲制思維的自我理解，從歷史政治學視角提煉出監(jiān)察權傳統(tǒng)蘊含的更具解釋力的理論資源，是亟須應對的基源性課題。
政治文明與政治科學范式的多元性為監(jiān)察權問題提供了更為復雜的學理場域。一方面，西方監(jiān)察權理論及其憲制思想源流成了現代監(jiān)察權理論的重要參照。在西方憲制傳統(tǒng)中，有關“一切有權力的人都容易濫用權力”，“對抗性結構”“制衡執(zhí)政官”的相關表述，確立了通過分權制衡對權力加以控制的立憲意志。這一憲制傳統(tǒng)在現代理論體系包含了兩個基本意向：西方政治理論家所關注的核心是通過分權和制衡實現對政府的控制，分權制衡成了象征自由和優(yōu)良政體的重要標準。另一方面，正如馬漢寶（Herbert H．P．Ma）所說，“西方學者因為語言不同的困難，以及除他們本國政治政制之外，不很注意他國的政制，所以這個重要的中國監(jiān)察機構，幾乎完全沒有為人所留意”。雖然，中國具有自覺意識的政治理論體系日臻蓬勃，逐漸彌合了文化系統(tǒng)的隔膜，但中國傳統(tǒng)監(jiān)察權展現在政治體組織邏輯和行為模式中的諸多深層原理仍然有待詮釋。由此觀之，我們既要對中西憲制精神進行深入辨析，又要通過傳統(tǒng)語境的現代轉換填補學理溝通的時空距離，在傳統(tǒng)政治的理論貢獻與政治實踐的實質進展之間搭建有效的關聯。”
監(jiān)司：郡縣制結構中的監(jiān)察中層
若要將政治傳統(tǒng)中的智識資源轉化為應用于現代監(jiān)察權建設的學理基礎，需要注重一般性理論的提煉和制度的實踐經驗。這意味著，對于中國監(jiān)察權傳統(tǒng)的理解，必然要深入政治體系構造與運行的歷史演示之中。
宋代監(jiān)察權研究為我們提供了一個典型視角，尤其是聚焦于臺諫制度的討論，將監(jiān)察權研究導入制度與實踐相耦合的歷史脈絡之中，形成了對回應現實問題具有高度指示性的諸多原理。宋代臺諫制度是塑造政治結構和影響秩序走向的重要制度構成，《宋史》以“立國之元氣”定位宋代政治結構中的臺諫權，臺諫制度研究在監(jiān)察制度史、監(jiān)察法制史、監(jiān)察理論研究等方面取得的進展令人矚目。首先，監(jiān)察制度史研究以制度的歷史沿革為基礎，從臺諫的選用、建制、事權和功能考察臺諫制度的政治功能，以虞云國的《宋代臺諫制度研究》、刁忠民的《宋代臺諫制度研究》為代表；其次，以張晉藩的《中國古代監(jiān)察法制史》和盛洪的《憲政結構中的諫議制度及其現代意義》為例，依據臺諫制度的法政內涵透視宋代的紀綱法程與士大夫精神的雙重淵源，形成了監(jiān)察權法政觀念與制度形式的對照審視；再次，錢穆先生著眼于元首與政府二分的分析框架對監(jiān)察權傳統(tǒng)中所蘊含的平衡和穩(wěn)定政治結構的重要功能加以詮釋，在《國史大綱》《中國歷代政治得失》等著作中均對宋代臺諫制度進行了重點論述；另外，任鋒立足治體論，闡發(fā)了宋代政治結構中君主、宰相與臺諫相維相制的憲制功能。顯然，以臺諫制度為視角，可透視中國監(jiān)察權傳統(tǒng)所包含的極為豐富的政治經驗和學理資源，這也使得監(jiān)察權傳統(tǒng)所源生的對于政治正當性的立意和建立合憲政治的歷史精神得以被重新認識。
宋代政治結構中的監(jiān)察權包含了內外相維兩個層面。所謂內外相維，即大一統(tǒng)政府體系中央與地方之間的建制關聯與政治整合。在臺諫制度之外，作為構造宋代中央與地方治理系統(tǒng)的監(jiān)司制度所包含的重要治理功能未能得到揭示。呂中《大事記講義》有載：“祖宗綱紀之所寄，大略有四：大臣總之，給舍正之，臺諫察內，監(jiān)司察外。”綱紀是北宋政治構成所依據的根本性制度安排，其中核心建制之一是處于中央政府與地方州縣之間的中層監(jiān)察權。在呂中的論述中，與臺諫制度相結合，監(jiān)司制度是宋代在大國集權政治的歷史條件下組織和維持政治體秩序的制度支撐。可見，“監(jiān)司制度對于宋代政治立國的核心價值亟須正視，這意味著我們可能應將目前以（中央）臺諫為中心的監(jiān)察權考察適當調整為以監(jiān)司為先行（基礎）的立國憲制透視”。這一論斷啟發(fā)我們應當更加重視監(jiān)察權傳統(tǒng)的經驗觀感與實踐正當性，監(jiān)司制度揭示出郡縣制大一統(tǒng)政治體系通過監(jiān)察權組織和維護中央與地方關系的建制傳統(tǒng)，對于監(jiān)司制度的理解需要深入到創(chuàng)設制度的法政立意和這一制度的實踐邏輯之中。
呂中將監(jiān)司論定為宋代“祖宗紀綱”，可見監(jiān)司是宋代立國憲制的基礎構成，理解這一論斷需要把握監(jiān)司在政治系統(tǒng)中的基本建制和制度功能。在政治結構上，平田茂樹在討論宋代“作為地方監(jiān)察中心的路官問題”時提出，宋設立路為地方建制，采用“中央—路—州—縣”的建制體系，但是，路一級所設置的監(jiān)司的確不同于一般的行政建制而是表現為獨特的監(jiān)察屬性，在這一層級“經常性地設置被總稱為監(jiān)司的若干長官，分別負責人事、警察、軍事、財政等方面，肩負著結合州與中央政府的重要職責”。如其所述，路一級顯然是居于中央政府與地方州縣之間的中層建制，從空間來看，這一中層建制“實質上強化了立于州之上的大地域行政區(qū)特征”，其重要功能在于銜接中央與地方。從制度功能上來看，監(jiān)司主導的中層建制并非一個純粹的行政建制，而是以監(jiān)察權為基本屬性，這個建制中層的監(jiān)察單位囊括了地方治理的各個關鍵部門，在事權上體現了集中性。
葉適在《水心別集》中以《監(jiān)司》專論：
州郡眾而監(jiān)司寡，謂州郡之事難盡察也，故置監(jiān)司以察之。謂州郡之官難盡擇也，故止于擇監(jiān)司亦足以寄之。……奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，監(jiān)司也。故監(jiān)司者，操制州郡者也；使之操制州郡，則必無又從而操制之，此則今世所以置監(jiān)司之體統(tǒng)當如是矣。
從葉適的敘述可知，監(jiān)司的主要功能在于監(jiān)察州郡事務、選任州郡官員，貫徹法制與治理不法。依托于監(jiān)司的監(jiān)察權在功能上體現為一個行政、司法與監(jiān)察的結合，在州郡的行政體系之上塑造了一個以監(jiān)察屬性為核心的治理中層對于地方實施“操制”。葉適認為監(jiān)司的功能在于“操制州郡”，表明了監(jiān)司的核心職權是對于州郡進行統(tǒng)籌和控制，“必無又從而操制之”，進一步強調了監(jiān)司相對中央在州郡治理上具有一定程度的自主性。葉適在論證宋代治理規(guī)模時，尤重監(jiān)司之體統(tǒng)，監(jiān)司在穩(wěn)定宋代治理格局上的重要性體現在保障州郡治理的精細化（“盡察”），以及州郡在人事、法制和司法方面的統(tǒng)籌和監(jiān)管。
宋代監(jiān)司制度延續(xù)了漢唐對大規(guī)模郡縣國家治理的思路。漢代在州一級設置監(jiān)察區(qū)負責監(jiān)察和調解郡縣治理，從漢哀帝時期（建平二年）朱博提出恢復刺史制度的奏對中可以看出漢代中央政府在中層建制設置監(jiān)察區(qū)的政治意圖，“漢家至德博大，宇內萬里，立置郡縣。部刺史奉使典州，督察郡國，吏民安寧”。在廣闊的疆域規(guī)模下，中央政府對于郡縣吏治民情的控制和調節(jié)以中層監(jiān)察區(qū)為憑借。唐代去掉郡一級行政建制，358個州府和1551個縣構成了地方治理的建制格局，通過設置十道（706年）監(jiān)察區(qū)來監(jiān)察和整合地方治理，以“治道通明無屈撓者”監(jiān)察州部，管轄諸道。在中央到地方之間設立固定的監(jiān)察通道正是為了平衡幅員遼闊的國家疆域、龐大的官僚規(guī)模與地方治理質量之間的關系。漢唐兩個歷史時期在促進中央政府對于郡縣的控制上都采用了在建制中層設置監(jiān)察大區(qū)的制度形式，監(jiān)察大區(qū)儼然成為了維系中央與地方的樞紐。同時，通過監(jiān)司對于地方進行統(tǒng)轄和督察在一定程度上緩解了州郡數目過多帶來的治理壓力，使得中央政府的統(tǒng)治和治理行為能夠憑借監(jiān)司有效延伸到地方。
宋代的監(jiān)司制度延續(xù)了漢唐以中層監(jiān)察區(qū)銜接中央和郡縣的基本方式，“監(jiān)司之職，臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權”，監(jiān)司總理各路事務，以刺舉之權為專有，衡準地方治理活動的優(yōu)劣，這是宋代延用漢唐時代制度的用意。而宋代對于監(jiān)司制度的顯著強化則受到宋初政治體系重建議程的驅動。首先，監(jiān)司是宋代組織政權的關鍵一環(huán)，“分天下為郡縣，總郡縣為一道，而又總諸道于朝廷，委郡縣于守、令，總守、令于監(jiān)司，而又察監(jiān)司于近臣。此我朝內外之紀綱也”。從建制序列上，監(jiān)司所在的路（道）勾連了中央與郡縣。從責任體系上，監(jiān)司統(tǒng)轄和監(jiān)督地方郡縣的行政負責人，而對于監(jiān)司的統(tǒng)轄則又歸于中央政府。其次，監(jiān)司從建制和責任體系上組織了全國性的政權網絡，中層監(jiān)察權進一步使得宋代政治在強化中央集權與促進地方整合的雙重路徑之間形成了合理的融合。從李燾的論述中可知，監(jiān)司的強化是以北宋的中央集權路線為導向的，“收鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)將之權，悉歸于縣；收縣之權，悉歸于州；收州之權，悉歸于監(jiān)司；收監(jiān)司之權，悉歸于朝廷”。歷史環(huán)境深刻影響了宋代立國建制的程式，宋代統(tǒng)治者致力于快速消除地方分裂勢力并重塑中央政府對地方的控制力，這一過程中，監(jiān)司統(tǒng)合地方郡縣又歸附于中央政府，成了構建宋代郡縣制中央集權的關鍵要素。然而，在強化中央集權的路線之外，監(jiān)司對地方財政、司法和行政的監(jiān)察與協調，對政治過程的疏通，以及對地方政治、經濟與文化的整合，都促進了社會力量的上浮和民眾需求的有序表達。從這一層面來看，監(jiān)司為大規(guī)模郡縣國家在強化政權與有效治理的兩個需求之間提供了協調機制，“成功地在政治上建立一種機制，以求在所謂‘內外之間’，即中央政府和地方政權間，保持一種積極有效的平衡”。
位于宋代建制結構中層的監(jiān)司，表現出了高度集權化的特征。葉適在《上孝宗皇帝札子》中說，宋代立國，“國家規(guī)模，特異前代，本緣唐季陵夷，藩方擅命，其極為五代廢立，士卒斷制之禍，是以收攬?zhí)煜轮畽啵彿忠陨舷た傆诔薄Ａ趤y世，促使宋代進一步削弱和抑制漢唐傳統(tǒng)中的準封建化因素，在實踐議程中對鞏固集權體制和夯實郡縣秩序的雙重要義進行了強化升級，由此塑造了近世立國的強郡縣制特征。宋初州郡建制恢復地方秩序，采取“以文臣知州，以朝官知縣，以京朝官監(jiān)臨財賦”的方式重組地方行政體系，解決五代藩鎮(zhèn)時期地方專擅財權與兵權的弊端，祛除地方的分裂力量，從而形成以郡縣制為基礎的中央集權國家規(guī)模。宋代監(jiān)司在這一重大的立國任務中發(fā)揮了關鍵性的作用，太宗、太祖“裂方鎮(zhèn)之地而置轉運；罷刺史，而遣士大夫行郡事”，宋初形成了以士大夫承擔行政職能、以監(jiān)司（轉運使）監(jiān)察州郡治理事務的基本方案。州郡受監(jiān)司的統(tǒng)一監(jiān)察而不再受藩鎮(zhèn)的控制，監(jiān)司通過對地方事務的歸口管轄使得州郡的一切庶政盡受制于中央政府。在機構設置上，地方監(jiān)司在機構上常設轉運司、提點刑獄司和提舉常平司，總理地方監(jiān)察權，而在宋代初期至神宗熙寧元年（1068）的百年之間，監(jiān)司的監(jiān)察權又高度集中于轉運使司。在事權范圍上，轉運使通過統(tǒng)制州郡的以財政為中心的經濟事務，逐步擴展到對行政和刑獄等領域的集中統(tǒng)轄。“監(jiān)司不僅承擔對州縣的行政監(jiān)察，而且還負有監(jiān)察州縣司法的重要職責，對州縣的刑、民審判皆有權監(jiān)督。”由此，州郡之內的經濟事務、行政吏治、軍政、司法、自然災害和公共工程等都歸屬于監(jiān)司的監(jiān)察范圍之內。
監(jiān)司政治對于構建宋代治理秩序的顯著作用尤見于立國時期，而后成為宋代實施集權治理的重要制度基礎。位于中央政府與地方州郡之間的監(jiān)司具有雙重功能，以集權式的監(jiān)察形成了對州郡各項事務的整體控制和調解，另一方面，作為“耳目之任”的監(jiān)司成了中央政府整合地方和掌握治理活動的重要渠道。監(jiān)司的集中監(jiān)察對于宋代立國時期逐步實現國家治理系統(tǒng)的一體化和常規(guī)化至關重要，宋承襲漢唐以中層監(jiān)察區(qū)銜接中央與地方的制度成就，進一步以監(jiān)察集權的形式漸進地鞏固了宋代的政治格局。上述討論把我們的目光引向了作為宋代政治系統(tǒng)中層建制的監(jiān)司，以及中國歷史強郡縣國家傳統(tǒng)下依靠中層監(jiān)察權銜接中央與地方的實踐邏輯。在宋代立國時期，監(jiān)司對于州郡的集權式監(jiān)察圍繞著財政、司法和行政體系三個層面的監(jiān)察逐步展開。
財政統(tǒng)制與監(jiān)司的事權擴展
對于宋代建國初期來說，財政權的集中具有重要的戰(zhàn)略意義，一方面摧毀了地方割據的經濟來源，為宋代持續(xù)的軍事行動提供支撐，另一方面則在于通過財政管制為地方的道路、交通、農田水利、賑災等公共工程和治理活動提供了財政基礎。前者服務于宋代政權建設和鞏固的目標，后者則是出于恢復地方生活秩序的需要。宋代對于地方財政的管理以及進而衍生的對于經濟活動的管制和干預促進了監(jiān)司在事權范圍上對其他領域的擴展。
“太祖之制諸鎮(zhèn)，以執(zhí)其財用之權為最急”，正如葉適所說的“銖分以上悉總于朝”，監(jiān)司的首要職能是恢復中央政府對州郡財政的控制，重塑地方資源的支配能力，先行措施是通過強化監(jiān)察來實現中央政府對地方經濟的“統(tǒng)制”。徐松在《宋會要輯稿》有述，“諸路各任所見，無所統(tǒng)制，恐經久誤大計”，對于地方經濟進行集中“統(tǒng)制”的治理需求來源于中央政府降低治理成本和提高地方治理效率的雙向考慮，因“只得一漕足矣，用兩漕事不專一”，從治理成本的角度考慮，“若置兩漕，倍有費耗”。經濟的集中監(jiān)管包含了整合和協調地方經濟資源的政治社會功能，“諸道轉運視所部為一家，周知經費而通融有無”。可以看出，穩(wěn)固財政是宋初恢復地方秩序的先行目標，通過監(jiān)察權對于各路財政的統(tǒng)一管制實現了中央政府對于地方資源的支配和掌控，這使得肩負財政監(jiān)察職責的轉運司不得不介入與財政相關的經濟事務中去。
據《續(xù)資治通鑒長編》，開寶至雍熙年間轉運在經濟方面的監(jiān)督職能包括“調發(fā)軍儲”“統(tǒng)一稅制”“監(jiān)督和控制物價”“檢視倉廩府庫”“鹽務流通”“核定茶稅”等。在正式制度中表達為對于地方經濟治理權的集中，設置于乾德年（920年左右）的轉運使承擔地方監(jiān)察職能，“始置諸道轉運使，以總利權”。以“總利權”為基礎進一步延伸到諸如保障財賦運輸、修建道路和水路運輸工事所包含了社會生產建設，以及與之相關聯的行政和司法事務。例如，察“舊政之不便者”，調整行政區(qū)劃，視察“治事”和“民訴”不便，治理盜賊，布告政令，政策建議等職能。顯而易見，服務于財政和地方經濟制度的整頓，轉運司在致力于增強地方經濟產出和稅收能力的同時自然地介入到了地方治理的其他公共領域之中，由轉運司通過經濟和財政監(jiān)察推動全國性的資源整合在一定程度上塑造了地方的行政和司法秩序。
監(jiān)司的職權深入州郡，“形成了一個比中央計司更直接、更具體、更貼近的督責機構，轉運使“掌握經度一路財賦，而察其登耗有無，以足上供及郡縣之費。歲行所部，檢察儲積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達，及專舉刺官吏之事”。很顯然，中央政府憑借監(jiān)司將控制力滲透到郡縣，與此同時，民眾的需求和地方治理效果通過監(jiān)司實現了向上的傳達。乾德年宋太祖詔令中說，“諸道轉運使如見三司行下公事有不便與民者，許直具事狀以聞，不得隱避”。在職權范圍上，除了行政監(jiān)察與財政監(jiān)察，“民之休戚，獄訟錢谷，無所不當問”，乾德元年（963）在地方端正轉運使的職權，“本以總利權耳，而兼糾察官吏自此始。厥后有判官，有副使，又有提點刑獄，皆所以糾察官吏”，此時轉運使的監(jiān)察職權得到了明確地規(guī)定，并將地方司法權增補了進來。太平興國二年（977），太宗進一步擴展了監(jiān)察權在地方上的職權范圍，“令（轉運使）直屬京師，郡長吏得自奏事。自是而后，邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委于轉運使”，監(jiān)察權由此統(tǒng)攝了地方行政和司法領域的職能，所謂一路之事無所不總。
監(jiān)司的集權化根源于中央權力直接參與地方事務的有限性，實現國家整合的意志是這一進程的主要動力。在一個統(tǒng)一的政治空間里，監(jiān)司以對財政和經濟秩序的監(jiān)管為中心，逐步擴展到對地方生產與生活的各個領域的整合，組織起整體性的政治系統(tǒng)。然而，作為秩序的捍衛(wèi)者，司法系統(tǒng)的重建則確立起保障政治結構穩(wěn)定持久的基礎，這一過程圍繞監(jiān)司所推動的地方司法秩序的規(guī)范化和公共化進程而展開。
監(jiān)司的司法功能與法制的公共化
紀綱法度的一體化是宋代國家構建的重要議程，中央政府在州郡的司法權威是通過監(jiān)司統(tǒng)一法制體系和重塑司法程序實現的。財政監(jiān)察所涉及的形成核定稅制、物價和調解經濟糾紛等公共行為指向了地方治理的法制維度，此外，宋初政權在逐步恢復治理秩序的過程中，需要憑借統(tǒng)一的、完善的法制體系對統(tǒng)治疆域形成勾連和凝聚。基于此，監(jiān)司的司法功能表現為統(tǒng)一刑罰和調解冤獄，改革地方司法體系，以及貫徹中央政府法制理念等相關舉措。呂中在《類編皇朝大事記講義》反思五代分裂之禍時評道：
天下之所以四分五裂者，方鎮(zhèn)之專地也；干戈之所以交爭互戰(zhàn)者，方鎮(zhèn)之專兵也；民之所以苦于賦繁役重者，方鎮(zhèn)之專利也；民之所以苦于刑苛法峻者，方鎮(zhèn)之專殺也；朝廷明令不得行于天下者，方鎮(zhèn)之專繼襲也。
可見，作為核心政治要素的土地、軍事、稅役、刑法和官員選任權的私有和專權是造成地方分裂的重要原因。“以防弊之政，為立國之法”是宋代立國的歷史路徑，政權體系的集中化進程是一個權力與制度體系的規(guī)范化和一體化的過程，這一過程需要通過公共化的政治力量在地方上塑造具有普遍適用性的治理模式。由監(jiān)司所推動的刑獄審查和司法建設是重塑州郡公共法制秩序的重要步驟。通過監(jiān)司整頓司法包含兩種主要形式，其一，派遣監(jiān)察官員明訟恤獄，即公開司法和寬解刑獄。太宗時期，“遣殿中侍御史李范等四十人分往江南、江浙、西川、荊湖、嶺南等道按問刑獄。情得者，即決之。若須證逮者，并具獄、論如律。吏之弛怠者，劾其罪以聞。其臨事強明、刑獄無滯者，亦以名來上”。另一種形式則是加強地方的司法監(jiān)察，而后轉變?yōu)檎{整地方司法的主要方式，“置諸路提點刑獄司，常命參官主之，管內州府十日一具囚帳供報，有疑獄之未決者，即馳傳以視之。州郡敢積稽留大獄，久而不改，及以偏辭按讞，情不得實，并官吏用情者，悉以聞”。
通過中央派遣專使的方式對地方司法進行監(jiān)察必然面臨著地理距離和時間維度上的困難，因而，由監(jiān)司監(jiān)察司法過程和裁奪刑律成了宋代地方治理的常規(guī)舉措。從以上兩種方式可以看出，司法監(jiān)察并不只是停留于司法過程監(jiān)察，即所謂的“檢會條貫”，而是包含了一定的司法裁決權。淳化三年（993），“比者申命使臣分聽獄訟，徒終歲序，蔑有平反，曷助哀矜，祇增煩擾，其諸路提點刑獄司宜罷，以其事歸轉運司”。派遣使臣參與案件審理未能明顯改善地方司法狀態(tài)，因而將各路的刑獄管理裁撤，由轉運司統(tǒng)一行使司法職權，監(jiān)察權對于司法權的吸納代表了監(jiān)察權對地方治理權的進一步集中。
葉適所謂監(jiān)司“治其不奉行法度”的職權，實際上是通過司法監(jiān)察抑制州郡司法系統(tǒng)中任意執(zhí)法的現象，而監(jiān)司對于司法權的掌握意味著監(jiān)察權具有了司法裁決權，監(jiān)司所承擔的監(jiān)察權與實際裁決權的混融進一步強化了監(jiān)察集權在州郡治理上的強度。“監(jiān)司長官對于有些地方官的失職行為可以根據法律規(guī)定自行處理，即所謂的‘按治’”，以監(jiān)司對民間訴訟的復審和行政訴訟的直接審理為范例。對于民事訴訟的復審包含了司法審查權和終審權，“監(jiān)司是朝廷派出的監(jiān)察機構，在司法上主要負責審查地方審理的案件，平反冤獄，監(jiān)督地方官吏，使之依法審判”。“令諸路監(jiān)司州縣，將民戶陳訴事務，并仰長官躬親審詳，依公理斷，無致少有偏曲。”對于州縣糾紛訴訟的“躬親審詳”意味著監(jiān)司直接處理民間訴訟并形成決議。在提刑司未能成為常設機關的近一百年里（神宗熙寧元年提刑司成為司法常設機構），這一職權由轉運使司集中行使。提刑司成為地方監(jiān)司常設機構之后，死刑和重大案件的最后裁決同樣屬于監(jiān)司的職權范圍。而對于地方官吏的監(jiān)察借由司法方式得到了加強，“諸州長吏有罪”或是“違制稱失者”，“亦須審詳，失錯情輕者，明件條奏，使不能因緣為奸，輕重其法”。監(jiān)察權與司法權的融合本質上是通過監(jiān)察權恢復地方司法體系并加強法制的控制力，又憑借司法權很大程度上提高了監(jiān)察權的事權范圍和強度。正如《通典》所載，“提刑一司，雖專以刑獄為事，封樁錢谷，盜賊，保甲，軍器，河渠，事務寖繁，權勢益重”。監(jiān)察權的集權程度在整合司法功能的過程中得到了進一步的擴展。
同時，提升州郡法制體系的精密性和有效性一方面取決于對于社會生活進行調解和控制的強度，另一方面取決于民眾是否接受規(guī)則和裁決并自覺地遵守法制體系所塑造的社會秩序。端拱元年太宗謂宰相曰“國之興衰，視其威柄可知矣”，“思與卿等謹守法度，務振紀綱，以致太平”。可見統(tǒng)一紀綱的長遠功效在于統(tǒng)治權威的貫徹，宋代前期恤刑治獄和肅清民冤的治理思路是通過監(jiān)司對地方司法的整肅和對司法行為的補充落實的。以《文獻通考》所載太宗選任張齊賢為江南西路轉運使以寬“憲網之密”為例，任命監(jiān)察官員改革地方司法的政治意圖在于安頓民心，“是皆相循習所致也，一賢改為，其利民如此”。雖有以臺官派遣和別置提刑司來貫徹中央法制理念的先例，但由于“未嘗有所平反”將司法監(jiān)督和恤刑治獄的職權“盡歸其事于轉運”，以常規(guī)化的司法監(jiān)察和裁決程序代替了臨時性的朝官巡歷，中層監(jiān)察權因其深入郡縣治理體系的特質，具備了貫徹和落實中央政府法制理念無法代替的優(yōu)勢，保障了地方法制的公共化和精密化。
顯然，監(jiān)司是宋代政治結構上的一個集中的調節(jié)樞紐，與分權和制衡理論對于監(jiān)察權的經典論證并不吻合，中層監(jiān)察權對于司法功能的兼容促進了宋代法制體系的公共化，并在中央的治理理念與社會民情之間形成了一個整合機制。正如邁克爾·曼提到的，司法所代表的強制性的普及能夠“把相似的生活方式和文化傳布于全部人口，打破地方的獨立發(fā)展，強迫地方形成更大的同一性”，但這種同一性必須要與民眾的接受和擁護相一致才能得到鞏固。宋代統(tǒng)一法制體系的政治舉措帶來的治理效果是促進了中央權威的下滲并重塑了地方司法秩序，與此同時，完善的法制體系為民眾從事生產和生活的基本權利提供了有效的保護，逐漸鞏固了社會對宋代政權的信任和認同。
政治過程的重塑與吏治振興
政治組織系統(tǒng)的整體化和政治過程的疏通是維持大一統(tǒng)國家規(guī)模的關鍵所在，這一項被稱為政治結構的“格式化”的過程，在宋初主要表現為監(jiān)司對于郡縣行政官僚體系的整飭。新政權初步建立之際，恢復政治秩序、保障跨越疆域的信息溝通、推進常規(guī)性政府事務的穩(wěn)步運行等一系列的目標，被融入“端正上下之敘、立定紀綱”的政治基調。司馬光于《上謹習書》一文中指出：太宗、太祖為防范分裂之弊端，“于是節(jié)度使之權歸于州，鎮(zhèn)員之權歸于縣。又分天下為十余路，各置轉運使，以察州縣百吏之臧否，復漢部刺史之職，使朝廷之令必行于轉運使，轉運使之令必行于州，州之令必行于縣，縣之令必行于吏民，然后上下之敘正，而紀綱立矣”。可見，傳遞政令、推動政令的逐級實施是轉運使的重要職能，宋代中央權力深入州郡很大程度上是憑借對于政治過程的疏通，使得中央政府的政令能夠在州郡得到傳遞和實施，中央與地方之間緊密銜接又上下有序，奠定了宋代紀綱秩序。正是由于監(jiān)司所具備的貫通政治過程的重要功能，通過強化監(jiān)司恢復州郡治理成了一項現實選擇。所謂轉運使在州郡“振舉職業(yè)”，“轉運統(tǒng)諸州職也，以一身之貴，庇一州之事”，確切地顯示出宋代治理系統(tǒng)中監(jiān)司對州郡進行集權式治理的模式。其制度意義在于，將州郡事務集中寄托于監(jiān)司，通過對地方官僚體系的規(guī)范和控制、行政官員和社會人才的管理和流通，從而形成上下一體、連貫暢通的政治體系。
宋代縱向權力架構的基本形態(tài)是疆域之內所構造的以郡縣為建制基礎的行政體系，重振政治過程對于中央政府強化在地方的施政效力而言利害攸關。太宗時期，御史中丞劉溫叟在上疏中談及百司不振，反映了宋初期官僚體系的管理不善、職能低效和考核廢弛等問題，“雖檢閱具存于往冊，而舉行須在于攸司”，“舉行”意為執(zhí)行，組建高效的行政體系才能使得中央政府的制度政令得到落實，然而“五代以來，節(jié)度使補署親隨為鎮(zhèn)將，與縣令抗禮，凡公事專達于州，縣吏失職”，縣級行政體系被節(jié)度使廢棄意味著割據勢力獲取了地方治理上的最高權威，而趙普所獻之策是“還統(tǒng)于縣，使鎮(zhèn)將所主，不及鄉(xiāng)村，但郭內而已”。歸還統(tǒng)治權于郡縣的目標在于健全縱深于疆域末梢的組織體系，宋初的統(tǒng)治者強力推進官僚行政體系重塑的目標在于徹底清除遺留于地方的分離勢力并增強宋代政權的滲透力和控制力，所謂“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，叱咤變起，無有留難，而天下之勢一矣”。正是宋代立國時期鞏固政權一體化的進程，使得監(jiān)察權超越規(guī)范權力的意義具有了秩序建構的政治功能，監(jiān)司的制度意義不止于監(jiān)督和限制行政權力，而在于強化中央政府對地方官僚體系的控制和協調，通過貫通中央政府和地方治理網絡實現國家與社會之間的維系與互動。
具體來看，監(jiān)司所享有的舉刺權并非簡單地表現為對各個行政部門專營性權力的制衡，而是通過對治理人的管理和配置，以及貫徹普遍有效的行政規(guī)則，在地方形成合理均衡的政治安排。監(jiān)司的職權囊括了官員舉薦或彈劾、人事調配，甚至享有對官員的違法行為予以處罰的權力。“監(jiān)司之職，其一道守令之觀望”，在呂中的描述中，太宗重視以轉運監(jiān)察各路官吏，在于“國初不輕用人”“擇之精而任之久”的治官思路。而監(jiān)司經營一路，其核心職能是舉廉律貪，使得賢良得到鼓舞，貪瀆望風解印。由此觀之，監(jiān)司對于州郡行政體系的監(jiān)察表現為舉振職業(yè)使得各歸本職、政有所出，而且還發(fā)揮了端正吏治風化和政治激勵的功能。
監(jiān)察權相對于行政權的法理關系顯然與流行理論中所定位的分權制衡原理有很大不同，從宋代國家建構的事實路徑可以看出，監(jiān)司所代表的大一統(tǒng)國家結構中的中層監(jiān)察權是實現政權鞏固和國家整合的關鍵支柱。集權化是監(jiān)司的核心特征，而能夠在地方上實現集權化治理則需要依托監(jiān)司超越品階和官職序列的政治責任和權威。太宗詔書中言明：“諸道轉運使，各察舉部內知州、通判、監(jiān)臨物務京朝官等。”由此形成了一路之官吏統(tǒng)籌于監(jiān)司，監(jiān)司之監(jiān)察權又經綸于轉運的模式。“天下之事，散在諸路，總制于監(jiān)司，察官吏，平訟獄，考疾苦。”借助于監(jiān)司總制一路的結構性功能，中央權力不僅通過行政體系得以延伸到地方，同時中央政府也借由大區(qū)監(jiān)察增強了對于行政體系本身的管控。監(jiān)察權對于行政體系、司法訟獄的約束和補正，在地方積極地推動治理效果的檢驗和治理資源的調控，監(jiān)司的集權化為我們展示了大疆域國家實現上下整合的制度范例。由此可見，相對于西方憲制傳統(tǒng)中通過分化和制衡行政權力實現良好治理的思維，宋代治理系統(tǒng)中層的監(jiān)察集權，其結構功能并不在于分立和限制政府，而在于聯結和強化政府。在郡縣制歷史中，這種中央集權與中層監(jiān)察集權并行的建制傳統(tǒng)包含著集權與分治相參的制度技藝。渠敬東認為，“集權式治理并不助于國祚永續(xù)，如何疏通上下關系也是最大的困難之一”，中層監(jiān)察集權的實踐用意則是在中央集權與地方治理之間形成平衡，塑造上下一體而又相維相制的治理格局。
監(jiān)司的集權化屬性蘊含著治法與治人二維的統(tǒng)合，既注重紀綱程序所維護的穩(wěn)定持久的法政秩序，又將治理人的認知架構、實踐潛能和政治德性融入其中。《歷代名臣奏議》中范祖禹有述，“夫監(jiān)司付以一路，守臣付以一郡，縣令付以一縣，皆與天子分土而治者。”所謂“分土而治”實則是在鞏固統(tǒng)一政權的基礎上賦予了監(jiān)司和郡縣較大程度的自主性，對于監(jiān)司的賦權尤其謹重。太宗任命范旻為轉運使時提到，“朕委卿以方面，凡除去民隱，漕輦軍儲，悉許便宜從事，不用一一中覆也”。委派近臣主導監(jiān)司是宋代的治理慣例，任命可靠的治理人出任轉運使并領導各路監(jiān)司，目的在于更好地依據民瘼民隱，調度政令，形成更具回應性和指向性的治理政策。在監(jiān)司這一關鍵的中層結構單位上，更為鮮明地表現出宋代注重任人與端正紀綱制度相輔而行的憲制底色，這一制度現象深化了我們認識中國傳統(tǒng)治理結構的論述空間。
相較于以權力政治為核心的憲制理解，監(jiān)司集權體現了治道傳統(tǒng)與政治責任對于政治體系的深層規(guī)約。監(jiān)司對于地方事務進行集權化監(jiān)察的同時，還通過主導人事舉薦和任用形成政治責任的串聯。在人事舉薦和監(jiān)督這兩個方面均以監(jiān)司為中心形成責任鏈，“嚴連坐之罰”與“定舉官之賞”相并行。從具體條陳來看，“擇守令必擇之轉運，舉轉運必擇之近臣”的選任方式體現了通過便于觀察的舉薦都推舉賢能的原則，監(jiān)司主導郡縣官員的舉薦又須承擔郡縣官員治理不力的連帶責任。以宋真宗時期的具體方案為例，“詔諸路官吏蠹政害民，轉運使、提點刑獄官不舉察者坐之”。在郡縣官員的舉薦選任和政治作為這兩個方面，監(jiān)司都負有重大責任。采用這一機制的目的在于，在保障地方官員遵守權力職守之外，通過優(yōu)化選任和強化責任關聯形成更為審慎合理的政治安排。正是由于監(jiān)司在郡縣人事安排上的關鍵作用，監(jiān)司官員的心智與作為對于生民休戚和郡縣政治得失至關重要。右司諫陳旭提出，“朝廷有意天下之治，宜自轉運使始”，監(jiān)司官員不能單以權位職業(yè)為重，而應該以“公正、明斷、惠愛”的公共道義與典制規(guī)范為本，不使監(jiān)司官員的個人進取之心妨害一道生民之命為重。可見，監(jiān)司的集權治理是宋代實現紀綱與仁意相維之治的具體路徑，將治法、治道與治人轉化為整合性的實踐關系，圍繞中央政權的平衡穩(wěn)固與地方治理的協調施展構建起上下一體的公共治理秩序。
在回顧宋代監(jiān)司何以憑借監(jiān)察集權塑造地方治理秩序、促進中央集權國家實現上下整合的歷程中，能夠恰切地對“合法性暴力”與“官僚制國家”等理論作為中國傳統(tǒng)秩序構建原理的論斷形成反觀。自漢唐延續(xù)至宋代的監(jiān)司制度在郡縣的組織與整合方面扮演了重要的角色，超越了所謂君主官僚制的支配性邏輯，而監(jiān)察集權的實質則是通過合理地銜接和協調中央與地方、國家與社會、政治與民眾等多個結構維度，締造了平穩(wěn)運行的治理秩序。正如邁克爾·曼所說的，“不能有效地傳遞信息、人員和資源，任何權力都不可能存在”。根據上述內容，在宋代國家治理系統(tǒng)建立的過程中，在建制中層形成的以監(jiān)察權為主導的機制，推動地方的財政、法制和行政體系的振興與運轉，是宋代形成一體化政權網絡和治理規(guī)模的制度基礎。
大一統(tǒng)憲制：監(jiān)察權傳統(tǒng)的歷史起始條件
西方憲制理論倡導良好的治理必然要求政府走向穩(wěn)固的分權與制衡體制，然而，當我們考察監(jiān)察集權作為大規(guī)模郡縣國家監(jiān)察權形態(tài)時不難發(fā)現，在中央政府與郡縣之間的中層建制，監(jiān)察權以高度集權的形式銜接了政權體系并支撐了國家與社會的有序整合。將討論監(jiān)察權問題的視野從以權力為中心的話語范疇中釋放出來，發(fā)掘出了理解郡縣制大一統(tǒng)國家關于秩序形態(tài)和政治構造的重要路徑。另外，對于監(jiān)察集權的考察，本質上是以實踐為導向的。“中層治理”問題對于大規(guī)模國家合理配置政治空間意義重大，在過去和現在都具有特殊意義。在討論集權國家治理體制的議題中，監(jiān)司被認為是郡縣制結構中的復合性機制，以監(jiān)司的監(jiān)察集權與郡縣的層級配置相結合的形式，使得貫徹權威和有效治理的雙重意圖得以融洽。在郡縣制大一統(tǒng)格局中，這一結構創(chuàng)設成為考察諸如“二元論”和“風險論”問題的重要歷史經驗，其中，又以宋代監(jiān)察集權為典型。
以組織大規(guī)模國家為視角，中層監(jiān)察集權的價值得以顯現。正如錢穆所指陳的，中央與地方的權力配置關系“是中國政治史上內外政權分合一大條例。總之中國是一個廣土眾民的大國家，必須得統(tǒng)一，而實不宜于過分的中央集權。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應付的大題目”。在應對這一歷史政治“條例”時，中層監(jiān)察權被當作一項關鍵性的選擇，然而，比較漢唐的歷史實踐可以看出，監(jiān)察集權在構造中央與地方關系時必然要面對一個適度性的考量。漢代在十三個調查區(qū)內委派刺史以《六條》為法理依據監(jiān)察地方，監(jiān)察權與行政權不相侵犯。而唐代監(jiān)司官事權過強，壓制了郡縣，致使監(jiān)察官演變?yōu)榈胤礁咭患壍男姓L官，加劇了中央與地方的分割和爭衡，最終導致秩序衰敗。漢唐比較所顯露的實踐問題同樣被葉適所重視，他認為宋代監(jiān)司制度關乎國紀民命，但存在“擅權自用、侵奪行政權、不行法治、受中央政府挾制”等弊端。從這一論述可以看出，中層監(jiān)察權之用意不應在于一味強化中央集權，或加強地方化和區(qū)域化，而在于均衡集權與分權，使中央政權的整體性和地方政府的活力能夠得到合理地協調與平衡。“中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府又竭力避免其陷于地方性。這樣才可使大一統(tǒng)局面，永遠維持。”
以大一統(tǒng)治理秩序為討論監(jiān)察集權的起始條件可以看出，這一議題不能受限于權力政治、分權制衡理論和政體理論的論述邏輯，而內在于治體論范疇之中，將中國監(jiān)察權傳統(tǒng)的理論源流接引到歷史中國的大一統(tǒng)憲制議程，構成了激發(fā)監(jiān)察權研究理論自覺的重要方法導向。在治體論的理論框架中，臺諫與監(jiān)司組成了宋代治理系統(tǒng)內、外兩個憲制維度，“內則設中書、樞密院、御史臺、三司、審官、審刑等在京諸司，外則設轉運使、知州、知縣等眾官以相統(tǒng)御”。傳統(tǒng)監(jiān)察權內外兩維的配合顯示出了大國集權政治的憲制構思，所謂“上下相維，內外相制，若網之有綱，絲之有紀”，宋代政治傳統(tǒng)尤為注重監(jiān)察權維系政治體系衡平性與公共性的重要作用。監(jiān)察制度凝練了中國政治傳統(tǒng)對于政治體構造的集成意識，透過歷史悠久的實踐過程，臺諫權高度參與到塑造和維護元首與政治、立法與施政、禮治與法治等中心范疇的政治過程之中。監(jiān)司則是構造中央集權國家上下關系的關鍵樞紐，提供了協調統(tǒng)治與治理、政治與社會等多重結構關系的制度基礎。監(jiān)察權的內外兩維度構成了理解政治秩序組織與演進的核心。
“政治學科多專注于政治生活中的多元、競爭、分權，用所謂‘民主’價值觀來‘全面否定中國大一統(tǒng)’。”對于監(jiān)察集權的考察啟發(fā)我們，應該更為鄭重地對待已然發(fā)生的、由實踐所確證的政治科學原理。
正如維爾所說，試圖在一個繼承若干傳統(tǒng)的時代去編織一個貫通的模式，或是形成一個統(tǒng)一協調的政府理論，實則是極為困難的。困難來自多元化的制度形態(tài)得以發(fā)生的歷史條件和應對的實踐問題高度具體，即使是導入到了現代國家的建構進程，也需要合理認知政治傳統(tǒng)中的多重價值與現代政治發(fā)展之間的深厚關聯。因此，在積極展開監(jiān)察制度改革的進程中，不能僅限于對諸多現代理念與研究路徑的追認和套用，而是要突破被化約為防范權力弊端與制衡行政權的簡單邏輯，使其所承擔的構造國家治理秩序的政治功能得以認知和闡發(fā)。基于歷史構成和制度發(fā)生的視角，才能夠理解監(jiān)察權在治理結構的中層何以功能顯著，才能超越流行理論中以強化分權為核心導向的監(jiān)察權原理，深入認識作為傳統(tǒng)中國治理秩序之整合要義的監(jiān)察集權。