□ 秦天寶
黨的二十屆三中全會提出“探索區域協同立法”。在當前我國全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵時期，探索區域協同立法，創新立法模式，對全面深化立法領域改革推進中國式現代化顯得尤為及時且必要。面對經濟社會發展的復雜性和多樣性，單純依靠中央立法難以全面覆蓋所有問題和需求，而地方在解決實際問題時，往往由于缺乏明確的法律依據或者法律條款的不完善，使得一些具有地方特色的社會問題無法得到及時有效的解決。區域協同立法不僅可以解決地方“都不管”和“都要管”的跨區域問題，而且它鼓勵地方之間加強溝通與合作，共同探索解決社會治理難題的新思路、新方法，這種合作不僅有助于解決當前問題，還能夠為未來的社會治理提供有益的經驗和借鑒。
從學理上講，區域協同立法是指在不同行政區域之間，針對共同面臨的問題或事項，通過協同合作制定統一或者相互銜接的法律規范的立法過程。黨的二十屆三中全會提出要“探索區域協同立法”主要是基于以下幾個方面的考慮：一是適應區域協調發展戰略的需要。區域協同立法是深入實施區域協調發展戰略背景下應運而生的一種新的立法形式。隨著區域經濟的不斷發展和區域合作的日益加深，傳統的以行政區劃為界限的立法模式已經難以滿足區域協調發展要求，因此需要通過區域協同立法來加強區域間的立法合作。二是解決跨區域治理難題。我國的行政區劃制度對一些公共事項進行了人為的分割，但實質上這些事項需要一體化管理，如針對流域生態保護問題，不同區域之間往往存在利益沖突和治理難題，需要通過協同立法統一規范，明確各方責任、加強合作、共同應對。三是推動區域高質量一體化發展。區域協同立法是推動區域高質量一體化發展的重要手段。通過協同立法加強區域內各城市之間的合作與聯動，促進資源要素的自由流動和優化配置，提升區域整體競爭力和發展水平。四是法律層面的明確支持。2022年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及2023年修訂的《中華人民共和國立法法》都明確授予地方可以開展協同立法的權力，從法律層面解除了區域協同立法正當性詰問。五是實踐中的成功案例與經驗。在實踐中，京津冀、長三角、川渝等區域在生態環境保護、基礎設施建設、產業發展等方面進行了協同立法探索，取得了顯著成效，這些成功案例為未來其他地區開展協同立法提供了有益借鑒和參考。
區域協同立法并非適用于所有領域，而是僅適用于那些跨行政區域而在實際管理中又需要統一規范的領域。首先是生態環境保護和自然資源管理領域。大氣、水流具有跨域性特征，依靠單一行政區域的管理難以有效解決，因此需要通過協同立法，制定統一的治理標準和措施，各地區共同協作發力才能解決這類問題。此外，對于共享的自然資源，如山川、湖泊等，需要通過協同立法建立統一的保護和管理制度，確保資源的可持續利用。其次是優化營商環境領域。為了促進區域內生產要素的合理流動和資源優化配置，需要協同立法清理阻礙要素流動的法規、規章，并逐步統一投資經營的法規制度，形成市場化、法治化、國際化的營商環境。另外，通過協同立法優化生產力布局，克服地區間低水平同質化競爭，解決產業結構趨同化問題，促進區域經濟的整體聯動發展。復次是規劃和基礎設施建設領域。通過協同立法實現國土空間規劃的對接，形成“一張圖”管理，確保區域內各類規劃的有序銜接。在基礎設施建設方面，協同立法能夠確保區域內基礎設施建設的相互配套和通行便捷，提升區域整體的基礎設施水平。尤其在交通基礎設施建設方面，區域協同立法將會有力促進交通一體化的實現。最后是社會事業和公共服務領域。在區域內城鄉經濟社會發展水平相當的情況下，可以共同規劃區域內社會事業的發展，在社會保障和公共服務方面統一標準要求，實現相互聯結貫通。
區域協同立法在實踐中有不同形式，歸納起來主要有三種：一是復合型協同立法，即為適應區域協調發展需要，針對多個方面的事項進行協同立法，如協調發展規劃、產業結構政策、維護市場經濟秩序、社會事業和公共服務、自然資源管理和生態環境保護等。二是部分條款一致型協同立法，即從維護區域共同利益出發，尋求某些方面法規制度的區域協同，同時又尊重各地差異和特點，對所要規范的社會關系或相對人的行為在不同行政區劃呈現的不同表現形式，分別制定不同的立法條款。三是內容一致型協同立法，即區域內各省、市在同一時間段分別審議通過一個內容完全一致或基本相同的法規文本。這是最高形式的區域協同立法，是對某一事項采取共同的立法行動，形成一致的行為規則�？梢钥闯�，以上三種立法形式展現了區域協同立法由松散型協同立法向緊密型協同立法的邁進過程。
區域協同立法的形式不同，所適用的協同方式亦不相同。實踐中，對于復合型協同立法主要是區域內地方立法主體以簽訂“框架協議”的方式呈現，如湖北省宜昌市、荊州市、荊門市、恩施土家族苗族自治州四地人大常委會針對環保、產業協作、交通互聯領域簽訂的《湖北省宜荊荊恩城市群區域協同立法框架協議》（2021年）；而部分條款一致型協同立法的協同方式主要采用“區域共識+地方條例”方式，即地方立法主體通過自主磋商，達成區域合作共識，各地再把共識內容轉化為地方單獨立法。如，京津冀三地人大以《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》為基礎達成合作共識，此后針對機動車大氣污染問題，三地人大分別表決通過了《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，三地的地方條例在核心條款上保持了一致；內容一致型協同立法的協同方式主要是通過達成一個“共同決定”來實現，如上海市、江蘇省和浙江省三地人大常委會分別表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》（2020年），該決定由兩省一市人大常委會共同起草，多次磋商修改主要條款，確保該決定在關鍵條款和內容的表述上保持高度一致。
黨的二十屆三中全會提出“探索區域協同立法”，這將會倒逼地方立法主體在立法理念上從“各自為政”向“協同并進”轉變，通過加強跨區域立法協同，有效破解地方立法碎片化、同質化難題，提升立法的科學性、針對性和實效性，為區域經濟社會一體化發展提供堅實的法治保障。