仲裁作為一種替代性糾紛解決機制，以其自治性、靈活性、保密性和準司法性的特質，成為國內外市場主體解決貿易與投資糾紛的優選之法。1994年《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的頒布，對我國確立現代化的仲裁法律制度，化解市場矛盾糾紛，推動仲裁事業迅猛發展具有里程碑式的意義。然而，面對國內外經濟環境的變化和仲裁實踐的新需求，《仲裁法》的部分內容已不能完全適應新時代發展的需要，存在修訂的必要性和緊迫性。2023年《仲裁法》修訂被列入十四屆全國人大常委會立法規劃“第一類項目”。此番修法應著眼于仲裁行業全面深化改革的宏偉藍圖，完善仲裁機構有效的“進入”與“退出”機制，為推動我國仲裁行業的高質量發展提供制度基石。
制約仲裁行業高質量發展的體制問題
就仲裁法律服務供給而言，我國已然成為“仲裁大國”。在現行《仲裁法》框架下，國內仲裁機構已從1995年最初的7家試點機構發展到如今280多家，居世界首位。然而，不同地方仲裁機構提供仲裁法律服務的水平與能力良莠不齊，存在少數機構辦理多數案件的不均衡現象，即占總數不到20%的仲裁機構辦理了全年案件標的總額80%以上的仲裁案件。涉外仲裁中的“倒掛”現象更為嚴重。根據最新公開數據，在2023年，位居北京、上海、廣州、深圳和海南的國際商事仲裁中心建設試點地區的8家仲裁機構共辦理案件7.9萬件，標的額6000億元，辦結的涉外案件量占到全國涉外案件總量的72%，標的額占全國涉外標的總額的69%。
造成這種現象的原因多樣，其中一個不容忽視的制度性因素在于：1994年《仲裁法》規定了仲裁機構的“設立登記”，卻無“終止注銷”的規定。依據《仲裁法》第十條，仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。仲裁委員會由市的人民政府組織有關部門和商會統一組建。然而，對于如何終止注銷仲裁機構，卻存在立法空白。1995年7月28日，國務院頒布的《仲裁委員會登記暫行辦法》第六條對此作了十分有限的規定，即當“仲裁委員會決議終止的，應當向登記機關辦理注銷登記”。然而，仲裁委員會自行決議終止的情形實屬罕見。制度設計的缺陷在某種程度上導致國內仲裁機構只能“進入”而不能“退出”的尷尬局面。
與《民法典》缺乏有效銜接
立法空白也導致《仲裁法》與《民法典》中的法人基本制度無法有效銜接。當前《仲裁法》修訂中的一個基本共識是，將仲裁機構確立為公益性的“非營利法人”。早在2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》中明確仲裁機構為“解決合同糾紛和其他財產權益糾紛提供公益性服務的非營利法人”�！睹穹ǖ洹返诎耸邨l至第九十五條對非營利法人作出專門規定，但未就包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等不同類別的非營利法人的設立登記及終止注銷的程序與方式作詳細規定，尤其是非營利法人終止注銷情形，而是將這一紛繁復雜的具體事項交由專門立法解決。不過，《民法典》對法人“終止登記”情形作出了一般性規定，但未規定如何適用于仲裁機構的特殊情形。以第（二）項“法人被宣告破產”為例。由于當前我國仲裁機構性質參差不齊，有的是參公事業單位，有的屬于公益一類或公益二類的事業單位，有的則改制脫離脫編成為一種新型的非營利法人。不同仲裁機構的財務制度之間也存在較大差異：一些仲裁機構已經實現自收自支；一些仲裁機構仍按照行政事業性收費，實行收支兩條線。假如說對實現自收自支的仲裁機構可以通過破產規定來終止長期運營不佳的局面，那么對實行收支兩條線的仲裁機構卻難以適用，造成規則普遍適用的障礙。為了與《民法典》實現有效銜接，依據《民法典》第六十八條第（三）項的規定，通過《仲裁法》明確界定仲裁機構終止登記的法定情形實屬必要。
“退出”的國際實踐
仲裁法在歷史淵源和立法模式上通常被視為是“程序法”而非“組織法”，這是因為仲裁作為一種傳統的非訴爭議解決機制，最初主要采取無固定機構的“臨時仲裁”形式�！皺C構仲裁”作為現代仲裁的一種形式，是20世紀隨著國際仲裁的蓬勃發展而逐漸興起，因此自17世紀以來形成的仲裁立法傳統中沒有仲裁機構的專門規定，但這并不代表仲裁機構就處于法律調整之外或成為法律的空白地帶。通過區域國別法律的比較分析，可以發現不同國家與地區的立法者們會通過不同方式將仲裁機構納入法律框架，有的將其視為“社團”，有的將其定義為非營利的“公司”，還有的則作為“專門機構”進行規范。
譬如，根據《德國民法典》的規定，仲裁機構可以通過在地方初審法院登記成為“注冊社團”（第21條），但條件是成員必須達到7人以上，機構終止可以通過“自愿解散”或“法定解散”兩種方式；在終止注銷方面，除了自愿除名（解散）以外，英國《公司法》第31章第1000條對“沒有經營業務或運作”的公司規定了“強制除名”的制度，即注冊官有權對未開展業務或運營的公司進行除名；阿聯酋迪拜對本法域內仲裁機構的設立、合并以及機構終止等情形作特別立法規范。
修法推動行業全面深化改革
為彌補立法漏洞，推動仲裁事業的高質量發展，本輪《仲裁法》修訂應建立與完善仲裁法律服務行業的有效“進入”與“退出”機制。法人是法律擬制之人，與自然人一樣，既然存在“成立”時的民事權利義務規定，則也應有其“終止”的法律規定，恰如《民法典》所規定的那樣�，F行《仲裁法》已經包含仲裁機構設立登記、組織架構和運行機制等規定，這不僅滿足了國內機構仲裁的實際需求，且與機構仲裁的國際發展趨勢相契合。因此，筆者建議，除吸納國務院《仲裁委員會登記暫行辦法》中規定的自愿終止情形外，應當增加強制終止的法定事由。譬如，仲裁機構在一定期限內沒有提供仲裁服務、仲裁機構在較長時期內無法自負盈虧、仲裁機構之間進行合并重組、仲裁機構存在嚴重違反國家法律強制性規定等情形。
當下存在一種似是而非的觀點認為，國內仲裁機構由政府和商會組建設立，旨在提供公益性法律服務，讓一些機構“退出”可能導致政府職能的“缺失”。實則不然，政府是仲裁機構的“組建者”，而非服務的“提供者”�，F行《仲裁法》第八條亦明確規定，仲裁依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。政府的真正職責在于倡導、推動和規范仲裁行業的發展，建立健全仲裁機構的有序進入與退出機制是優化行業布局、合理配置資源、提升行業競爭力的必要之舉。多數仲裁機構辦理少數案件的不均衡現象的長期存在，不僅不利于仲裁公信力的建設，甚至可能會波及政府公信力。盡管仲裁法應在多大程度上增加組織法意義上的仲裁機構規定仍需商榷，但事關仲裁機構“生死”的“人生大事”無疑應由《仲裁法》來決定。
作者：毛曉飛，中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、涉外法治研究中心副主任。
來源：《中國貿易報》2024年11月14日。