十三屆全國人民代表大會第三次會議順利通過了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》，開創了我國民法的新紀元，具有里程碑意義，必將對我國未來法治發展產生深遠的影響。《民法典》在堅持守成的基礎上，根據時代發展與現實需要，在體例、制度等方面都進行了若干創新。其中，《民法典》增設土地經營權就是一個重要的創新點，實現了土地經營權由政策提出到單行法確認，最后納入民法典的歷史跨越，充分顯示了土地經營權的重要地位，也彰顯了土地經營權所具有的時代價值。
土地經營權入典優化了集體土地所有權實現方式
在我國農村土地改革中，如何有效實現集體土地所有權，既是土地改革的邏輯起點，也是最終歸宿。因此，土地改革成敗的關鍵是要看集體土地所有權是否得到了有效實現，集體所有制的優越性是否得到了充分發揮。對此，我國進行了長期不懈的探索。改革開放之前，集體土地所有權的實現方式是集體所有、集體經營。這種實現方式盡管體現了“集體”的特征，但生產效率低下，甚至難以解決農民的溫飽問題。改革開放之后，農村開始實行家庭聯產承包責任制，農村土地實行“兩權分離”，即土地所有權歸集體，土地承包經營權歸農戶。這種集體土地所有權的實現方式極大地調動了億萬農民的生產積極性，取得了舉世矚目的改革成果。但是，在新的歷史條件下，這種“兩權分離”的集體土地所有權實現方式也逐步暴露出一些問題，出現了承包地撂荒、碎片化經營等的現象。針對這種情況，黨和國家為順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，提出了“三權分置”的改革舉措，實行所有權、承包權、經營權分置并行，切實“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”，以不斷探索農村土地集體所有權的有效實現形式。可見，“三權分置”改革的根本在于土地所有權，基礎在于土地承包權，而核心在于土地經營權。
按照我國現行法的規定，集體土地歸農民集體所有，即農民集體是集體土地所有權的主體，而農民集體則由農民個體所組成。因此，農民集體及個體能否享有充分的土地權利并得到切實的實現，是決定集體土地所有權能否有效實現的關鍵，而判斷集體土地所有權能否有效實現的標準是農民集體及個體是否獲得了相應的土地收益。也即只有農民集體及個體從集體土地中獲得了收益，擴大了農民的財產性收入，才能謂之集體土地所有權得到了有效實現。例如，農民享有土地承包經營權和宅基地使用權是集體土地所有權實現的具體方式，但從以往實踐情況來看，權利人從承包地、宅基地獲取收益的空間十分有限，這也是導致承包地撂荒、宅基地閑置的一個重要原因。因此，黨和國家先后提出了承包地和宅基地的“三權分置”改革，其目的就是要通過“三權分置”，充分發揮承包地、宅基地的效用，使權利人能夠利用承包地、宅基地獲得更多的收益。在承包地“三權分置”改革中，從土地承包經營權中分離出土地經營權，這使承包地上并存著土地承包經營權和土地經營權，從而就豐富了農地權利體系；而土地承包經營權人在保留土地承包權的情況下，可以自主決定向他人流轉土地經營權，這就使承包戶通過流轉土地經營權獲取了更大的收益，也就優化了集體土地所有權的實現方式。
土地經營權入典釋放了土地生產要素活力
在現代社會，土地已經成為最重要的生產要素之一，而充分發揮土地生產要素的功能之重要手段就是要讓土地流動起來，即讓土地進行流通市場。按照我國《憲法》的規定，土地歸國家或集體所有，不得進行買賣，因此，土地不能進入流通市場。但是，我國實行土地使用權制度，而土地使用權可以通過不同途徑進入市場進行流通。例如，在國有土地上設立的建設用地使用權已經完全市場化，權利人有權轉讓、互換、出資、贈與以及抵押建設用地使用權（《民法典》第353條）。但設立在集體土地上的土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權還沒有實行市場化或沒有完全市場化，農村土地生產要素的功能還沒有得到充分的發揮。就生產要素而言，農村土地只有實行市場化，才能把土地生產要素“流動”起來，也才能把農民從土地中“解放”出來，進而進一步釋放農村生產力；而農村土地實行市場化，就需要設置能夠流轉的土地權利。我國新一輪的土地改革，其核心問題就是賦予相關權利人以能夠流轉的土地權利，土地經營權就是一項重要的土地權利。
從《民法典》的規定來看，土地經營權在如下三個方面可以更好地釋放土地生產要素的活力。第一，土地承包經營權人可以采取多種形式流轉土地經營權，如出租、入股或其他方式（《民法典》第339條）。雖然土地承包經營權人仍然可以轉讓、互換土地承包經營權，但這將導致轉讓方喪失土地承包經營權；而出租、入股等流轉方式不僅可以使土地經營權充分進入流通市場，而且并不影響土地承包經營權人繼續保有土地承包經營權。同時，受讓方取得土地經營權后，可以利用流轉的土地自主開展農業生產經營并取得收益（《民法典》第340條），從而更好發揮土地的效用，進一步提高土地的利用效率。同時，通過土地經營權流轉，可以促進土地向種田能手、種田大戶集中，有助于規模化、集約化、規范化經營，也有助于創建示范家庭農場、農民專業合作社示范社、農業產業化示范基地等新型經營主體。第二，土地經營權人可以利用土地經營權進行融資擔保。《民法典》在不得抵押的財產中，刪除了耕地的使用權不得抵押的規定，這表明，耕地的使用權進入了抵押財產的范圍，因而不僅土地經營權人可以用土地經營權進行融資擔保，而且土地承包經營權人也可以利用土地經營權進行融資擔保（《農村土地承包法》第47條）。這就極大地釋放了土地的融資功能，進而可以使權利人獲得更多的資金投入農業生產經營，促進農業生產力的提高。第三，土地承包經營權人流轉土地經營權破除了身份的限制。在“兩權分離”的情況下，盡管法律也允許土地承包經營權人流轉承包地，但受到的限制較多。例如，承包方只能于同一集體經濟組織內部轉讓、互換土地承包經營權，且轉讓須經發包方同意（《農村土地承包法》第34條）。這些限制使得流轉范圍過于狹小，進而也會使流轉價格受到影響，通過土地流轉而釋放土地生產要素的作用十分有限。而流轉土地經營權則打破了上述限制，受讓方不再局限于同一集體經濟組織內部，除同一集體經濟組織成員外，非本集體經濟組織成員、法人、非法人組織都可以成為受讓方，而且也無須經發包方的同意。這樣，土地承包經營權人就可以完全按照自己的意愿流轉土地經營權，這不僅可以增加流轉收益，而且可以使土地流轉給最優的受讓方，從而最大程度地發揮土地的效用。
土地經營權入典豐富了用益物權體系
我國《物權法》創立以土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權為核心的具有中國特色的用益物權體系。這個用益物權體系符合我國國情，在經濟發展中也發揮了重要作用。但是，用益物權體系不是一成不變的，它也會隨著經濟社會發展的發展而不斷變化。例如，《民法典》基于我國住房保障制度的需求，就增加了具有人役權性質的居住權，從而使我國用益物權的客體擴展于建筑物。而且筆者也相信，隨著時代的發展，我國法未來還將承認新的用益物權類型。從《民法典》關于用益物權類型的規定來看，其僅列舉規定了土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、居住權、地役權，并沒有將土地經營權作為單獨的一種類型加以規定，而是在“土地承包經營權”一章中規定了土地經營權的內容。在這種規定模式下，我們應當如何認識土地經營權的性質呢？是將土地經營權作為土地承包經營權的權能還是看成是一項獨立的權利？若是一項獨立的權利，其是物權還是債權？
對于上述問題，筆者認為，盡管《民法典》將土地經營權規定于“土地承包經營權”一章，且表述方式是土地承包經營權人有權“流轉土地經營權”。但是，這種土地經營權并非土地承包經營權中的“土地經營權能”，而是一種獨立的權利，因為該土地經營權的享有主體并非土地承包經營權人，而是流轉的受讓第三方，是第三方獨立享有的一種民事權利。在2018年修改的《農村土地承包法》中，土地承包經營權人流轉的土地經營權以期限劃分為兩種，即流轉期限不滿五年的土地經營權和流轉期限五年以上的土地經營權。對于《農村土地承包法》中規定的土地經營權，其性質如何，理論上一直存在著物權與債權的爭議。《民法典》并沒有將上述兩類土地經營權全部入典，而是僅規定了流轉期限五年以上的土地經營權。筆者認為，從《民法典》的規定來看，流轉期限五年以上的土地經營權應定性為物權，主要理由在于：第一，從體系結構來看，《民法典》盡管將流轉期限五年以上的土地經營權規定于“土地承包經營權”一章，但這種規定本身就排除了土地經營權為債權的可能性，因為若土地經營權為債權，則《民法典》物權編無須規定；第二，《民法典》排除了流轉期限不滿五年的土地經營權，這說明《民法典》將土地承包經營權人流轉的土地經營權作了兩分處理，即《民法典》不承認流轉期限不滿五年的土地經營權具有物權性質。而之所以這樣區分，主要是因為流轉期限五年以上的土地經營權更需要穩定的權利預期，需要賦予物權效力加以保護；第三，從《民法典》第341條的規定來看，流轉期限為五年以上的土地經營權自流轉合同生效時設立；當事人未經登記的，不得對抗善意第三人。這種權利設立方式、登記效力與土地承包經營權、地役權、動產抵押權的相關規定完全相同（《民法典》第333、335、374、403條）。按照“同樣問題作同樣處理”的類推適用規則，在同一法律中，“同樣表述亦應作同樣解釋”。因此，土地經營權應解釋為物權。同時，因其是以土地的占有、使用和收益為內容，故應為用益物權。
結語
土地經營權入典實現了土地經營權的法定化、物權化，反映了時代需求，體現了時代價值，具有重要的現實意義和歷史意義。這是我國土地制度改革的重要成果，必將對我國土地法治的未來發展產生深刻的影響。一方面，將土地改革的成果及時轉化為法律規范，實現“重大改革于法有據”，這是依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，有利于農業生產的長期穩定發展；另一方面，我國農村土地制度改革沒有過去時，只有進行時，將改革成果及時上升為法律規范，可以為下一步的土地改革提供指引，明確方向，有利于土地改革的深化。同時，將土地改革成果通過法律規范確認下來，可以讓廣大農民、土地經營者吃上定心丸，安心農業生產，確保國家糧食生產安全，為實現“兩個一百”的奮斗目標奠定堅實基礎。