國際電信聯盟是世界上最古老的國際組織之一，其前身是1865年在法國巴黎成立的“國際電報聯盟”，1934年改用現名。成立100多年以來，由于電信技術條件和國際格局的變化，國際電信聯盟不斷自我革新，以滿足客觀實踐發展的需要。當前，國際電信聯盟的重點管轄事項與數字新興技術的勃興密切相關。在數字治理領域，這一古老的國際組織重新煥發出嶄新的生機與活力。
國際電信聯盟的“焦點”轉向
作為聯合國的重要專門機構，國際電信聯盟已具有193個成員國和約900個部門成員、部門準成員和學術成員。根據《國際電信聯盟組織法》第1條的規定，國際電信聯盟的宗旨在于促進合理使用全球電信資源，提高電信服務的效率，并協調各成員國的行動。從傳統的電報、無線電資源分配，到當前的衛星、5G等數字新興領域的規則設定，國際電信聯盟長期致力于暢通全球通信網絡建設。
作為國際信息通信領域的核心國際組織，國際電信聯盟很早就將目光投向數字治理領域。20世紀末，國際通信領域邁入創新技術的迭代發展階段，特別是光纖技術、衛星技術的快速發展使得全球網絡通信成為可能。互聯網的各層次均與電信資源密切相關。由此，國際電信聯盟的管轄范圍拓展至整個互聯網系統，涉及從數字廣播到網絡視頻、從移動技術到三維電視，甚至擴展到大數據、云計算、人工智能等領域。
如何消除數據鴻溝，實現包容性發展，日益成為國際電信聯盟推進全球數字治理的重要議題。1985年，國際電信聯盟世界電信發展獨立委員會主席唐納德·梅特蘭提交的《缺少的環節》報告提出，電信與國家的經濟發展存在密切關聯，國際社會應重視發達國家和發展中國家在電信資源分配上的均衡發展議題。2002年，馬拉喀什國際電信聯盟全權代表會議明確了消除數據鴻溝是國際電信聯盟的首要任務。該會議也授權國際電信聯盟在消除數據鴻溝上采取更加務實的措施，并要求將發展議題引入信息社會世界峰會中。近年來，增強最不發達國家對數字技術的可獲得性，成為國際電信聯盟的重點任務之一。2023年，國際電信聯盟將世界電信和信息社會日大會的主題定為“通過信息通訊技術增強最不發達國家的能力”。
總體上，國際電信聯盟在數字治理領域的重點任務包括三個方面。一是服務世界聯通。國際電信聯盟的重要任務在于建設現代化的信息世界，2012年，國際電信聯盟在迪拜召開的世界國際電信會議修改了《國際電信法規》，使其符合高速發展的聯通世界的需求。二是創造國際標準。國際電信聯盟的電信標準化業務的核心目標是建構一個標準化的數字世界。其主要功能是推動電信資源和設備在數字空間有效運行并實現可交互性。從網絡基礎設施、網絡安全，到寬帶、光纖傳輸體系，再到下一代網絡以及網址等議題，國際電信聯盟已產生了4000多個標準化建議。三是推進包容性發展。根據國際電信聯盟的統計，在發達國家和發展中國家之間及其各個不同社會團體間，數據鴻溝仍廣泛存在。因此，國際電信聯盟尤為關注數字資源的合理分配和獲得問題。
優化數字治理理念和模式
國際電信聯盟的數字治理機制創設了規制者與被規制者互動的生態系統，能夠促使成員國進行溝通與磋商，進而使得技術標準能夠在國家、機構間進行使用。面對數字新興技術的蓬勃發展，國際電信聯盟的數字治理理念和模式有待優化。
第一，在參與主體方面，國際電信聯盟面臨網絡大國和大型互聯網企業的挑戰，需要平衡和協調發達國家和發展中國家、技術先進國和技術落后國之間的利益訴求，以及平衡和協調國家和非國家行為體的利益訴求。第二，在規制領域方面，國際電信聯盟要爭取形成尖端技術規范的領先優勢。目前，人工智能時代將顛覆傳統的國際法律框架，國際法體系的主體、結構、運行規則等關鍵要素都將隨之發生巨變。第三，在治理機制方面，國際電信聯盟需要進行“規制范式變換”。非國家實體時常以“技術中立”為理由排除國家對國際電信業務的治理。數字時代的國際電信規制必然與傳統的無線電規制模式不同，國際電信聯盟的組織框架及規制模式仍要因應數字技術生態的變革而改變。
中國是國際電信聯盟的堅定支持者
在法國巴黎設立的國際電信聯盟最初被視作“以歐洲國家為中心”的機構，然而伴隨二戰后國際秩序的變動，美國逐漸成為國際電信聯盟的主導者。近年來，以中國為代表的新興國家在國際電信聯盟中的話語權和影響力不斷增大。自1920年正式加入國際電信聯盟以來，中國一直是國際電信聯盟的堅定支持者。
在數字時代，中國與國際電信聯盟的關系更加緊密。首先，中國作為數字新興技術標準領域的貢獻者，不斷在量子技術、5G等領域為國際電信聯盟提供最新的技術標準建議。其次，中國分享數字治理的最佳實踐，持續在國際電信聯盟中分享數字治理的創新模式。最后，中國與國際電信聯盟共同支持相關國家和地區的信息通信互聯互通建設，推動各國經濟社會的協同發展。
當前，數字新興技術正加速重塑國際秩序，中國應與國際電信聯盟攜手推動網絡空間命運共同體的建設。
第一，強化國際電信聯盟在全球數字治理中的功能作用。任一國家或國家行為體都無法解決網絡通信領域面臨的所有法律、道德和倫理問題。作為國際電信領域中的核心國際組織，國際電信聯盟可以在推動跨國電信合作中發揮更大的作用。一方面，政府應成為數字治理的主導管制者，為此，中國應倡導堅持在尊重主權的前提下，進一步發揮國際電信聯盟在數字治理中的“核心規制者”角色。另一方面，通過在國際電信聯盟中的信息共享和經驗交換，加強與其他國家數字治理領域的合作，特別是支持國際電信聯盟為其他數字技術落后國家與最不發達國家提供技術支持。
第二，推進全球數字資源和技術的合理配置與利用。為促進全球可持續發展，發達國家和發展中國家必須進一步縮小數據鴻溝，包括實現公眾對數字服務的可獲得性。在此層面，中國可以推動國際電信聯盟更多關注社會、經濟議題，進而使聯合國可持續發展目標真正落地，并在衛星通信、人工智能等領域積極加強與國際電信聯盟的合作。
第三，推動高質量共建“一帶一路”與國際電信聯盟的發展議題相對接。設施聯通是共建“一帶一路”的核心目標之一，高質量共建“一帶一路”需要匯聚全球優質的數字資源和技術。“一帶一路”倡議對接國際電信聯盟的發展議題，可以將共商共建共享的理念和原則落到實處，進一步發揮“一帶一路”為全球提供更加高質量的國際數字公共產品的能力和作用。
作者：孫南翔，中國社會科學院國際法研究所副研究員、科研處副處長。