國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件評估標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)對措施-大家風(fēng)云-中國法學(xué)創(chuàng)新網(wǎng)

“2019新型冠狀病毒”于2019年12月中旬首次在中國湖北省武漢市的病毒性肺炎病例中被發(fā)現(xiàn)，2020年被世界衛(wèi)生組織正式命名。此病毒引發(fā)的感染疾病在2020年1月下旬進(jìn)入爆發(fā)期，截至2020年1月29日，全國確診病例超過600，132例病例中患者死亡。與此同時，境外也相繼有疑似患者和確診患者被報道。至此，2019新型冠狀病毒在未來可能成為全世界需要共同面對和控制的傳染疾病。世界衛(wèi)生組織在2020年1月23日就新型冠狀病毒疫情在日內(nèi)瓦召集緊急委員會會議，并將于2020年1月30日就是否將此次疫情認(rèn)定為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”作出最終決定。

“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（a public health emergency of international concern）”是一個非常特定的術(shù)語，其淵源是世界衛(wèi)生組織在2005年修訂的《國際衛(wèi)生條例（International Health Regulations）》。該條例對締約國具有約束力。我國是世界衛(wèi)生組織的創(chuàng)始締約國之一，因此，該條例的相關(guān)規(guī)定也適用于我國。以下基于該條例的規(guī)定，具體說明如何判定某疫情是否構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，以及締約國面對此類事件時應(yīng)采取的措施。

一、《國際衛(wèi)生條例》的制定和宗旨

《國際衛(wèi)生條例》由1969年世界衛(wèi)生大會通過，最初涵蓋6種“檢疫疾病”，隨后于1973年和1981年進(jìn)行修訂，是把涵蓋的疾病數(shù)從6 種減少到3種（黃熱病、鼠疫和霍亂），并標(biāo)明天花已在全球范圍內(nèi)被根除。

進(jìn)入21世紀(jì)后，在新世界第一次全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件，即SARS（嚴(yán)重急性呼吸道綜合征）全球傳播的推動下，2005年世界衛(wèi)生大會修訂《國際衛(wèi)生條例》，修訂后的條例于2007年6月15日生效。該條例的目的和范圍是“以針對公共衛(wèi)生風(fēng)險，同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施。”此次修訂將條例的適用對象范圍從過去的“特定疾病或傳播方式”擴(kuò)大到“對人類構(gòu)成或可能構(gòu)成嚴(yán)重危害的任何病癥或醫(yī)療狀況，無論其病因或來源如何”。

二、“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的評估

根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》，“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是指，根據(jù)本條例規(guī)定所確定的不同尋常的事件：(1) 通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生風(fēng)險；以及 (2) 可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施。這里的“事件”是指，發(fā)生疾病或可能發(fā)生疾病的情況。

根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》，在決定某個事件是否構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)該考慮的內(nèi)容包括：(1) 締約國提供的信息；(2) 附件2所含的決策文件；(3) 突發(fā)事件委員會的建議； (4) 科學(xué)原則（是指通過科學(xué)方法了解的公認(rèn)基本自然法則和事實(shí)）以及現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)（是指根據(jù)既定和公認(rèn)的科學(xué)方法提供一定證據(jù)的信息）和其他有關(guān)信息；以及(5) 對人類健康危險度、疾病國際傳播風(fēng)險和對國際交通干擾危險度的評估。

條例在附件2“評估和通報可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策文件”中具體規(guī)定了締約國對事件的評估標(biāo)準(zhǔn)。

條約將締約國國家監(jiān)測系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的事件區(qū)分為三類。第一類是“不尋常或意外的并且可能具有嚴(yán)重的公共衛(wèi)生影響，應(yīng)當(dāng)予以通報”的事件，包括“天花、由野毒株引起的脊髓灰質(zhì)炎、新亞型病毒引起的人流感、SARS”。第二類是“已證明能夠造成嚴(yán)重的公共衛(wèi)生影響并能在國際上迅速傳播”的事件，包括“霍亂、肺鼠疫、黃熱病、病毒性出血熱（埃博拉熱、拉薩熱、馬爾堡熱）、西尼羅熱、引起國家或區(qū)域特別關(guān)注的其他疾病（如登革熱、裂谷熱和腦膜炎球菌病）”。第三類是“其他任何可能引起國際公共衛(wèi)生關(guān)注的事件”，包括“那些原因或起源不明的事件以及不在上述兩類所列事件范圍之內(nèi)的事件”。此次在我國首先爆發(fā)的“2019新型冠狀病毒”應(yīng)屬于第三類。

對于第一類事件，不需要再依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，締約國應(yīng)向世界衛(wèi)生組織報告。第二類事件和第三類事件還需要根據(jù)如下四個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步評估：“事件的公共衛(wèi)生影響是否嚴(yán)重”、“事件是否不尋常或意外”、 “是否有國際傳播的嚴(yán)重危險”和“是否有限制國際旅行或貿(mào)易的嚴(yán)重危險”。至少符合上述四個標(biāo)準(zhǔn)中的兩個，締約國才應(yīng)向世界衛(wèi)生組織通報；只滿足其中一個條件或一個條件都不滿足的，不予通報，如取得更多信息，再次進(jìn)行評估。

條例附件2詳細(xì)列舉了根據(jù)上述四個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估時可考慮的實(shí)例。不過，實(shí)例不具有約束力，提供實(shí)例的目的是協(xié)助解釋決策文件的標(biāo)準(zhǔn)、提供指導(dǎo)。

其一，評估“事件的公共衛(wèi)生影響是否嚴(yán)重”時，考慮如下事項(xiàng)。

1、此類事件造成的病例數(shù)和（或）死亡數(shù)對某地、某時或某人群而言是否眾多？

2、此事件是否有可能產(chǎn)生重大的公共衛(wèi)生影響？導(dǎo)致重大公共衛(wèi)生影響的情況實(shí)例包括：（1）由很有可能流行的病原體引起的事件（病原體的傳染性、高病死率、多種傳播途徑或健康攜帶者）；（2）治療失效的指征（對抗生素新的或正在出現(xiàn)的耐藥性、疫苗無效、耐受解毒劑或使之無效）；（3）即使人間未發(fā)現(xiàn)病例或病例很少，此事件仍構(gòu)成嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危害；（4）在醫(yī)務(wù)人員中報告病例；（5）高危人群特別易受侵害（難民、免疫接種水平較低者、兒童、老人、免疫力低下者、營養(yǎng)不良者等）；（6）有可能妨礙或推遲做出公共衛(wèi)生反應(yīng)的伴隨因素（自然災(zāi)害、武裝沖突、不利的氣候條件、締約國國內(nèi)有多個疫源地）；（7）事件發(fā)生在人口十分密集的地區(qū)；（8）自然或非自然發(fā)生的有毒、傳染性或其他有害物質(zhì)的播散，使人群和（或）大范圍的地理區(qū)域受染或有可能受染。

3、是否需要外部援助，以便檢測、調(diào)查、應(yīng)對和控制當(dāng)前事件或防止新病例的出現(xiàn)？可能需要援助的實(shí)例包括：（1）人力、財(cái)力、物資或技術(shù)資源不足，特別是調(diào)查事件的實(shí)驗(yàn)室或流行病學(xué)能力不足（設(shè)備、人員、財(cái)政資源）；（2）解毒劑、藥物和（或）疫苗和（或）防護(hù)設(shè)備、除污設(shè)備或輔助性設(shè)備難以滿足預(yù)計(jì)的需要；（3）現(xiàn)有的監(jiān)測體系難以及時發(fā)現(xiàn)新病例。

其二，評估“事件是否不尋常或意外”時，考慮如下事項(xiàng)。

1、事件是否不尋常？不尋常事件的實(shí)例包括：（1）事件由未知因子引起，或其來源、載體和傳播途徑不尋常或不明；（2）病例的發(fā)展比預(yù)期的嚴(yán)重（包括發(fā)病率或病死率），或癥狀罕見；（3）事件本身對特定地區(qū)、季節(jié)或人群屬于異常。

2、從公共衛(wèi)生的角度看，事件是否意外？事件意外的實(shí)例包括：引起事件的疾病（因子）已經(jīng)在締約國消滅或根除，或以前未報告過。

其三，評估“是否有國際傳播的嚴(yán)重危險”時，考慮如下事項(xiàng)。

1、是否有證據(jù)表明與其他國家的類似事件存在流行病學(xué)聯(lián)系？

2、是否存在任何因素，警示我們，此病原、載體或宿主有可能跨越國境？有可能引發(fā)國際傳播的情況實(shí)例包括：（1）在有當(dāng)?shù)貍鞑プC據(jù)的地方，存在指示病例（或其他有聯(lián)系的病例）并且在前一月內(nèi)，曾國際旅行（如屬已知的病原體，則相當(dāng)于潛伏期的時間）；或曾參加國際集會（朝圣、體育競賽、會議等）；或曾與某位國際旅行者或某個高度流動的人群有密切接觸；（2）環(huán)境污染引起的事件，有跨境擴(kuò)散的可能；（3）事件發(fā)生在國際交通頻繁的地區(qū)，而其衛(wèi)生控制或環(huán)境檢測或除污的能力有限。

其四，評估“是否有限制國際旅行或貿(mào)易的嚴(yán)重危險”時，考慮如下事項(xiàng)。

1、過去的類似事件是否導(dǎo)致國際貿(mào)易和（或）旅行限制？

2、事件的來源是否懷疑或已知是有可能受污染的食品、水或任何其他物品，而后者已向其他國家出口或從其他國家進(jìn)口？

3、事件是否與某個國際性集會有聯(lián)系，或者發(fā)生在國際旅游頻繁的某個地區(qū)？

4、事件是否引起外國官員或國際媒體要求更多的信息？

三、“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的應(yīng)對

（一）國內(nèi)自下而上的核心能力要求

締約國有義務(wù)利用現(xiàn)有的國家機(jī)構(gòu)和資源，發(fā)展最低限度的特定核心公共衛(wèi)生能力，該能力包括以下兩方面：

1、監(jiān)測、報告、通報、核實(shí)、應(yīng)對的核心能力要求

首先，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)層面和（或）基層公共衛(wèi)生應(yīng)對層面的能力要求包括：（1）發(fā)現(xiàn)在本國領(lǐng)土的所有地區(qū)于特定時間和地點(diǎn)發(fā)生的超過預(yù)期水平的涉及疾病或死亡的事件。（2）立即向相應(yīng)的衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)報告所掌握的一切重要信息。在社區(qū)層面，應(yīng)該向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)或合適的衛(wèi)生人員報告。在基層公共衛(wèi)生層面，應(yīng)該根據(jù)組織結(jié)構(gòu)向中層或國家機(jī)構(gòu)報告。重要信息包括：臨床記錄、實(shí)驗(yàn)室結(jié)果、風(fēng)險的來源和類型、患病人數(shù)和死亡人數(shù)、影響疾病傳播的條件和所采取的衛(wèi)生措施。（3）立即采取初步控制措施。

其次，中層公共衛(wèi)生應(yīng)對能力要求包括：（1）確認(rèn)所報告事件的狀況并支持或采取額外控制措施。（2）立即評估報告的事件，如發(fā)現(xiàn)情況緊急，則向國家級機(jī)構(gòu)報告所有重要信息。緊急事件的標(biāo)準(zhǔn)包括嚴(yán)重的公共衛(wèi)生影響和（或）不尋常或意外的、傳播可能大的特性。

最后，國家層面評估和通報的能力要求包括：（1）在48小時內(nèi)評估所有緊急事件的報告。（2）如評估結(jié)果表明，該事件屬應(yīng)通報事件，應(yīng)立即通報世界衛(wèi)生組織。

國家層面公共衛(wèi)生應(yīng)對的能力要求包括：（1）迅速決定為防止國內(nèi)和國際傳播需采取的控制措施。（2）通過專業(yè)人員、對樣品的實(shí)驗(yàn)室分析（在國內(nèi)或通過合作中心）和后勤援助（如設(shè)備、供應(yīng)和運(yùn)輸）提供支持。（3）提供需要的現(xiàn)場援助，以補(bǔ)充當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查。（4）與高級衛(wèi)生官員和其他官員建立直接業(yè)務(wù)聯(lián)系，以迅速批準(zhǔn)和執(zhí)行遏制和控制措施。(5)與其他有關(guān)政府部門建立直接聯(lián)系。(6)以現(xiàn)有最有效的通訊方式與醫(yī)院、診所、機(jī)場、港口、陸路口岸、實(shí)驗(yàn)室和其他重要的業(yè)務(wù)部門聯(lián)系，以傳達(dá)從世界衛(wèi)生組織收到的關(guān)于在締約國本國領(lǐng)土和其他締約國領(lǐng)土上發(fā)生事件的信息和建議。(7)制定、實(shí)施和保持國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，包括建立多學(xué)科、多部門工作組以應(yīng)對可構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生情況的事件。(8)全天24小時執(zhí)行上述措施。

2、指定機(jī)場、港口和陸路口岸的核心能力要求

首先，隨時具備以下能力：（1）能提供地點(diǎn)適宜的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括診斷設(shè)施），足夠的醫(yī)務(wù) 人員、設(shè)備和場所，以使患病的旅行者得到迅速的診治；（2）能調(diào)動設(shè)備和人員，以便將患病的旅行者運(yùn)送至適當(dāng)?shù)尼t(yī)療設(shè)施；（3）配備受過培訓(xùn)的人員檢查交通工具；（4）通過酌情開展衛(wèi)生監(jiān)督工作，確保使用入境口岸設(shè)施的旅行者擁有安全的環(huán)境，包括檢查飲水供應(yīng)、餐飲點(diǎn)、班機(jī)服務(wù)設(shè)施、公共洗手間、固體和液體廢物處理措施和其他潛在的危險地方；（5）制定盡可能切實(shí)可行的計(jì)劃并提供受過培訓(xùn)的人員，以控制入境口岸及其附近的媒介和宿主。

其次，應(yīng)對可能的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具備以下能力：（1）通過建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，包括在相應(yīng)的入境口岸、公共衛(wèi)生和其他機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門任命協(xié)調(diào)員和指定聯(lián)系點(diǎn)；（2）評估和診治確診的旅行者或動物，為此與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療和獸醫(yī)機(jī)構(gòu)就其隔離、治療和可能需要的其他支持性服務(wù)做出安排；（3）提供與其他旅行者分開的適當(dāng)場地，以便對疑似患者或確診患者進(jìn)行訪視；（4）對疑似感染的旅行者進(jìn)行評估，必要時進(jìn)行檢疫，檢疫設(shè)施最好遠(yuǎn)離入境口岸；（5）采取建議的措施，對行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品或郵包進(jìn)行除蟲、滅鼠、消毒、除污，或進(jìn)行其他處理，包括適當(dāng)時在為此目的特別指定和裝備的場所采取這些措施；（6）對到達(dá)和離港的旅行者采取出入境控制措施；（7）調(diào)動專用設(shè)備和穿戴合適個人防護(hù)裝備的受過培訓(xùn)的人員，以便運(yùn)送可能攜帶感染或污染的旅行者。

（二）“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的具體應(yīng)對

該報告義務(wù)開始于對象事件尚未被確認(rèn)為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之前的階段，具體規(guī)定如下。

1、向世界衛(wèi)生組織的通報

對于根據(jù)條例規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)“有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，締約國有向世界衛(wèi)生組織通報的義務(wù)。

一是締約國對本國領(lǐng)土內(nèi)情況的通報義務(wù)。

締約國利用附件2的決策文件評估本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的事件，并在在評估公共衛(wèi)生信息后24小時內(nèi)，以現(xiàn)有最有效的通訊方式，向世界衛(wèi)生組織通報在本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生、并根據(jù)決策文件有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件，以及為應(yīng)對這些事件所采取的任何衛(wèi)生措施。

通報后，締約國應(yīng)該繼續(xù)及時向世界衛(wèi)生組織報告它得到的關(guān)于所通報事件的確切和充分詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息，在可能時包括病例定義、實(shí)驗(yàn)室檢測結(jié)果、風(fēng)險的來源和類型、病例數(shù)和死亡數(shù)、影響疾病傳播的情況及所采取的衛(wèi)生措施；必要時，應(yīng)該報告在應(yīng)對可能發(fā)生的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時面臨的困難和需要的支持。

二是信息共享締約國對本國領(lǐng)土內(nèi)情況的通報義務(wù)。

在意外或不尋常公共衛(wèi)生事件期間的信息共享締約國如果有證據(jù)表明在其領(lǐng)土內(nèi)存在可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的意外或不尋常的公共衛(wèi)生事件，不論其起源或來源如何，應(yīng)向世界衛(wèi)生組織提供所有相關(guān)的公共衛(wèi)生信息。具體要求與締約國對本國領(lǐng)土內(nèi)情況的通報相同。

三是締約國對本國領(lǐng)土外情況的通報義務(wù)。

在可行的情況下，締約國應(yīng)該在獲得在本國領(lǐng)土外確認(rèn)發(fā)生有可能引起疾病國際傳播的公共衛(wèi)生風(fēng)險證據(jù)后的24小時內(nèi)報告世界衛(wèi)生組織，其依據(jù)為出現(xiàn)以下輸出或輸入性：(1) 人類病例；或者(2)攜帶感染或污染的媒介；或者(3)被污染的物品。

2、世界衛(wèi)生組織的應(yīng)對建議

世界衛(wèi)生組織在確定“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，應(yīng)針對相關(guān)事項(xiàng)向締約國發(fā)布臨時建議。臨時建議可包括遭遇國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的締約國或其他締約國對人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和（或）郵包應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施。

一是針對人員，世界衛(wèi)生組織可以建議締約國采取如下措施：（1）不必采取特定的衛(wèi)生措施；（2）審查在受染地區(qū)的旅行史；（3）審查醫(yī)學(xué)檢查證明和任何實(shí)驗(yàn)室分析結(jié)果；（4）需要做醫(yī)學(xué)檢查；（5）審查疫苗接種或其他預(yù)防措施的證明；（6）需要接種疫苗或采取其他預(yù)防措施；（7）對疑似患者進(jìn)行公共衛(wèi)生觀察；（8）對疑似患者實(shí)行檢疫或其他衛(wèi)生措施；（9）對確診患者實(shí)行隔離并進(jìn)行必要的治療；（10）追蹤與疑似患者或確診患者接觸過的人員；（11）不準(zhǔn)疑似患者或確診患者入境；（12）拒絕未感染的人員進(jìn)入受染地區(qū)；以及（13）對來自受染地區(qū)的人員進(jìn)行出境檢查和（或）限制出境。

二是針對行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和郵包，可建議采取的措施包括：（1）不必采取特定的衛(wèi)生措施；（2）查載貨清單和航行路線；（3）實(shí)行檢查；（3）審查離境或過境時采取消除感染或污染措施的證明；（4）處理行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品、郵包或尸體（骸骨）以消除感染或污染，包括病媒和宿主；（5）采取具體衛(wèi)生措施以確保安全處理和運(yùn)輸尸體（骸骨）；（6）實(shí)行隔離或檢疫；（7）如果現(xiàn)有的一切處理或操作方法均不成功，則在監(jiān)控的情況下查封和銷毀受感染、污染或者嫌疑的行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品或郵包；以及（8）不準(zhǔn)離境或入境。