數據交易是實現數據價值增值、充分釋放體系效能、推動數字經濟發展的重要方式。近年來，我國數據交易規模不斷擴張，行業發展迅猛，但根據中國信息通信研究院發布的《數據價值化與數據要素市場發展報告（2023年）》，我國數據流通交易仍以場外交易為主，場內交易尚在加速推進。因此，要規范數據交易市場、激發數據要素潛能，須進一步完善數據交易制度，在合法合規前提下最大程度地釋放數據價值。具體來看，應做到體系合理、政府有為、市場有效、立法完善、科技支撐這五個方面。
體系合理
數據交易制度體系是在數據要素市場化的背景下，以數據作為交易對象，以數據資源的價值實現與增值為目標，圍繞數據交易全流程而構建的基礎制度體系。2022年12月，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》）發布，明確指出數據流通交易制度是建設重點。縱觀當前數據交易實踐，可發現權益歸屬不清晰、主體職能不明確、質量標準不統一、信息安全難以保障等問題。上述問題的根源在于數據與土地、勞動力、資本、技術等傳統生產要素的本質區別，即數據具有可復制性、多歸屬性、非競爭性、可共享性等特點，要求我們在交易制度構建中作出因應設計。
首先，以數據分類分級制度為基礎。當前市場中的數據資源及數據產品復雜多樣，應結合數據屬性類別、重要程度、風險等級等因素分類分級，一方面，規范參與市場流通的數據類型，避免不宜市場交易的數據種類流入市場；另一方面，促進數據權利持有者充分挖掘數據價值，提升交易規則的科學性和精細度，提高數據要素市場供給質量，推動數據使用權交換和市場化流通。
其次，以數據權屬結構性分置制度為核心。《數據二十條》提出要探索數據產權結構性分置制度，即根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。2023年2月，深圳市發展和改革委員會（以下簡稱“深圳發改委”）出臺《深圳市數據交易管理暫行辦法》，率先探索了數據產權結構性分置的具體實踐，為數據交易提供了相對明確的數據確權方案。
最后，以數據交易安全合規制度為重點。數據交易安全合規制度是數據交易制度體系的重點，尤其是針對數據跨境流動的制度規范，在當前各國數據安全博弈的背景下更為重要。合規與安全是數據交易的紅線，一方面，安全合規制度能減少個人信息與國家秘密泄露的風險；另一方面，該制度能增加企業在數據跨境交易中的抗風險能力，有利于其充分釋放創新活力、打造核心競爭力、開拓海外市場。
政府有為
在數據交易制度體系中，政府須用好“看得見的手”，充分激發市場主體活力，推動數據要素市場化配置改革，著力提升宏觀調控效率，持續優化營商環境。
首先，發揮專職機構作用。2023年全國兩會期間，國務院提請并通過組建成立國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理。今后，一方面，需發揮國家數據局的統籌作用，促進不同區域、不同行業、不同領域、不同部門的協同治理，規避“九龍治水”現象出現，提高國家對于數據交易機制的統籌建設；另一方面，需依托國家數據局的機構職能，推進數據統一大市場的建立，促進政府部門間、政企之間、不同企業間的數據開放與共享，打通數據鏈路，實現數據整合。
其次，注重頂層戰略設計。數據交易制度體系的建設中，須堅持以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。一是推動數字產業化與產業數字化，促進數字經濟與實體經濟相融合，加快數據要素市場的供給側結構性改革，賦能實體經濟的數字化轉型；二是建立健全數據交易市場規則體系，創造公平競爭的市場環境，鼓勵、支持、引導多元市場主體共同參與；三是保障數據跨境流通交易的安全有序，鼓勵我國數字企業“走出去”，打造企業核心競爭力、開拓海外市場；四是積極參與相關國際規則和技術標準制定，探索符合我國實際的中國方案，提升我國在國際數字經濟秩序中的話語權；五是加強數字交易人才隊伍建設，為我國數字經濟的高質量發展賦能增效。
最后，構建統一交易市場。目前，我國仍然缺乏統一的數據交易平臺，各數據交易所在交易標的、數據可用性以及交易規范等方面存在較大差異，無法實現數據跨區域自由流動；亟待建立國家級數據交易所，形成統一的數據流通交易規范標準，并突出國家級數據交易所的公共屬性與監管功能。此外，我國數字基礎設施建設總體上規模較大但分布不均，城鄉之間、欠發達地區與發達地區之間在網絡覆蓋、數據中心、云計算等方面存在較大差距，影響了數字交易市場的統一建設。因此，需加強數字基礎設施建設的均衡性，建立遍及全國的算力調度與數據調度機制，并實現互聯互通。
市場有效
數據交易涉及確權、估價、定價、對接、儲存、入場、合規等專業性較強的環節，因此在政府與交易者、交易者與交易者之間，需要數據商和第三方機構提供相關的專業技術服務。《數據二十條》明確提出，要建立數據交易場所與數據商相分離的市場運行機制，圍繞促進數據要素合規高效、安全有序流通，培育一批數據商和第三方專業服務機構。這為深化數據要素市場化配置改革，充分發揮市場效能提供了切入點。
一是要建立健全數據商的市場行為規范。現行法律體系尚未對“數據商”進行定義，2023年3月，深圳發改委印發規范性文件《深圳市數據商和數據流通交易第三方服務機構管理暫行辦法》，提出數據商是指從各種合法來源收集或維護數據，經匯總、加工、分析等處理轉化為交易標的，向買方出售或許可，或為促成并順利履行交易，向委托人提供交易標的發布、承銷等服務，合規開展業務的企業法人。第三方服務機構是指輔助數據交易活動有序開展，提供法律服務、數據資產化服務、安全質量評估服務、培訓咨詢服務及其他第三方服務的法人或非法人組織。結合《數據二十條》與地方實踐來看，“數據商”至少包括數據開發者、數據銷售者、數據中介商，其職能分別為數據產品開發、銷售或代理、居間服務。因此，未來須根據不同數據商類型及其營業范圍，分別制定監管規則，實現數據開發的安全合規、數據承銷的規范高效、數據經紀的可信有序。
二是根據市場供需細化數據分類分級。數據流通交易中，數據產品所涉行業領域與應用場景的市場供需關系，是數據分類分級的重要參考因素。一方面，數據商和第三方機構需要確定數據產品的應用場景，以便讓有需求的主體找到可用的數據；另一方面，數據商和第三方機構基于對市場、行業的了解，能夠幫助市場主體創造性地發現數據需求，以解決特定問題。因此，數據分類分級制度需要充分考慮數據交易中的供需匹配環節，使分類分級有利于提升市場配置資源的效率。
三是進一步落實數據權屬的結構性分置。在結構性分置制度的落實中，可充分吸收數據商和第三方機構對于數據資源的挖掘與確權經驗。數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，相較于傳統的所有權制度具有動態性，概括性的數據權利在數據生產、流轉、利用的生命周期中呈現出不同的具體樣態。因此在數據交易過程中，數據權利人首先需明確由其享有并可以交易的權利邊界；而后因能力、時間、技術等限制因素，數據資源持有者需將其掌握的數據資源和部分數據權利委托給數據商；最后由數據商和第三方機構通過匯集和聚合數據，形成可進一步開發利用的數據資源。
四是鼓勵市場主體積極參與數據合規建設。除法律規范、行政監管、交易所管理、交易者自律外，數據商與第三方機構作為市場主體亦能夠發揮自身優勢，對數據交易標的進行“溯源”核查，確保數據加工、處理的合法性；并可對數據的使用場景進行合規評估，避免數據被違法利用。此外，數據商和第三方機構還能夠針對更高等級的合規需求推出合規服務，輔助交易者進行合規建設，對交易合同進行合規審查。
立法完善
在國家層面，近年來一系列立法活動確立了數據交易的法律地位，構建出數據交易的大框架和立法方向。2015年，《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》提出，要“引導培育大數據交易市場，開展面向應用的數據交易市場試點”。2018年、2019年先后發布《信息安全技術數據交易服務安全要求》《信息技術數據交易服務平臺交易數據描述》《信息技術數據交易服務平臺通用功能要求》等相關標準，針對數據交易的安全事項、描述的必選信息、平臺要求等作了具體規定。2020年，《工業和信息化部關于工業大數據發展的指導意見》提出，要“構建工業大數據資產價值評估體系，研究制定公平、開放、透明的數據交易規則，加強市場監管和行業自律，開展數據資產交易試點，培育工業數據市場”。2021年實施的《數據安全法》規定，國家應建立健全數據交易管理制度，規范數據交易行為，培育數據交易市場，并對從事數據交易中介服務的機構提出相應要求，規定了數據交易中介機構的法律責任。自此，“數據交易”正式被列入國家法律。
在地方層面，多地已通過地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件等對數據交易制度進行了細化與探索。據統計，貴州省、海南省、廣東省、天津市、上海市等十余個省份和直轄市已經頒布相關數據條例；浙江省、山西省、河北省、上海市、四川省成都市等地方政府均表態要支持數據交易、制定數據交易標準、建立數據交易體系；江西省、安徽省、北京市、江蘇省南京市等24個省份和城市都提出了設立大數據交易所或大數據交易平臺的設想。可見我國各地區積極通過地方立法，促進數據交易制度體系的建設。
縱觀當前數據交易制度的立法實踐，數據交易的確權、登記、定價、運營、場所、合規等各項各環節均有涉及，對于整個數據交易生態進行規制的法律體系已經具備初步的框架，但仍存在以下問題。
其一，聚焦于原則性規定而缺乏細節。以數據權屬結構性分置的立法為例，《數據二十條》主要是在宏觀層面提出建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，并未詳述這一機制的具體內容；現有的地方立法如《深圳市數據交易管理暫行辦法》也主要是對于中央立法的積極響應，同樣缺少對制度細節的微觀設計，對于市場主體如何獲得相應權利、權利邊界為何均無詳細規定。
其二，交易各流程的規范分散而不集中。就現有法律規定來看，數據安全與合規的內容由《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等規定，而數據權屬、交易主體、交易標的等內容則散見于各地方出臺的數據條例中，法律層級的不同以及地方規定的不同對數據的跨區域交易造成了阻礙。
其三，缺少針對數據交易所的專項法律規定。數據交易所是數據流通的重要載體，是數據分類分級、權屬結構性分置、交易安全合規等制度發揮效能的主要場所。須統籌數據交易場所的規劃和管理，以“錯位互補”為重點，建立“國家級+區域性+行業性”多層次數據交易場所；須明確國家級數據交易所應以提供平臺服務、保障交易公平有序為職能，在“場商分離”的構造下，突出其合規監管和基礎服務功能，強化其公共屬性和公益定位。同時，還需要考慮設置數據交易所管理辦法，對數據交易所的設立、布局、準入規則、監管等具體規則與職能作出法律規定。
科技支撐
要推動數據交易在合法合規的前提下充分發展，還需要充分利用科學技術手段應對數據交易中的難題，實現數據交易的安全可信。
首先，須依托技術手段建立安全高效的交易模式。可在數據分類分級的基礎上，對交易數據建立分級保護機制，對不同級別的數據提供不同程度的安全保護措施。例如對于跨境交易的數據，除按照《數據出境安全評估辦法》進行安全評估外，還可參考“原始數據不出域、數據可用不可見”的交易理念，采用隱私計算技術，使跨境交易主體在不交換原始數據的情況下開展聯合機器學習與分析，或在交易前對數據進行去標識化處理，從而既保護敏感信息又不影響交易。
其次，可加強數據開發以提升數據資源的價值。數據資源的質量是數據交易過程中的價值點，隨著數據規模的不斷增大，海量非結構化數據的產生，為了在數據交易中實現數據資源價值增值，則需要對數據進行挖掘與分析，保持合適的數據顆粒度，提高數據交易市場的數據供給質量。
再次，應探索建立統一的數據交易公共服務平臺。當前，各交易場所、交易平臺和交易主體間尚未形成統一的技術規范標準體系，各方數據接口、標識、編碼等難以兼容，導致不同地域和行業間交易困難，不同主體間數據共享意愿低，難以激發數據交易市場活力。應當建立統一的公共交易平臺，構建數據標識編碼融合、跨區塊鏈和跨隱私計算平臺技術服務體系，以推進不同場所、平臺和主體之間的互聯互通。日前，大數據流通與交易技術國家工程實驗室與上海數據交易所完成了國內首個數據交易鏈的一期建設工作并正式上線，實現了“一地掛牌、全鏈流通”，基于國內自主可控的開源區塊鏈底鏈技術、智能合約開發技術、數據隱私保護技術、跨鏈信息互通技術等先進技術，實現了數據安全交易的互聯互通。
最后，應加強數字基礎設施建設。當前，我國對數據價值深入挖掘需求的提高，網絡頻段與應用場景的增多，數據產品多元化趨勢的加強，都對數字基礎設施建設提出了更高的要求。因此，要充分推進云網與算網的協同發展，探索構建以數據要素為核心驅動的算力跨域、跨云調度體系，為數據交易提供高效、集約、綠色、安全的基礎設施底座。
總之，為了實現數據要素市場化配置，鼓勵各類主體進場開展數據交易，需要以數據分類分級制度、數據權屬結構性分置制度和數據交易安全合規制度為主要框架，從體系合理、政府有為、市場有效、立法完善、科技支撐等五個方面對數據交易制度展開架構性建設，著力解決數據交易中確權難、定價難、互信難、入場難、監管難的問題，在實踐中不斷完善數據交易規則體系。
（作者系南開大學法學院教授）
關鍵詞：數據交易;制度體系;數據價值