2010年，中國人民大學法學院迎來了建院60周年。繼北大77級校友何勤華、何山在本報連續(xù)刊載“北大77級的回憶”、“老照片的回憶”，西政校友張衛(wèi)平連續(xù)刊載“西政———印象79”之后，本報推出“口述歷史”欄目，由人大法學院的一批法學界老前輩、中青年法學家、青年學者為讀者獻上精品文章，敬請關注
張正釗，中國人民大學法學院教授，主要研究領域為憲法學和行政法學，其著作有：《蘇聯(lián)的行政機構改革》、《中國新憲法概述》、《外國行政法概論》、《部門行政法研究》等
□張正釗
我在1951年來到中國人民大學，由于要培養(yǎng)師資，系里不久就把我調為研究生。當上老師之后，我被分配在國家法教研室。為了學習蘇聯(lián)，教研室首先成立了蘇聯(lián)國家法教研組，后來又成立了中國國家法教研組，還有人民民主國家法教研組和資產(chǎn)階級國家法教研組，行政法教研組也是其中之一。
從艱辛初創(chuàng)到半途夭折
我畢業(yè)之后首先做了一個學期的輔導教師，第二個學期就教課了。我在講第一堂課的時候就碰到了釘子，因為當時在場的學生都是“調干”的，都比我大，有的還是老干部，他們一看我這個小青年，就都不叫我老師，叫教員，有的還給加一個字———小教員。這部分學生都是經(jīng)過社會實踐的，他們都有自己的想法，敢于批評我講課的觀點。我從學生那里學到不少東西，體現(xiàn)了教學相長。
那時候學校對教師的要求是很嚴格的，因為教師被稱為“人類靈魂的工程師”。教師遲到3分鐘，就得通報批評。對年輕老師，開課前必須先給教研室的老師們預講。那時教研室主任、系主任都要去聽課，校長也會到本科生那里去聽課。
學校對學生也非常嚴格，如果曠課若干次就要除名，考試不及格就要補考，再不及格就必須重修。講課時還有課堂討論，由輔導老師主持、點評，出幾個題目，由學生來發(fā)言，學生們可以自由發(fā)揮討論。輔導老師還要輔導學生，不管學生有沒有要求，都必須到學生宿舍去。那時候學生宿舍里面有一個專門的屋子，輔導老師坐到那里，等著學生來問問題。
當時國家法教研室開設了行政法課程，按照蘇聯(lián)莫斯科大學的教材進行教學，分為總論和分論。總論主要講原則問題，分論則是按照中央各部來劃分，有外交管理、公安管理、商務管理等。比如外交上一秘、二秘的概念，也是行政法上課的內(nèi)容。
這門學科在我們系里面不是一門主要課程，被列為考查課，及格就行了。當然行政法得不到重視的原因是非常復雜的。我國受封建制度的影響很深，而封建制度就是專制統(tǒng)治，推崇人治。而行政法是規(guī)制公權的法律，因此不被重視就不可避免了。建國后沒有完全清除封建制度的影響，后來法律虛無主義泛濫，行政法就走向了消亡，全國的高校都取消了行政法這門課。我們教研室兩位從事該課程頗有成就的老師調走了，這門學科的道路非常坎坷，剛出生就給掐死了。
在這個時期，無休止的運動打亂了正常的教學秩序，片面強調社會實踐，師生長期從事體力勞動。在這樣的環(huán)境下，行政法的命運可想而知，由于國家民主的倒退，行政法學也走向了消亡。
從再獲新生到走向輝煌
粉碎“四人幫”，特別是黨的十一屆三中全會以后，我們黨提出要加強民主與法制建設，要建立一個民主法制的國家。行政法學得到新生，各政法院校先后開設了這門課。當時，在法學理論界有一場關于行政法基本功能的討論。有人認為行政法的作用是保障行政機關行使職權，提高行政效率。這一派觀點繼承了過去蘇聯(lián)關于行政法是管理法的學說，認為行政就是執(zhí)行與指揮的活動，行政法是政府用來管理政治經(jīng)濟的法，行政法主要是為了保障行政權的行使。另一些人認為行政法的基本功能應該是規(guī)制政府的行為，控制行政權力濫用，避免行政權力侵害行政相對人的合法權益。這兩派觀點一個是保權，一個是控權。第三派則認為行政法既保又控，既要保障行政權的行使，又要控制行政權的濫用。
我認為行政法的主要功能應該是控權。行政權作為國家權力，是公權力。行政權有強制性，本身有保障。而公民的合法權利則需要法律加以保障。我們要研究它們之間究竟誰是弱的、誰是強的。
社會主義國家的權力來自于人民，國家機關的任務主要是為人民服務、為公眾服務。從這個角度來說，國家權力應該是第二位的，是次要的。政府代表人民管理國家，就應該為人民服務，為人民的利益工作，所以行政權力應該受到控制。國家機關是由人組成的，而組成國家機關的個人參差不齊，如果不進行控制，就會有人利用權力謀取私利。我們必須用制度，而不能僅僅靠人性。
近幾年來，行政法的發(fā)展，行政法功能的轉變，表明我們國家的進步。我國1994年頒布了行政訴訟法，緊接著頒布了國家賠償法、行政復議法，這些法律直接體現(xiàn)了對行政權的控制。而有些法律雖然看上去不那么直接，但在制定過程中也注意到了對行政權的控制。比如行政處罰法，這里也包含了對行政機關的控制，誰有處罰權、誰有處罰的設定權，都在這部法律中明確了。處罰不當，行政相對人可以提出行政訴訟、行政復議。立法思想明顯的轉變，反映我們國家行政法的水平。行政法基本功能的轉變，其力量源泉來自中央治國之道的發(fā)展，即從人治到法治，提出以人為本，關注民生，執(zhí)政為民的思想。
我認為自己參加編寫的兩本書，對我國社會主義民主政治的發(fā)展有一點意義。一本是我與許崇德、韓大元兩位教授共同主編的《人權思想與人權立法》。過去人權的概念是禁區(qū)，認為人權是資產(chǎn)階級西方國家的東西，我們只能講憲法規(guī)定的公民權。但在這本書里，我們用了這個概念。人權問題不是西方國家的專利，我們社會主義國家也應該叫人權，為什么這個旗幟我們不能高舉呢？馬克思主義也是講人權的，而且社會主義國家的人權應該比資產(chǎn)階級國家更有保障，這才是真正的社會主義國家。
還有一本書是我與韓大元、李元起兩位老師共同主編的《國家賠償制度研究》。在前言中，我就講到封建社會沒有國家賠償問題，皇權至上，國王是沒有錯的，所以就沒有賠償?shù)膯栴}。建國以后，由于沒有完全擺脫封建專制主義的影響，加上左的思潮泛濫，存在著不少冤假錯案，也沒有得到應有的國家賠償。我當時認為，國家賠償制度應該讓人們知道，我要為提高人民民主意識、權利意識發(fā)揮一點微薄的力量。
行政法這門學科是很有發(fā)展前途的，我堅信隨著國家的民主與法制建設不斷前進，特別是提出以人為本，建立和諧社會，行政法的作用會越來越大，它的發(fā)展前途是無量的。但是，我們也應當看到行政法還需要進一步完善。例如如何加強行政責任制度的研究？行政監(jiān)督應該有三個層次，即事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，而現(xiàn)在的很多案件中監(jiān)督部門往往是出事以后才到場，對事前、事中監(jiān)督不力；又如行政訴訟法也還需要進一步完善，受案范圍有必要進一步擴展。國家行政機關各個部門應該怎么規(guī)范都是要進行研究的，這樣才能提高行政效力、保障行政相對人的合法利益。
行政法的研究領域是非常寬廣的，我相信行政法學大有發(fā)展前途，一定有燦爛的前景。