此次非典來襲,事發突然,如黑云壓城,來勢兇猛,波及甚廣。轉眼間,它打破了人們的正常生活秩序,使社會突然轉入應對突發事件的“應急狀態”之中。這一突發事件帶來的沖擊是全方位的,不僅涉及人們的身體健康和公共衛生體系,而且涉及我國政治、經濟、文化、思想道德等各個方面。其中,對于我國法治的影響尤為深遠。
法治是應對突發公共衛生事件的制度保障
表面上看,似乎非典直接威脅的是人們的身體健康和公共衛生,與法治關系不大;而實際上,如何應對非典帶來的突發公共衛生事件與法治的發展水平有直接關系。國內外的經驗證明,凡是法治較為發達的國家和地區,對于非典等突發事件的防治和應對就較為有效和得力。我國此次抗擊非典的實踐也表明:能否把抗擊非典的工作納入法治的軌道是其是否能夠成功的關鍵之一。
非常時期并非法律真空時期。相反,在突發事件襲來的非常時期,政府比在常態時更要依法行政。因為,(1)應急狀態需要政府承擔起法律賦予的應急職責,發揮領導和指揮核心作用,在一定程度上運用政府的權威采取非常的應急手段(緊急處置權)應對突發事件,從而必然擴大政府的權力。稍有不慎,就有可能會導致公權力的無限強化,導致權力的濫用和法律權威的弱化,最終引發更大的社會危機。(2)與此相應,為了全社會和最大多數公眾的利益和長遠發展,還需要在一定程度上消減或限制個人的權利和自由。而對于私權利的消減和限制直接關系到保障公民權利(人權)的憲法問題。事關重大,因此必須要有充分的法律根據,符合嚴格的法律程序。(3)只有法治這種制度化的設計才能明確政府在緊急狀態下的職能和責任,界定各種社會組織和個人的權利和義務;才能提供沉著應對各種危機的應急機制、程序和規范;才能保證社會的有序運行和發展。法治雖然不能直接作為對抗和消滅病毒的物質武器,但它能夠為抗擊非典等突發公共衛生事件提供可靠的制度保障。
自改革開放以來,我國法制建設從無到有,已經建立了一個較為全面的基本法律框架。如果沒有這樣一個以憲法為基礎的基本法律框架,沒有1989年制定的《中華人民共和傳染病防治法》(下稱《傳染病防治法》)等相應法律和《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》及《全國救災防病預案》等一系列行政法規和規章組成的防治突發公共衛生事件的法律體系,我們就不會如此高效有序地抗擊非典的襲擊。同時也毋庸諱言,這樣一個基本法律框架和我國法治發展的狀況還很不健全,難以有效地應對類似非典這樣的突發事件的襲擊,尚不足以為防范和控制突發事件提供完備的法律保障。這集中表現在我國應對突發事件的法律體系尚不完善,存在不少法律空缺和漏洞,一些政府部門和官員依法行政的觀念淡薄,甚至在突發事件初期,無視法律的要求,不履行法定職責,因而未能更及時有效地抗擊非典,造成了重大損失。如果不是國務院迅速地把抗非典的工作納入法治軌道,依法免去和罷免了一些政府官員,明確政府在應對突發事件中的法律職能和責任,及時制定和實施諸如《突發公共衛生事件應急條例》(下稱《應急條例》)等90多件新的行政法規和規范性文件,我國抗擊非典的工作也不會出現迅速扭轉局面的成就。因此,“要高度重視法律手段的重要作用,加快建立我國突發公共衛生事件應急機制,充分運用法律武器堅決打勝非典型肺炎防治攻堅戰�！�
突發事件可以促進法治實現跳躍性發展
法治的發展要循序漸進,要有長期的積累。雖然突發事件引發的緊急狀態不同于正常狀態,會對正常的法律秩序產生沖擊,但是,非常時期往往會暴露在正常狀態下被遮蔽的法律與社會的差距以及法律自身的缺陷,從而給法治的深入發展提供難得機遇。對突發事件和法治狀態之間的互動關系的認識不僅應使我們看到法治于應對突發事件的重要作用,而且也應使我們看到,只要能夠正確處理突發事件,突發事件反而能夠有效地推動我國法治的深入發展,即所謂的發展契機。其理由如下:
1.突發事件為法治發展提供了新的訴求和空間。法治的生存和發展不可能脫離社會本身。如薩維尼所說:“法律并無什么可得自我圓融自洽的存在,相反,其本質乃為人類生活本身。”法律必須根植于社會之中,被大多數人自發地接受,經歷社會風雨的磨礪。當一個社會和大多數人沒有迫切感到制定某種法律的必要性的時候,從外部移植或人為設計而加之于社會之上的法律很難具有生命力,也不可能真正扎根于社會,不可能自覺地被民眾接受。這樣一個社會就很可能是只有法律條文而沒有法治的社會。突發事件往往會暴露出正常狀態下被遮蔽的法律制度中的缺陷和法律與社會之間的差距,從而使政府和大多數人切實感覺到完善法律的緊迫性。此次非典引發的突發事件正是如此,它突出“暴露出我國在處置重大突發公共衛生事件方面機制不健全”,“迫切需要……完善相應的法律法規”,從而使政府部門深深感到法律在一些方面的空缺和模糊,造成了所采取的應急措施的法律根據和程序的模糊,也造成無法對抗拒或逃避強制措施的行為進行有效的遏制;同時公民也深深感到在法律上無法制約某些政府部門和官員瞞報、謊報疫情的現象,不清楚法律上規定的強制措施有哪些。當政府迫切需要建立完備的法律時,當普通公民越來越多地對一些強制措施(例如,醫生是否有權采取行政法意義上的隔離、留觀等問題)提出法律上的疑問時,法律至上的觀念實際上已經在深入人心,法治的生存空間也在進一步拓寬。實際狀況也確實如此。國務院制定頒布的《應急條例》創下了我國行政立法的高效范例,國務院各部委和地方政府制定的90多件法規和規范性文件也創下了我國運用法律處理社會問題的新紀錄,標志著法治空間的進一步拓展。只要處理得當,突發事件就能起到推動法治實現跳躍性發展的作用。
2.突發事件給社會和大多數人帶來迫在眉睫的危險和災難,但同時它所引起的緊急狀態也會使社會和大多數人產生共存共榮的整體觀念,從而提供一個有利于法治發展的公共領域平臺。與社會內部動亂引發的緊急狀態不同,外敵入侵、自然災害和突發公共衛生事件引起的緊急狀態往往為政府和民眾樹立一個共同敵人,促使多元、分散的利益趨同,激發出共同的奮斗目標。如果政府沒有重大失誤,很容易形成政府和公眾同舟共濟的局面。而這種協同一致的環境極其有利于法治深入人心,被人們普遍接受。傳統法理學習慣于把社會分成政府和公民的二元對立模式,這種二元對立模式對于法律制定和實施具有很大影響。雖然這一模式在很大程度上具有合理性和真實性,但在很大程度上并沒有反映社會結構的全貌,實踐上也容易為法治發展帶來一些不必要的障礙。此次非典引發的緊急狀態使我們得以跳出這一簡單二元對立的模式,發現和開拓出一個政府和公眾利益一致的公共領域和平臺。借用社會學的理論,社會一般“區分為個人、政府和公共三個領域。個人是社會的最小的分散實體。公共領域是每個公民共同需要、共同擁有的生存、生活環境。政府則是維系個人和公共領域關系的中介,是個人和公共領域的維持者、保護者。”此次非典引發的緊急狀態恰恰使得這樣一個公共領域得以凸現。在這樣一個公共領域內很容易形成全社會的共識,從而為法治發展提供了一個有利的環境。雖然在突發事件初期政府工作出現一些失誤,但只要政府及時總結經驗教訓,“把人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位”,充分利用公共領域利益一致、目標一致的有利條件,就會取得抗擊非典的勝利,并極大地推動法治的發展。
3.突發事件對現行法律體系提出挑戰,加快其發展和完善。如前所述,突發事件能夠暴露出平時被遮蔽的法律上的漏洞和弊端,因而完善和健全相應法律的必要性也更為緊迫。同時應對突發事件需要統一的領導和指揮,也能夠打破平時條塊分割的局面,有利于法律體系內部的協調和整合,從而促進法律體系的完善和健全。最近制定的《應急條例》就起到了協調政府各個部門,健全應急機制的作用,建立了應對突發事件的統一指揮系統、報告和信息發布體系、預防控制和應急救治體系、應急物資儲備和調配體系、對于感染源的控制制度。比如在正常時期,醫生與患者之間的關系是一種服務與被服務的關系,醫生的診斷并不具有行政上的強制力。但在突發公共衛生事件應急時期,對于感染者和與感染者有密切接觸人員的確認則可以帶來法律上的強制后果,該條例規定“拒絕配合的,由公安機關依法協助強制執行。”此次抗擊非典的過程中,除國務院和衛生部外,各個部委都配合這一工作重點在各自管轄領域內發布了90多件規章和規范性文件,對于協調和完善法律體系起到了積極作用。
突發事件應急時期立法的局限和完善
但是突發事件時期的立法對于法律體系的協調和完善也有一定的局限。這些局限的淵源在于這個時期的立法具有其特殊性,即:應對性,為了應付眼前的突發危機而立法(比如,國務院在抗擊非典期間出臺的《應急條例》的主要著眼點就是非典事件);補充性,為了彌補現行法律體系中的疏漏、模糊和空缺而立法;急迫性,時不我待,不能不立,從而難免出現與上位法和其他法律法規沖突和不協調的問題;操作性和強制性,為了控制突發事件,此時立法一定更注重的是可操作性和強有力的控制手段。正是由于這些特性,此時立法的局限也就必然存在。但是不立不行,指出局限并不是否定此類立法的必要性和正確性,而是意在指出其中可能存在的不足,并在適用時力爭避免或在適當時機進行彌補和完善。
這些特點造成的局限有下面幾個方面。首先,突發事件對于法律體系的協調和完善工作不可能在突發事件發生期間完全解決。以《應急條例》的制定為例,該條例無疑標志著我國應對突發公共衛生事件進一步納入法制化軌道,標志著我國處理突發公共衛生事件應急機制進一步完善,但它的法律位階低于法律,在它上面還有《傳染病防治法》。新制定的條例及時吸收了當前抗擊非典的經驗和教訓,其內容比其上位的傳染病防治法要豐富。例如,在決定對疫區進行封鎖的問題上,《傳染病防治法》僅規定“經省、自治區、直轄市政府決定,可以對甲類傳染病疫區進行封鎖”;而《應急條例》規定“應急處理指揮部……可以依法對傳染病疫區進行封鎖”。在隔離對象的問題上,《傳染病防治法》規定“對于甲類傳染病病人和病原攜帶者,乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人,予以隔離治療”,“對于疑似甲類傳染病病人,在明確診斷前,在指定場所進行醫學觀察”,對于“密切接觸的人員,實施必要的衛生處理和預防措施”,而《應急條例》規定應急處理指揮部“必要時,對人員進行疏散或者隔離”。僅從上述對比就可看出,后制定的《應急條例》比其上位法的規定要嚴厲,授予政府機構的權限也更大。當然,條例的規定可以被解釋成是對其上位法的深化,在抗擊非典的過程中,這種規定自然有其緊迫性和現實合理性,但是,對于公民權利特別是人身自由權的限制應當是由法律而非法規來規定,這就帶來了在突發事件過去后盡快對于已有的相關法律的重新修改和協調的問題。
其次,針對突發公共衛生事件制定的法規顯然不能涵蓋所有的突發事件。我國應對其他類型突發事件的法律法規還有《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防震減災法》等法律和法規。這些突發事件的類型和性質都不完全相同,有不同的法律進行調整。這就造成了我國因突發事件而引發的“應急狀態”和“緊急狀態”有多種形態,而目前尚無一部統一的法律對其進行整體調整的分散局面。國外不少國家在憲法中對“緊急狀態”(stateofemergency或publicemergency)和“緊急處置權”(或“緊急權”)(emergencypowers)進行了嚴格的規定。例如,美國、法國、德國、印度等國家;一些國家頒布有單行的“緊急權法案”,如英國;還有一些國家即在憲法中作出規定,又通過單行法案進行規定,如美國、法國等國家。我國憲法并沒有規定這種緊急權,也沒有對緊急狀態統一進行規范的法律,因此有必要在適當的時機考慮制定一部緊急狀態法。
其三,在突發事件應急狀態下,法律的制定和實施肯定要著眼于抑制突發事件,從而必然要擴大政府公權力,消減公民私權利。這種非常時期的做法符合社會和全體人民的利益,但是也會帶來一些負面效果,例如,公權力的擴大超過合理范圍、一些政府部門和官員借機濫用職權、緊急權適用期間過長等現象。在我國,由于長期以來“官本位”和“長官意志”等觀念和做法的影響,在應急狀態下的立法尤其要注意防止緊急權濫用等負面效果的發生。為防止緊急權的過度應用,各國普遍采用的方法是:在法律中規定引發緊急狀態的情況,規定決定和宣布緊急狀態的機構和程序,規定緊急狀態下的緊急權的內容和范圍,規定緊急狀態的持續時間和條件,規定緊急狀態下對于公民權利進行限制的補償和法律救濟等。例如,英國的《緊急狀態法案》規定了影響全社會或部分地區正常生活的情況,如果這些情況出現或很可能出現,政府就有權宣布緊急狀態,但是要立即通知議會,且緊急狀態不能超過一個月,如果超出,則必須作出另一個緊急狀態令。法國憲法規定:國務會議可以宣布緊急狀態,但是只有議會有權把緊急狀態延長到12天以上。作為行政法規,我國新制定的《應急條例》不可能解決這些憲法性問題。比如,該條例規定啟動全國突發事件應急預案由國務院衛生行政主管部門報國務院批準后實施;省、自治區、直轄市的應急預案由相應的人民政府決定,并向國務院報告。在這一程序中,權力機關(人民代表大會)明顯缺位,對應急狀態的期限和終止也沒有作出規定。當然對于這樣一部起了巨大作用的條例也不能如此苛刻地進行要求,但我們必須注意到的是:緊急狀態時期的立法不能可能畢其功于一役,在緊急狀態結束后,必須進一步開展協調完善法律體系的工作。
其四,由于立法時間短、任務急,有些具體機制和措施未必都能考慮周全。盡管整體上此時的立法操作性較強,但也容易忽略一些具體操作規范和程序。比如《傳染病防治法》規定:縣以上地方政府報經上一級地方政府批準,可以宣布疫區。同時規定疫區封鎖的解除和緊急措施的解除由原決定機關宣布。而《應急條例》規定:突發事件發生后,衛生行政主管部門在組織評估后提出是否啟動突發事件應急預案的建議,由國務院或相應的地方政府決定。這里并沒有一個宣布和解除“應急時期”或“非常時期”的程序。如果沒有這個程序,什么時候應急時期的各種強制控制手段可以實施,什么時候可以解除?這就留下了一個可能性,即強制手段的運用超出突發事件的應急時期,從而造成法律上的一個缺口。在其他方面,如病人廢棄物、被污染的器械、傳染病人尸體的處理等,也都有待于進一步細化。
盡管有這些難于避免的問題,危機時期的立法則不能被否定。越是在危機時期,越要強調依法行政,越要強調執法根據,這本身就是尊重法治的表現。當法律體系更加完善時,這類大規模的危機時期立法的現象就會得到緩解。
應急狀態下行使緊急處置權的原則
“應急狀態”或“緊急狀態”使政府擁有更多的緊急處置權,對于公民權利的限制也多于正常時期,如果處理不好,很容易造成濫用職權和不必要地侵犯公民權利的后果;從另一方面看,也可能造成推卸緊急處置權的情況。因此不能僅僅滿足于這些權力具有法律根據,而且還應當在行使這些權力的時侯尤其注意遵守特定的法律原則。其中有些原則雖然也都存在于憲法、行政法當中,但它們在突發事件應急時期也具有特殊的含義或更高的標準。
1.法治原則。突發事件應急狀態下,政府部門和官員必須尊重法律的權威,按照法律規定的職權和范圍,依法行政,既不能不履行法律規定的義務和責任,又不能超出法律權限,任意加碼,濫用職權;在行使法定職權時,必須遵守法律規定的程序和手續;在對公民權利進行限制和對財產權進行征用時,一定要有明確的法律根據。例如,在應對突發公共衛生事件時,對于傳染病病人、傳染病疑似病人和與病人密切接觸者所采用的措施在性質、方法和程度上都有不同,因而一定要嚴格按照法律規定采取相應的措施;對于征用有關財產時,必須有法律根據和由有關主管部門依法作出的決定。
2.公眾利益原則。這一原則是指在應急狀態下采用的限制性措施必須是以公眾利益為目的。突發事件之所以構成特殊的“緊急狀態”或“應急狀態”,是因為它威脅到大多數人的利益,從而需要對一些人的權利甚至相當多的人的權利進行限制。這種限制的必要條件是具備法律根據;但僅此一項還不夠,它還必須具備深層的法理依據,即必須符合最大多數人的利益,并以此為惟一宗旨。這一原則的現實作用在于防止個別官員假借法律規定的強制措施實現打擊報復、保護個人或小團體的利益。諸如借抗擊非典為由攔路設卡,強行收取消毒費的做法,就違背了這一原則,因而是一種表面上具有法律根據(符合法律形式要件)而根本違背法律原則和精神(不符合法律實質要件)的非法行為。
3.適度和必要性原則。它要求政府部門所采取的限制公民權利的強制性措施一定要有一個合理的度的界限,同時這些措施在合理的度的范圍內是必要的。度有三個考量因素構成,即符合客觀情況的需要,具有相應的科學依據,其強度不能超過必要程度。這一原則與外國行政法中的比例原則類似。其衡量標準是,強制性措施是控制突發事件帶來的危害所必須的,它帶來的對于公民權利進行限制的后果和損失不能大于突發事件所造成的后果和損失。在應急狀態下采用這一原則的時侯,合理的度和衡量標準也要符合緊急狀態時期的形勢和客觀條件,而不能簡單地根據正常狀態下的標準來衡量,也不可采用絕對等量的公式為標準,必須允許一定的公差度,以避免出現因為擔心超過必要的界限而放棄應當履行的職責,從而造成更大危害后果的現象。
4.公開透明原則。在突發事件發生時,多數人往往無法了解真實和全面的情況,從而容易造成心里恐慌和秩序混亂。而強制措施的采取也會進一步加劇民眾的恐慌心理。消除這種混亂局面的最佳效果就是把事實真相、強制措施的法理根據、必要性和目的盡可能迅速和全面地公布于眾。為此,政府措施的運行應當公開,使群眾了解客觀真實情況及其發展,使政府和公民的想法相互溝通,并形成共識。例如,在應對非典襲擊時,有些地方的群眾出于對非典的恐慌或對強制措施的不理解,采取了圍攻隔離地點、阻止建立隔離點、拒不服從隔離等妨礙抗擊非典工作正常進行的手法。如果信息及時和公開,充分說明強制措施的法理依據和客觀必要性,就有利于對群眾進行宣傳教育,減少不必要的干擾,迅速建立緊急狀態下的法律秩序。
5.責任原則。政府部門和官員必須要依法承擔不履行法定職責或違法濫用職權的法律責任。在應對突發事件的過程中,政府起著核心和領導作用;應對突發事件的成敗在很大程度上也依靠政府部門和官員的效率和責任。健全政府部門和官員的責任制,才能有效地監督權力的運用,有效地防止玩忽職守或逃避責任的現象。國務院在抗擊非典過程中制定的《應急條例》不僅規定了在突發事件中政府部門和官員的種種法律責任,而且在具體制度上規定了公民舉報的權利和程序,在政府官員問責制方面邁出了新的一步。但是還應當看到,大量的法律責任還需要有更多相應的法律規定和程序的進一步完善。
6.恰當行使自由裁量權原則。法律體系永遠是一個不斷發展的不完善的體系。所謂“天網恢恢,疏而不漏”,在有些情況下只能從歷時性的角度得以實現。“天網”在某種程度上類似德沃金的“整合性法律體系”,需要不斷從原則的角度對其進行解釋、周延和發展。尤其在“緊急狀態”情況下,對比常態而言,法律體系(特別是我國發展中的法律體系而言)中的缺漏、模糊,甚至是失誤肯定存在。如果簡單、機械、絕對地適用嚴格依法的信條,面對突發事件和無法預料的情況,我們就無能為力。因此,當現實法律體系中對于某些突發事件和情況的規定并不明確時,應當允許政府有關部門和官員行使自由裁量權,采取有效措施應對突發事件和情況。但是,這種“超出法律范圍”的自由裁量權的應用必須與前述諸項原則同時適用,即自由裁量權必須有更為廣義的法律的根據,如符合法律內在原則、目的和邏輯的要求,必須是為了公眾利益,必須具有必要性,必須公開透明和相應的職權和程序。自由裁量權的應用范圍和程度與法制發展的狀況相聯系。法制越健全,自由裁量權的空間也會越小。對于自由裁量權的適用也會隨著社會的發展和人們對于緊急狀態情況下的應急權的認識的提高而更為規范。
7.及時原則。突發事件的性質和可能帶來的緊迫后果要求政府部門在采取必要的應對措施時,必須要考慮形勢的急迫性和應對措施的及時性。因此,在應急狀態下對于政府的決策和適用法律的力度都有特殊的要求。時不我待,當斷則斷。如果決策正確,但采用正常狀態下的程序,疑而不決,貽誤戰機,顯然也不符合人民的利益和客觀形勢的要求。法律法規應對突發事件和緊急狀態時期的決策機構、程序和授權有盡可能明確的規定,以避免因無明確規定和授權而使決策無章可循。及時原則與法治原則是一致的,因此及時絕不能理解為違法擅斷。
上述原則不應分割孤立地看待,而應作為有機的綜合體系,共同適用。
突發事件對于憲政發展的促進
非典的襲擊把個人、政府和社會三個領域緊密聯系到了一起。但這只是一個有利于形成社會共識的客觀條件,能否正確利用這種條件則取決于政府的決策、努力和目的。在緊急狀態下,政府的一言一行都必然牽涉到眾多公民和社會的利益,從而尖銳地提出了政府是否是一個對人民負責的政府和是否以人民的利益為最高準則的憲政問題,使得這一問題變得更為具體和實際。
憲法作為一國的根本大法,是法律體系中最為重要的基礎性規范。但是有了憲法并不一定就當然有了憲政。盡管對于憲政的定義有不同界說,大家較為認同的觀點是:憲政是指政府按照憲法運行并接受憲法制約的一種法治狀態;這種統治必須局限于人民同意授予其的權力和為了人民同意的目標。它包括:1.政府的構成應當以憲法和法律規定為根據;2.政府應當按照憲法和法律的規定的權限和程序運行;3.政府應當受憲法的制約;4.政府應當是一個對人民負責的政府。我國憲法第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民�！薄盀槿嗣穹⻊铡焙汀皩θ嗣褙撠煛币矚v來是黨和國家的政治信條。但是,在現實政治生活中,由于歷史上“個人集權”的影響和體制上諸如“官本位”、“任用親信”、“地方保護”等問題, 一些政府機構和官員實際上背離了憲法和政治信條的要求。他們不是對人民負責,不是把人民利益作為最高的宗旨,而是對上級負責、對自己的仕途負責,甚至完全把自己個人的利益作為行動的最高準則。這就出現了憲法規定與政府機構實際運行之間的差距,也就是說我們雖然有憲法,但尚未建立真正的憲政。我國憲政發展最為緊迫的一個任務就是:不僅要有憲法文本,而且必須要求政府嚴格按照憲法和法律的規定運行,不僅在法律規定和理論上明確政府應對人民負責,而且更需要在現實社會生活中建立一個對人民負責的政府�！皼]有憲法,固然不可能建設法治國家,而如果有了憲法而沒有權威,憲法的規定不能得到實現,同樣不可能建設法治國家。”
在此次非典突發引起的應急狀態初期,我國憲政建設的不足暴露的尤為明顯,集中反映在對疫情的報告和公布問題上�！秱魅静》乐畏ā访鞔_規定任何人特別是醫療保健人員、衛生防疫人員、各級衛生防疫機構、衛生行政部門和各級政府都有義務及時、如實報告當地政府和上級衛生行政部門。但是,在非典疫情發生初期,一些衛生行政部門甚至地方政府對于非典疫情的報告摻有不少水份,不能如實反映疫情。此外,在疫情的公布問題上,集權體制下形成的“內外有別”的陳舊觀念無視法律要求的“及時地如實通報和公布本行政區域的疫情”的義務,淡化非典疫情造成的嚴峻形勢,任意縮小發病數字。這不僅誤導了民眾,而且在國際上對我國的形象造成了嚴重后果。這些問題的出現集中反映出一些政府機構和官員頭腦中沒有憲政觀念,忘記甚至完全忽視“一切權力屬于人民”和“代表最廣大人民的利益”的憲法要求;當對上負責與對人民負責或個人仕途與人民利益出現矛盾時,自覺或不自覺地選擇前者,人為地降低風險系數和淡化疫情。這種情況已經不是個別事例,而成為一種政府運作的習慣做法。媒體所報道的河南發生的“艾滋病村”、遼寧的“豆奶事件”、隱瞞重大責任事故真相的“南丹事件”,都反映出部分政府機構和官員完全背離了憲法規定的向人民負責的宗旨,沒有任何憲政觀念。這已經成為我國憲政發展中一個亟待解決的根本性問題。
不應回避的是,在此次非典事件中,一些政府部門和官員在初期仍采用長期存在的慣性思維,對上負責,更多地考慮的是所謂“大局”和“穩定”,“兩會期間不能出事”。難道是否出事是以人的主觀愿望為標準嗎?為了營造一個“祥和氣氛”,只報喜不報憂,甚至人為掩蓋事實。這個教訓極其深刻,值得徹底反思。盡管有初期的這些失誤,中央政府及時敏銳地認識到了這些問題的存在和嚴重性,“黨中央、國務院堅持把人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位,采取了一系列堅決、果斷的措施”,依法迅速撤換了一些政府官員,嚴令依法及時如實通報和公布疫情,按照憲法的要求,建立一個對人民負責任的高度透明的政府形象,按照法治的要求強調政府要嚴格依法行政。盡管抗非典的工作千頭萬緒,始終堅持“依法進行管理”,“把應對突發公共衛生事件進一步納入法制化軌道”。這無疑是對憲政精神的尊重和張揚,是我國憲政發展進程中的重要一步。
從憲法到憲政的發展有一個過程。在這個過程中,除了教育政府官員必須具備憲政意識,牢記我國憲法要求的對人民利益負責的宗旨外,還必須切實推動我國政治體制的改革,完善相關法律制度,使得政府機構和政府官員按照法律要求的向人民負責的宗旨運行。憲政不僅需要憲政觀念的灌輸和確立,而且必須有各種完善的制度配套才能真正建立。每一個涉及政府運行的具體法律制度都和憲政發展有關。因此需要從憲政發展的高度來認識具體法律制度的發展和完善。從此次應對非典事件的過程看,下面一些具體措施的法制化對于我國憲政的進一步發展具有積極的作用。1.加強了政府部門和官員的問責制,雷厲風行地依法解除了一批玩忽職守官員的職務。《應急條例》法律責任一章共有8條,其中有7條都是針對政府部門和官員未能履行法定職責的責任規定。人事部和監察部也加大了監督政府部門和官員的力度,“對在防治非典工作中有令不行、有禁不止,推諉扯皮,不服從指揮而貽誤工作的,給予降級直至開除處分。對在防治非典工作中思想不重視、措施不落實的單位主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予批評教育;致使出現疫情的,給予記大過或者降級處分;致使疫情擴散和蔓延的,給予撤職或者開除處分�！边@一措施有效地遏制了“只對上負責”的現象,從制度上強化了依法行政、向法律負責、向人民負責的觀念。2.疏通了人民群眾參政議政的渠道。在抗擊非典斗爭的初期,由于瞞報情況較為突出,群眾雖然不滿,卻又無可奈何。針對這種現象,《突發衛生事件應急條例》的報告與信息發布一章不僅嚴格規定了報告和通報的責任人、程序和時間限制,而且規定“任何單位和個人有權向人民政府及其有關部門報告突發事件隱患,有權向上級人民政府及其有關部門匯報地方人民政府及其有關部門不履行突發事件應急處理職責,或者不按照規定履行職責的情況�！�3.加強了信息發布制度,使廣大群眾能夠及時了解事件真相。政府及時吸取了初期的教訓,采納了世界衛生組織的通行做法,建立了日報告制度和零報告制度,強調任何單位和個人都不得隱瞞、緩報、謊報疫情。這一措施有利于改變那種“內外有別”的信息披露做法,不是以虛假的政府臉面而是以人民群眾的利益為宗旨。4.強調了法律和依法行政的必要性。如前所述,我國在應對非典襲擊的過程中,十分重視法律的作用。在這樣一個短短的時間內制定如此多的法規和規范性文件,這也是一個新的氣象和做法,形成一個良好的依法行政的范例。當然,憲政的建設不是一朝一夕就能蹴就的。17世紀初,當英國大法官柯克在對詹姆士一世說國王也無權改變法律時;19世紀初,當馬歇爾大法官在馬伯里訴麥迪遜一案中宣稱法院有權審查政府行為的合憲性的時侯,不論他們認識與否,無疑是在創造憲政上的先例。憲政精神正是通過這些先例得以張揚和發展。講述外國的先例固然有借鑒作用,但我們也必須發掘自身的先例,把上述在抗擊非典中采取的種種新制度和措施提高到憲政的高度去認識,而非作為個別事例或權宜之計來看待,更不能事過境遷,落入往日的舊習陳規。只要把這些新的措施轉變為制度化的安排,它們也會像柯克和馬歇爾創制憲政先例那樣對我國憲政的發展起到推動作用,在我國憲政發展史上起到里程碑的作用。為了使上述這些做法和觀念不僅僅是被當作應急狀態下的權宜之計,我們還要繼續使其完善和發展,使它成為我國政治體制中一以貫之的制度和觀念,從而切實推動憲政在我國的發展。