摘要：加強涉外領域立法，是統籌推進國內法治和涉外法治的基礎和前提，是黨的二十大報告確定的完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要一環。為確保黨的二十大制定的各項戰略目標順利實現，加強涉外領域立法的重點應在于，通過制定新的涉外性法律、修訂現有涉外性法律或法律中的涉外條款等立法工作，進一步夯實新時代高水平對外開放的法治根基，不斷豐富應對國家安全與發展利益面臨的各種威脅和挑戰的法律資源，及時充實反對國際霸權主義、單邊主義以及反制裁、反干涉及反“長臂管轄”的法律工具箱，更好地回應構建人類命運共同體對國內立法的需求，整體上提升中國在全球治理中的國際法治話語權。就具體的立法工作而言，應加快出臺《對外關系法》，將二十大報告提出的中國奉行的對外關系基本立場、方針及政策以法律形式體現；進一步強化國家安全重點領域的立法，完善國家安全風險監測預警及應急管理體系建設方面的專門立法，加大對境內外危害中國國家安全行為的刑事懲罰力度；加強反制裁、反干涉、反“長臂管轄”立法，及時出臺相關配套性措施確保相關立法發揮真正功效；在對外經貿領域相關立法中積極采納高標準國際經貿新規則，以法律形式固定自由貿易試驗區建設形成的可復制推廣的法律規則；完善現有管轄權制度和國際商事爭議解決制度，加快國際商事爭議解決中心建設。
關鍵詞：二十大報告；涉外領域立法；涉外法律體系；涉外法治；國內法治
一 引言
習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治”。將“加強涉外領域立法”作為黨在新時代新征程推進全面依法治國戰略進程中的一項重點任務，這在黨代會歷史上還是第一次，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對涉外法治的高度重視，意義十分重大而深遠，對于中國的涉外法治邁向更高水平必將發揮巨大推動作用。
法治中國建設當以立法先行，涉外領域立法是涉外法治的根本基礎，更是實現國內法治和涉外法治統籌推進的關鍵前提。隨著“加強涉外領域立法”這項重大決策的貫徹落實，中國涉外領域的立法將被提升至國家立法工作的新高度，立法進程將進一步加快，立法內容將更加豐富，實現推進高水平對外開放、更有效維護國家安全與發展利益以及構建人類命運共同體等涉外法治的根基必將更加牢固。與此同時，作為聯合國常任理事國和世界第二大經濟體，中國涉外領域立法的新發展、新進步及涉外法治體系建設的新成就必然反映中國國內法治與國際法治互動的最新態勢，亦將對全球治理中的國際法治產生積極而深刻的影響。
改革開放以來，中國涉外法治體系建設始終緊跟國家整體法治建設和對外開放的時代步伐，歷經40多年的不懈努力，已成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央根據國際國內形勢的最新發展變化，及時作出一系列推進中國涉外法治建設的重大決策，將涉外法治建設水平提升至歷史新高度。最具標志性的成果是，國家安全領域、對外經貿領域、反外國制裁和“長臂管轄”等涉外法律斗爭領域立法工作明顯加強，立法成果十分豐碩，彌補了中國立法中長期存在的諸多短板。
世界百年未有之大變局正加速演變，國際環境不穩定性、不確定性明顯上升，在國際形勢風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗中，法治作為國家核心競爭力的重要性更加突顯。面對日益嚴峻復雜的國際形勢，如何統籌推進國內法治和涉外法治以更有效地維護中國安全與發展根本利益已成為當前面臨的重大課題，中國涉外法治肩負的使命艱巨重大，體系建設尤為重要，涉外領域立法更顯迫切。
認真學習領會二十大關于“加強涉外領域立法”這一重大決策的精神實質和深刻意義，以問題為導向、以需求為核心，準確把握黨的二十大提出的各項戰略目標任務對涉外法治建設提出的新使命、新要求，深入研究涉外領域立法面臨的重大理論和實踐問題，在此基礎上，大力加強涉外領域立法，為中國涉外法治邁向更高水平提供更為充實、完善的法律基礎，這是新形勢下統籌推進國內法治與涉外法治的關鍵之所在。
二 中國涉外法治立法的歷史回顧
回顧歷史是為了更好地謀劃未來。回顧中國涉外領域立法的歷史進程，總結中國涉外法律體系建設的特點、發展規律和成功經驗，這是涉外領域科學立法的基礎，是確保涉外領域立法中國特色的前提。
“涉外法治既不是傳統意義上的未包括國際法在內的國內法治，也不是傳統意義上不包括國內法的國際法治。它突破了國內法與國際法形式之分和學理之分的窠臼，兼具國內性國際法治和國際性國內法治之質。”作為國家法治體系的重要組成部分，涉外法治涵蓋國家對涉外事務開展的立法、執法、司法等各領域法治活動，而涉外立法是涉外法治的核心。涉外立法調整的對象包括一國對外交往中產生的各種涉外法律關系，調整不同領域涉外法律關系的各項立法共同構建了國家的涉外法律體系。改革開放40多年來，中國的涉外法律體系從無到有、由弱到強，從體系逐步建立、快速發展到日趨成熟，始終保持著鮮明的中國特色和突出的時代特點。總體上講，中國涉外法律體系大體經歷了以下3個發展階段。
（一）涉外法律體系的初創階段
建國后，在社會主義革命和建設的很長一段時期內，由于特殊的歷史因素，國家法治建設經歷了極其坎坷曲折的道路，中國的立法工作幾乎長期處于停滯狀態，涉外領域立法更是十分罕見，極少數具有涉外因素的國內立法僅集中于外交、海洋等個別領域，不但數量少、且內容簡單，涉外法律體系建設根本無從談起。1978年，黨的十一屆三中全會確立了改革開放的偉大戰略目標，國家法治建設迎來生機勃勃的春天。經濟領域實行對外開放，且開放步伐不斷加大。對外開放的豐富實踐對涉外領域的立法需求極為迫切，直接推動了中國涉外領域立法工作實質性開展，涉外法律體系進入初創階段。這一階段大致為1978年至20世紀90年代。
初創階段的時代特點決定了這一時期中國涉外領域立法具有十分鮮明的時代特色——立法的重點在于與對外開放直接相關的經濟領域立法，立法的核心目標是運用法律手段清除對外貿易、外商投資等領域的固有體制機制障礙，為擴大對外貿易、大量吸引外資、增強外商在華投資興業的信心營造良好的國內法律環境。從20世紀70年代末至80年代末，中國陸續制定了《中華人民共和國中外合資經營企業法》（下文簡稱《中外合資經營企業法》）、《中華人民共和國外資企業法》（下文簡稱《外資企業法》）、《中華人民共和國中外合作經營企業法》（下文簡稱《中外合作經營企業法》）等規范外商投資活動的基礎性法律，及時填補了外商投資領域的國內法律空白，對于改革開放初期成功引進大量外資、促進國民經濟發展發揮了至關重要的作用。隨著“外資三法”的誕生，中國涉外法律體系建設步入正軌，一大批涉及進出口貿易、外資管理、外匯管理、海關監管等對外貿易投資領域的立法陸續出臺，不斷滿足了對外開放對涉外領域相關立法的實際需求。
在體系初創階段，以“外資三法”為代表的一系列涉外領域立法開創了中國涉外法律體系建設的新局面，為改革開放初期對外開放順利推進并向高水平發展提供了必要且及時的法律支持和保障。涉外領域立法取得的重大進展成為當時中國對外開放的一大重要標志。
（二）涉外法律體系的構建階段
隨著中國對外開放步伐的日益加快，中國在政治、經濟、社會、文化等各領域涉外事務大量增加，推動中國涉外領域立法工作進入了快車道，立法涵蓋的范圍日益擴大，不僅局限于對外經貿領域，涵蓋的內容更加豐富，涉外法律體系進入整體構建階段。這一階段應為20世紀90年代至21世紀前10年。
在這一階段，中國出臺了一大批涉外領域基礎性立法，例如《中華人民共和國領事特權與豁免條例》《中華人民共和國締結條約程序法》（下文簡稱《締結條約程序法》）、《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》《反分裂國家法》《中華人民共和國引渡法》《中華人民共和國仲裁法》（下文簡稱《仲裁法》）、《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》（下文簡稱《法律適用法》）等，涉及對外交往和對外開放的多個重點領域。與此同時，立法機關在民商事、經濟、刑事、行政等領域的相關國內立法中作出有關涉外方面的條款規定，將具有涉外因素的法律關系納入立法的調整范圍，擴大了法律本身的適用對象。經過20年的不懈努力，在涉外立法領域，形成了以《憲法》包含的涉外事務條款為核心，由涵蓋政治、外交、海洋、國家安全、對外經貿、國際司法協助、涉外民商事爭議解決等涉外領域專門立法和其他領域國內法中的涉外條款共同構建的、具有中國特色的涉外法律體系。
在這20年期間，最具代表性的涉外領域立法實踐是中國為加入WTO開展的大規模立法修法工作，即按照WTO涵蓋協定法律規則制定或修訂涉外領域相關國內立法，以滿足WTO對成員方國內相關領域立法的一致性要求。例如，制定《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國對外貿易法》（下文簡稱《對外貿易法》）等涉外性法律，對《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》《外資企業法》和知識產權領域相關法律進行了系統性修改。中國通過一系列制定新法、修訂舊法等立法程序實現了中國經濟領域立法與WTO多邊貿易規則的銜接，清除了中國入世面臨的主要法律障礙，推動中國最終于2001年成功入世。
值得強調的是，這一階段中國涉外領域立法的質量和整體水平均得到大幅提升，對外交往中的國內法治根基更為堅實。特別是中國為加入WTO而開展的涉外領域立法修法工作，規模之巨大世所罕見，彰顯了中國對外開放的堅定信心和決心，為中國成功入世創造了必要條件，對中國經濟更深融入全球化進程并逐步發展成為世界第二大經濟體奠定了堅實的國內法治基礎。中國入世對中國的法治建設具有重要的促進作用，影響著中國市場經濟制度建設、立法內容、執法方式以及對國際條約適用的理解。
（三）涉外法律體系的成熟階段
自2012年黨的十八大以來至今，隨著中國國際地位的提高、國家整體經濟實力的躍升，對外交往的深度和廣度早已今非昔比，涉外法律體系建設的重要性更為突顯。這一時期中國面臨的國際形勢與之前相比已發生重大變化，國家對外交往和改革開放新形勢、新任務對涉外領域立法提出了更高要求。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視涉外法治，重點推進涉外領域的重要立法，取得許多重大突破，涉外法律體系建設進入成熟階段。
這一階段，一大批代表大國氣質和特色、具有鮮明新時代特點的涉外領域立法誕生。例如，《中華人民共和國反外國制裁法》（下文簡稱《反外國制裁法》）、《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下文簡稱《香港國安法》）、《中華人民共和國電子商務法》（下文簡稱《電子商務法》）、《中華人民共和國個人信息保護法》（下文簡稱《個人信息保護法》）等相繼出臺，及時回應了國家安全形勢對涉外領域立法的迫切需求，并且對數字經濟等新型經濟業態及其產生的關聯影響及時予以立法調整，同時，引領新型經濟業態的國際法規則。為推動高水平對外開放，中國先后出臺一批關于自由貿易試驗區建設的立法。2019年10月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》，2021年6月制定《中華人民共和國海南自由貿易港法》（下文簡稱《海南自由貿易港法》），深圳、上海、北京等地方立法機構先后出臺自由貿易試驗區條例，引進多項高標準國際經貿規則，將自貿試驗區打造成為對外開放的法治高地。中國自由貿易試驗區肩負著制度性改革“試驗”任務，而這種“試驗”的核心就是推動法治理念的變化。“法治化”是貫穿于自由貿易試驗區試驗整個過程的關鍵詞。
不僅如此，諸多領域國內立法中的涉外條款仍不斷增加并完善，立法規制的重點更加突出、科學性更強，極大豐富了中國為維護自身合法權益開展國際斗爭的法律工具箱，為推進高水平對外開放奠定了更為堅實的法律基礎。
三 中國涉外領域立法的特點及應關注的重點問題
歷經改革開放40多年的不懈努力，中國涉外領域的立法工作可謂成就卓著。截至2022年3月，在中國現行有效的291部法律中，除《憲法》規定了專項涉外條款外，約有50多部專門的涉外性法律。這些專門性法律涵蓋了目前的七大法律部門，含有涉外條款的國內法律數量更多，約占現有國內立法數量的一半，涉外領域立法在中國現行法律體系中所占據的重要地位由此可見一斑。
具言之，《憲法》規范了指導中國對外關系的基本原則（《憲法》序言第13段），明確了外國有關企業、組織、個人在中國的權利義務（《憲法》第18條、第32條），規定了有關國家機關處理對外關系的職權劃分（《憲法》第3章）。《憲法》上述規定是中國開展涉外領域立法工作的根本遵循和指導原則。中國現有的50多部專門的涉外性法律，內容涉及國家主權、外交、經貿、司法等多方面、多領域，構成了中國涉外法律體系的骨干內容。此外，一大批含涉外條款的國內法律在國家政治、經濟及社會生活的涉外事務中發揮著越來越重要的作用。這些法律中的涉外條款是中國涉外法律體系的重要組成部分。
（一）中國涉外領域立法的特點
總體上看，現階段中國的涉外領域立法具有以下幾方面的主要特點。
第一，將國家安全立法作為立法工作的重點。國際形勢的巨變引發國際安全形勢的變化，中國面臨的國家安全環境日趨復雜，國家安全領域的法律需求愈發強烈，加強國家安全領域立法理應成為中國涉外領域立法的重中之重。為更好維護中國主權、安全、發展利益，黨的十八大后，中國將國家安全立法作為中國涉外領域立法的重點，并加大力度予以持續推進。
2015年，我國通過新的《中華人民共和國國家安全法》（下文簡稱《國家安全法》），這部新法并非是對1993年制定的《國家安全法》的修訂，而是根據國家安全形勢的變化而制定的一部全新法律，該法對維護國家安全的基本法律制度作出全面規定，系我國國家安全領域的基本法。
2020年，我國制定《香港國安法》，并將其列入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三，該部法律對香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制作出系統全面的規定。《香港國安法》實施后的實踐證明，該法對于恢復香港的安全穩定局面、確保香港繁榮發展以及“一國兩制”行穩致遠發揮了定海神針般的關鍵作用。
2021年，我國制定了《反外國制裁法》。該法圍繞反制裁的邏輯起點展開制度構建和規則設計，為國際制裁立法實踐提供了中國樣本。該法結合中國開展反外國制裁的斗爭實踐需求，遵循國際法基本原則、規則和國際慣例，借鑒國際上成功經驗及其他國家相關做法，規定了反制情形、反制程序和反制措施等具體法律規則，為反擊霸權主義和強權政治、維護國家和人民利益提供了有力法律工具，夯實了開展對外斗爭的國內法律基礎。
上述重要法律與2014年制定的《中華人民共和國反間諜法》、2015年制定的《中華人民共和國反恐怖主義法》（下文簡稱《反恐怖主義法》）、2016年制定的《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》《中華人民共和國網絡安全法》以及2017年制定的《中華人民共和國國家情報法》等其他多項含涉外條款的法律共同構成了中國國家安全法律體系的核心性內容，為更有效開展維護國家安全工作提供了更為充分的法律依據。
第二，立法及時滿足高水平對外開放的實踐需求。改革開放后，涉外經貿領域一直是中國涉外立法最為活躍的領域，始終與中國對外開放不斷拓展的時代步伐同步。經過40多年，以《對外貿易法》為代表的，包括進出口貿易、國際投資、海關監管、檢驗檢疫、出入境、國際商事爭議解決等涉外經貿領域的一大批重要法律相繼出臺，為中國對外開放取得巨大成功提供了堅實的法律保障。
黨的十八大后，為推動新形勢下高水平對外開放，中國更加重視涉外經貿領域的立法工作，立法的即時性、先進性、國際性均有巨大提升。例如，根據對外經濟活動方式的新變化，中國于2013年正式啟動《電子商務法》立法進程，并于2018年通過該法。該法明確，國家促進跨境電子商務發展。這部法律的實施有利于中國對外貿易結構的優化升級，促進形成對外開放的新體制。根據外商投資的新形勢及國際經貿規則的新變化，中國將原“外資三法”合并，于2019年制定統一的《中華人民共和國外商投資法》，確立了中國新型外商投資法律制度的基本框架，對外商投資的準入、促進、保護、管理等作出有針對性的規定。同時，該部法律注意與國際通行的最新經貿規則相銜接，納入高標準國際投資法律規則，充分彰顯中國進一步擴大對外開放的堅定決心和信心。該法作為專門的外資法典，將重構我國的外資基礎性法律。此外，為提升自由貿易試驗區建設的質量和水平，中國于2021年制定《海南自由貿易港法》，確保在法治軌道上打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的對外開放新高地。作為一種全新的制度設計，這部法律開創了海南自貿港法律法規的制度體系；通過賦予海南省人大及其常委會在中央立法權事項上制定法規的權力，創立了海南自貿港法規這一立法新類；創造性地確立了海南自貿港實行對標世界最高水平開放形態的開放制度；體現了鮮明的中國特色。2021年，中國制定《個人信息保護法》，明確境內外處理自然人個人信息活動的法律適用和個人信息跨境流動規則，作為中國和其他國家或地區之間進行個人信息保護合作的準則。該法不僅是中國第一部關于個人信息保護的國內法，而且對于個人信息跨境流動的規制以及相關領域國際法規則的形成具有重要而深遠的意義。
第三，涉外領域立法與國際法治實現有機銜接。中國始終高度重視全球治理中的國際法治，一貫致力于推動全球治理中的國際法治進程，通過批準或加入大量國際條約、協定等方式積極參與國際立法活動，并根據中國對外批準或加入的國際條約及時開展國內相關立法工作，確保國內相關立法與國際法治的有機銜接，切實履行自身承擔的國際條約義務。截至2022年3月，經全國人大常委會決定批準或加入的國際條約、重要協定共計440件，數量眾多，涵蓋領域廣泛，在國際上首屈一指，充分體現了中國的大國責任和擔當。
黨的十八大以來，涉外領域立法與國際法治有機銜接得以進一步強化，取得許多重要進展。在這方面，立法機關綜合考慮國際條約、協定規則的具體情形和中國的實際情況，尤其重視做好中國批準或加入的國際條約、重要協定的國內適用工作。根據條約、協定的不同性質采取不同的國內適用方式，有些條約、協定通過國內立法的方式轉化適用于國內，有些條約、協定則通過國內立法明確可在國內直接適用。
此外，為提升中國相關領域國內立法的國際先進性并為中國參與全球經濟治理提供國內法律支持，立法機關根據相關領域國際規則的最新發展及時對中國相關國內立法進行修訂。例如，2020年，中國修改《中華人民共和國專利法》將外觀設計專利權的保護期由修改前的10年延長至15年，以使得該法與中國申請加入的《工業品外觀設計國際注冊海牙協定》（The Hague Agreement Concerning the International Registration of Industrial Designs，下文簡稱《海牙協定》）相一致。
構建人類命運共同體既是中國方案、中國貢獻，也是全人類的智慧和不同國家共同的心聲，反映國際法應有之義和國際關系的發展趨勢。為推進人類命運共同體建設，中國在共同應對全球挑戰方面開展相關涉外立法活動。例如，中國通過制定《中華人民共和國醫師法》、修改《中華人民共和國動物防疫法》等立法活動健全疫情防控法律體系，為中國參與國際衛生防疫活動和推動全球人權治理提供國內法律基礎。再如，在共同構建人與自然生命共同體領域，中國重點加強生態環境保護領域立法，不斷出臺新法、修訂舊法，為推動全球環境治理提供了中國法治方案、貢獻了中國法治力量。
第四，立法工作實質性推動中國法域外適用的法律體系建設。黨的十八大以來，中國立法機關根據國際法基本原則，借鑒國際先進經驗和相關做法，不斷完善涉外領域相關立法，實質性推動中國法的域外適用法律體系建設。其一，不斷完善基于屬人管轄原則的國內法域外適用條款。屬人管轄原則是運用國內法保護本國企業或公民的海外利益的重要管轄原則，通過完善該項原則，強化相關領域國內法的域外適用效力。例如，2015年頒布的《國家安全法》規定，國家依法采取必要措施，保護海外中國公民、組織和機構的安全和正當權益，保護國家的海外利益不受威脅和侵害。其二，根據保護性管轄原則制定或修訂相關領域國內法域外適用條款，增強中國相關法律域外適用效力，提升法律的震懾力。例如，2019年修改的《中華人民共和國證券法》規定：在中華人民共和國境外的證券發行和交易活動，擾亂中華人民共和國境內市場秩序，損害境內投資者合法權益的，依照本法有關規定處理并追究法律責任。這一新規定對維護中國資本市場正常秩序、防止國際勢力干擾破壞中國證券市場發揮了巨大法律震懾作用。2020年頒布的《中華人民共和國生物安全法》以及2021年頒布的《中華人民共和國反有組織犯罪法》均作出域外適用的相關規定。其三，根據國際條約、協定條款制定或完善國內法律中的域外適用條款，將國際條約、協定賦予主權國家的各項權利落實在國內法律的條款中，使其具體化并更具有實際操作性。例如，2021年頒布的《中華人民共和國海警法》第81條規定：“海警機構依照法律、法規和我國締結、參加的國際條約，在我國管轄海域以外的區域執行執法任務時，相關程序可以參照本法有關規定執行。”
（二）中國涉外領域立法應關注的重點問題
經過改革開放后40余年的不懈努力，中國的涉外法律體系日臻成熟，并具有鮮明的中國特色和時代特征。在肯定成就的同時，還應當清醒地認識到，黨的二十大確立的各項目標任務對中國的涉外領域立法提出了新的、更高的要求，與當前的形勢和任務相比，特別是與世界上一些主要發達國家的涉外立法水平相比，中國涉外領域的立法仍存在較大改進空間，特別是一些制度性問題尚未解決，應成為未來立法工作的重點。主要體現為以下幾個方面。
第一，國際條約在中國法律體系中的地位尚未明確。國際條約在國內法的地位問題涉及國際法與國內法的關系、條約在國內法律制度中的法律位階以及司法實踐對國際條約的適用等重大法律問題，各國普遍在本國憲法或其他重要基礎性法律中規定國際條約在本國法律體系中的地位。多年來，中國國際法學界也始終呼吁，將國際條約在國內法體系中的地位明確規定到中國《憲法》或《中華人民共和國對外關系法》（下文簡稱《對外關系法》）等其他重要基礎性法律之中，不僅可以彰顯中國重諾篤行的大國形象，更可為解決涉外司法和執法中面臨的條約與國內法沖突問題提供法律依據，但迄今為止，這一立法目標尚未實現。
2020年制定的《中華人民共和國民法典》（下文簡稱《民法典》）未包含《中華人民共和國民法通則》（下文簡稱《民法通則》）原有的第142條關于國際條約適用的規定，造成原有的民事法律中關于適用國際條約的規定在新法中沒有得以沿用的局面，很大程度上削弱了條約在中國國內法律中的地位，極易造成涉外民商事案件中的法律適用混亂。
第二，管轄權制度相對保守，尚不能滿足中國法律域外適用的實踐需求。長期以來，中國在立法管轄、司法管轄和行政執法管轄方面的法學理論基本固守傳統的管轄權理論，導致中國涉外領域立法中的管轄權制度相對比較保守。在刑事管轄權方面，《中華人民共和國刑法》（下文簡稱《刑法》）對于行為人在中國境外針對中國的犯罪僅規定應當予以追求刑事責任，沒有規定巨額罰款、沒收財產等行政責任，這就導致此類犯罪行為極有可能得不到中國法律的懲治。此外，現有管轄權制度未能給予《刑法》可在國際關系中發揮的應有功能，例如，運用《刑法》預防和懲治戰爭罪、反人類罪、滅種罪等國際罪行以及擴張和維護本國海外利益的功能，對國際事務進行適度法律干預的功能以及對他國進行適當反制和報復的功能等，導致《刑法》本應在開展國際斗爭中的作用未能得以充分發揮。在行政法領域，《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政處罰法》（下文簡稱《行政處罰法》）和《中華人民共和國治安管理處罰法》等堅持嚴格的屬地管轄原則，缺乏域外適用效力的規定，面對故意規避中國法律、在境外實施違反中國法律的侵犯中國國家、企業或公民合法權益的嚴重違法行為，中國的行政機構往往無權管轄。在民事管轄權方面，中國《民事訴訟法》長期實行“實際聯系原則”管轄原則，對于那些與中國沒有“實際聯系”的民商事案件無法實施管轄，嚴重限制了人民法院對涉外民商事案件的受案范圍，對于剛剛建立的國際商事法庭發揮更大作用形成管轄權障礙，長此以往，不利于中國的國際商事爭議解決中心建設。
第三，法律責任單一、懲罰力度小，導致中國法律對外震懾效果不彰。長期以來，中國的國內立法主要立足于中國的實際國情和經濟社會發展現實，并未考慮國內法域外適用的情形，導致部分立法無法保證法律適用的域外效果。例如，《反恐怖主義法》僅在第13條設定了境外恐怖主義行為的刑事責任，而沒有針對境外恐怖主義行為設定罰款、沒收違法所得等行政責任，盡管行政處罰具有較為嚴格的屬地性，但考慮到恐怖活動本身具有的區域性甚至全球性，將處罰對象嚴格限于本國管轄領域之內的恐怖活動，顯然不利于對恐怖活動的預防和懲治，大大降低了對域外違法行為的威懾作用。又如《中華人民共和國出口管制法》對于管制物項的最終用戶和最終用途設定了現場核查制度，但并沒有明確最終用戶阻撓和不配合核查行為的法律責任，而只是針對出口經營者拒絕接受監管調查設定了法律責任。《中華人民共和國核安全法》等法律規定中，也大量存在針對域外違法行為只處罰境內自然人和法人，不處罰境外自然人和法人的情況，這極大削弱了相關法律適用的效果。
此外，中國法律對于違反法律承擔的賠償責任和行政罰款等力度偏低，這與中國的經濟發展水平有關，但如果承擔賠償責任或繳納行政罰款的主權系域外企業、組織或個人的話，這種偏低的賠償責任或罰款力度遠遠不能達到中國法律應有的震懾效果。例如，中國民事賠償制度一般不包括懲罰性賠償，雖然《民法典》第179條規定了“法律規定懲罰性賠償的，依照其規定”，但《反外國制裁法》等涉外性法律并未作出懲罰性賠償的具體規定，這使得域外企業、組織或個人侵犯中國企業、組織或個人的行為不能得到類似美國、歐盟等國或經濟體動輒幾千萬甚至上億美元數額賠償的法律處罰。《行政處罰法》第51條“簡易程序”規定的處罰金額極低（對公民處以200元以下、對法人或者其他組織處以3000元以下罰款），對違反中國法律的境外組織或個人而言，違法成本幾乎為零。該法第84條規定：“外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領域內有違法行為，應當給予行政處罰的，適用本法，法律另有規定的除外。”這一規定意味著，對于外國人、無國籍人、外國組織在中國領域外實施的、違法后果發生在中國領域內的違反中國法律的行為卻不能適用該法律規定，導致中國法律的威懾力大大降低。
除以上一些不足和短板之外，涉外領域立法需求也在不斷加大，現有立法有的已不適應新的國際國內形勢，亟待修訂完善。由于國際形勢的巨變，美國將中國作為全球最大戰略競爭對手，利用意識形態等工具對中國頻繁打壓，中國國家安全始終面臨著新挑戰、新問題，特別是近年來迅猛發展的高科技給國家安全帶來新的挑戰，國家安全立法需根據維護國家安全的實踐需求及時加以修訂，不斷豐富維護國家安全的法律工具箱。科學技術的日新月異促使對外經濟交往形式和結構發生重大變化，跨國犯罪、恐怖主義、反腐敗及洗錢等犯罪更多以新的形式出現，現有法律因未及時涵蓋新型犯罪以及缺乏域外適用相關規則，難以對上述新型犯罪形成有效打擊。經貿領域中數字貿易、數據跨境流動、數字貨幣和虛擬貨幣等新交易形態不斷涌現，交易規模日益擴大，現有法律規定過于原則且相對滯后，難以對國際經貿領域不斷涌現的新經濟形態作出合理規制。
四 加強涉外法治立法的建議
根據黨的二十大對中國特色社會主義法治建設擘畫的總體戰略，結合中國推進高水平對外開放、更有效維護國家安全與發展利益以及構建人類命運共同體等重大目標任務實現的現實需求，筆者認為，為確保二十大上述戰略目標實現，未來加強涉外領域立法的目標應當是：通過制定新的涉外性法律、修訂現有涉外性法律或法律中的涉外條款等立法工作，進一步夯實新時代高水平對外開放的法治根基，不斷豐富應對國家安全與發展利益面臨的各種威脅和挑戰的法律資源，及時充實反對國際霸權主義、單邊主義及反制外國制裁、干涉及“長臂管轄”的法律工具箱，更好地回應構建人類命運共同體對國內立法的需求，整體上提升中國在全球治理中的國際法治話語權。
二十大報告在推進高水平對外開放、更有效維護國家安全與發展利益以及構建人類命運共同體等重大目標任務中作出的具體、明確的工作部署，應當作為加強涉外領域立法的重點：以高標準國際經貿規則和自貿試驗區建設形成的可復制推廣的經驗，升級換代對外貿易和外商投資法律制度，有針對性地強化《國家安全法》等安全領域立法體系、填補國家重點安全領域的法律空白，健全以《反外國制裁法》為核心的反制裁立法體系，改進刑事、民事及行政領域中的管轄權制度，完善維護中國公民、法人在海外合法權益及維護海洋權益的法律制度，以立法方式落實維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則的對外交往原則，為推進構建人類命運共同體奠定涉外法治基礎。
根據二十大報告提出的目標任務要求，在確定加強涉外領域立法的重點基礎上，立足于中國涉外領域立法的現狀和實際需求，筆者特提出加強中國涉外領域立法的以下具體建議。
第一，加快出臺《對外關系法》，將二十大報告提出的中國奉行的對外關系基本立場、方針及政策以法律形式體現，并對國際條約在中國法律體系中的地位等重要法律問題予以明確，為對外交往各領域的部門立法提供基本法律原則。
黨的二十大報告指出：“中國始終堅持維護世界和平、促進共同發展的外交政策宗旨，致力于推動構建人類命運共同體。”為實現這一目標，報告提出新形勢下中國對外關系的基本立場、方針及政策，為中國開展對外交往提供了根本遵循，這也應成為中國涉外領域立法的基本指導原則。
長期以來，中國涉外領域缺乏一部確立對外關系基本法律原則的對外關系基本法，因此，制定《對外關系法》成為涉外領域立法重中之重。2022年年底，全國人大已公布《對外關系法（草案）》，這標志著中國第一部《對外關系法》即將誕生。中國應進一步將二十大報告提出的中國對外關系基本立場、方針及政策轉化為正式法律條款，明確為中國涉外領域立法的基本法律原則，用以指導涉外領域的各部門立法，彌補中國對外關系基本法長期缺位的不足。
此外，最終出臺的《對外關系法》應當對國際條約在中國法律體系中的地位，執行聯合國安理會決議及國際爭端解決機構作出的裁決的基本原則和程序，條約轉化適用或直接適用的具體情形，各層次條約或協定與國內相關法律、法規、行政規章之間的適用關系，人民法院具體適用的條約解釋規則，反制裁、反干涉、反“長臂管轄”的基本法律原則等重要法律問題予以明確規定，為涉外領域的各部門立法提供基本指導原則。
第二，進一步強化國家安全重點領域的立法，完善國家安全風險監測預警及應急管理體系建設方面的立法，健全國家安全方面的刑事法律制度，加大對境內外危害中國國家安全行為的刑事懲罰力度。
黨的二十大報告高度重視中國的國家安全問題，報告提出“要健全國家安全體系，完善高效權威的國家安全領導體制，完善國家安全法治體系、戰略體系、政策體系、風險監測預警體系、國家應急管理體系，構建全域聯動、立體高效的國家安全防護體系”。
2015年，《國家安全法》出臺后，國際形勢發生重大變化，中國面臨的國家安全形勢亦更加復雜，國家安全領域出現諸多新問題、新形態，特別是在經濟安全、金融安全、科技安全、意識形態領域的國家安全問題尤為突出。因此，應根據二十大提出的推進國家安全體系和能力現代化目標任務，修訂《國家安全法》相關條款，并根據該法律確定的基本原則分別制定經濟安全、金融安全、科技安全、意識形態安全等重點領域的國家安全部門法。在風險監測預警體系和國家應急管理體系建設方面，應通過修訂《中華人民共和國突發事件應對法》進一步完善國家安全風險監測預警體系和國家應急管理體系，增加該法的涉外適用條款；應對《刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》（下文簡稱《刑事訴訟法》）涉及國家安全犯罪的相關規定進行修訂，健全國家安全方面刑事管轄權制度，加大對境內外危害中國國家安全行為的刑事懲罰力度。
第三，加強反制裁、反干涉、反“長臂管轄”立法，進一步落實、強化《反外國制裁法》等法律的功效和作用，豐富反制裁、反干涉、反“長臂管轄”的國內法律工具箱。
黨的二十大報告提出要“健全反制裁、反干涉、反‘長臂管轄’機制”。為此，應加強反制裁、反干涉、反“長臂管轄”方面的立法。在反外國制裁方面，應通過制定實施條例和司法解釋等一系列配套措施，強化《反外國制裁法》的法律功效和作用，將《反外國制裁法》的各項法律條款落到實處。特別是，應細化《反外國制裁法》第12條的規定，以利于我公民、組織依據該法在中國境內針對因執行外國非法制裁而對我公民、組織造成損失的任何組織或個人，維護自身合法權益。
在反外國干涉方面，應當制定《中華人民共和國反外國干涉法》，明確外國干涉的具體情形，反制外國干涉的法律手段、方式、程序、法律責任等具體法律規則，填補反外國干涉領域的國內法律空白。在反“長臂管轄”方面，應當在《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等相關法律中增加反外國“長臂管轄”的對等措施規定，構建“禁訴令”“禁止令”等涉外法律制度。
第四，在對外經貿領域相關立法中積極采納高標準國際經貿新規則，以法律形式固定自由貿易試驗區建設形成的可復制推廣的法律規則，為高水平對外開放提供更為堅實的法治保障。
黨的二十大報告對推進高水平對外開放作出全面部署，提出了一系列新目標和新任務，《對外貿易法》等對外開放領域的相關立法應及時作出修訂，以適應二十大報告提出的新目標和新任務。與10年前相比，現階段中國對外貿易形勢已發生重大變化，應根據這些變化及時完善《對外貿易法》。2022年年底，全國人大對《對外貿易法》作出修訂，但僅刪除了原法第9條關于對外貿易經營者備案登記的規定，實質性拓展對外貿易經營權至中國境內所有企業。未能對對外貿易新形態以及反制貿易制裁面臨的新情況作出回應，未來還應進一步將對外貿易中產生的新問題、發展的新領域納入規制范圍，特別是，應明確反對保護主義的對外貿易法律原則及采取針對性貿易反制措施的基本規則和基本程序。
中國已提出申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership）以及《數字經濟伙伴關系協定》（Digital Economy Partnership Agreement）等高水平國際經貿協定，國際貿易、跨境投資、知識產權、數字經濟等領域誕生諸多國際法新規則。目前，中國應當結合對外開放的實際，在貿易投資等對外開放領域的立法中積極吸收、借鑒國際經貿新規則，推動該領域各項立法的不斷現代化、國際化。與此同時，中國應當將近年來在自由貿易試驗區建設中形成的可復制推廣的法律規則反映到對外開放領域的相關立法中，如準入前國民待遇、外商投資負面清單制度、知識產權新規則、貿易投資便利化規則、海關監管創新性制度。中國應當以法律形式將這些成功經驗加以固定，推動中國對外開放領域立法邁向更高水平，及時滿足中國高水平對外開放對法治建設的新需求，為高水平對外開放奠定更為堅實的法治基礎。
第五，完善管轄權制度和國際商事爭議解決制度，進一步提升中國法律和中國法治的國際話語權。
黨的二十大報告指出“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。同時指出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。報告規劃的這些總體目標對中國法域外適用體系建設提出了新課題、新任務。當前及未來，應將完善中國法律體系中的管轄權制度及國際商事爭議解決制度作為加強涉外領域相關立法的重點，圍繞這兩大任務開展刑事、民事及行政領域立法和修法工作。
在管轄權制度方面，中國《刑法》確立的刑事管轄權制度日顯保守，與中國的大國地位、對外開展國際法律斗爭、有效維護中國公民企業合法權益的實際需求明顯不相稱，應及時予以修訂改進，充分借鑒國際先進經驗和做法，適當擴大刑事司法管轄權。中國涉外民事司法管轄權制度長期奉行的“實際聯系原則”應作出根本性變革，通過修訂《民事訴訟法》等法律相關條款擴大民事司法管轄權，增強中國法域外適用體系建設的法律基礎，為國際商事爭議中心建設提供更多法律助力。2022年年底，全國人大公布了《中華人民共和國外國國家豁免法》（草案）以及《民事訴訟法》（修正案草案），前者為中國法院管轄涉及外國國家及其財產的民事案件提供了法律依據，后者在涉外民事司法管轄權方面作出重要調整，增加“適當聯系原則”。這兩部法律草案均將發揮實質性擴大中國涉外民事司法管轄權作用，應當盡快出臺施行，并在進一步總結司法實踐經驗基礎上，完善中國的涉外民事司法管轄權制度。此外，根據對外交往的新形勢、新發展，中國應及時修訂重點領域（如打擊跨國犯罪、反腐敗、反壟斷、金融監管、知識產權保護等領域）相關立法中的涉外條款，加大這些重點領域執法力度，大幅提升違反中國法律的違法犯罪成本。
在國際商事爭議解決制度方面，中國應抓緊制定《中華人民共和國國際商事法庭法》，推動中國國際商事法庭建設邁向新高度，擴大中國司法在國際商事海事領域中的影響力、話語權，應對標國際仲裁先進法律制度和創新規則，并結合中國商事仲裁發展的實際盡快完成《仲裁法》修訂工作，為中國仲裁走向世界舞臺中央創造更為良好的法律環境。此外，中國曾全程參與《聯合國關于調解所產生的國際和解協議公約》（United Nations Convention on International Settlement Agreements Resulting from Mediation，下文簡稱《新加坡調解公約》）的起草、制定過程，并于2019年作為首批簽約國簽署該公約，對于國際商事爭議解決領域中這一重要國際公約的誕生作出重要貢獻，應盡早批準《新加坡調解公約》，并適時制定《中華人民共和國商事調解法》，構建具有中國特色的國際商事調解法律制度。
五 結論
黨的二十大報告提出將“加強涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治”作為完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要目標任務，影響十分深遠、意義非常重大，應深刻領會并采取切實舉措加以貫徹落實。
加強涉外領域立法，是統籌推進國內法治和涉外法治的基礎和前提，是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要一環。中國應當在認真回顧總結改革開放以來中國涉外領域立法經驗、特別是黨的十八大以來涉外領域立法所取得的重要成就基礎上，對照黨的二十大報告精神、總體要求以及戰略部署全面梳理、分析中國涉外領域立法的現狀、查找不足和短板，圍繞推動高水平對外開放、更有效維護國家安全以及構建人類命運共同體三大戰略目標任務來確定涉外領域立法的重點工作。中國還應當加大涉外領域立法的理論研究力度，以問題和實踐需求為導向重點推進涉外領域相關立法，及時制定新法、修訂舊法，進一步推動涉外領域重點法律制度的構建或完善，更好地統籌推進國內法治與涉外法治，為最終實現黨的二十大報告確立的重大目標任務提供更堅實、更有效的涉外法治保障。
作者：劉敬東，中國社會科學院國際法研究所國際經濟法研究室主任、研究員、博士生導師，中國法學會WTO法研究會副會長。
來源：《國際法研究》2023年第2期。