根據行政法體系法典化的程度，行政法法典編纂進路可分為完全法典化進路與程序主義進路，本文擬以兩種進路的區分為分析框架，就我國行政法法典編纂為何更宜采程序主義進路展開論證，以期豐富關于編纂行政法法典進路選擇的討論。
域外行政法法典的編纂進路分析
綜合分析域外和我國臺灣地區、澳門地區出臺的31部行政基本法典，行政法法典在內容結構上整體呈現出以下幾個特點：第一，法典限于對一般行政法律規范進行體系整合；第二，在一般行政法律規范體系中，法典以行政行為法為核心內容；第三，在行政行為法中，法典以行政程序法律規范為主；第四，行政組織法部分以主體制度、內部行政程序制度為主要內容，行政機關的組織、人員等嚴格意義上的行政組織法規范規定很少；第五，行政救濟法部分以規定行政機關解決爭議的活動為主。
這一內容構成背后所遵循的立法進路具有以下特征：第一，對行政法體系進行有限法典化。法典對行政組織法規范、行政實體法規范、行政救濟法規范，僅選擇部分內容實現法典化；第二，法典以規范行政機關對外行使行政權力的活動為中心內容，重點調整行政機關與公民之間的關系；第三，法典對行政活動的規范主要訴諸程序性機制，規定了私人享有的一系列程序性權利。如法國《公眾與行政機關關系法典》明確規定了公民、法人享有防衛權、公共信息再利用權等一系列權利。隨著政府職能的擴展，行政程序機制不限于行政行為程序，而是全面覆蓋政府公共治理活動。筆者將具有前述特點的立法進路稱為行政法法典編纂的程序主義進路。法典名稱是否采行政程序法，并非這一立法進路的標志。
我國行政法法典編纂宜采程序主義進路的理據
程序主義進路回應了現代重大社會變遷及由此產生的法律規范需求，法典內容集中、體系性強，能夠更好地克服現代法典編纂遭遇的重大困境。完全法典化進路面臨的諸多挑戰，恰是程序主義進路能夠避免的。綜合考量諸多因素，程序主義進路較之完全法典化進路，更適合作為我國行政法法典編纂的進路選擇。
（一）更有助于實現政府治理現代化這一法典編纂的根本目的
政府治理是國家治理體系的核心組成部分，政府治理現代化是國家治理現代化總目標得以實現的重要內容。行政法法典作為行政法領域的基本法典，其根本任務在于通過法典編纂，用法治保障實現政府治理現代化的制度化和規范化。行政法法典編纂的進路選擇，要能夠保障充分回應政府治理現代化這一目標中所蘊含的立法需求。完整的現代性包括工具理性和價值理性，按照現代化就是“合理化”，是一種全面的理性的發展過程的認知，我國政府治理的全面現代化轉型需要借助體現技術理性和價值理性的現代治理機制，有效解決現代化進程中面臨的一系列重大社會問題，實現科學治理和公平治理。無論是體現政府治理的技術理性要求，還是政府治理的價值理性要求，現代政府治理機制均主要指向政府治理活動的程序機制。完全法典化進路之下，行政程序法將僅作為行政行為法的組成部分出現在法典中，其篇幅必將被極大壓縮，難以突出法治政府建設實踐中需要重點予以規范和回應的問題。程序主義進路之下的行政法法典系統，建構了體現現代政府治理精神和基本要求的現代政府治理機制，更有利于保障政府治理現代化這一根本目標的實現。
（二）程序主義進路具備更充分的單行法基礎
成熟的單行法先行是民法典編纂得以成功的重要經驗。行政法領域的統一單行法已形成規范各類行政活動的完整法規范體系，且該體系結構上以程序性規范為主，為編纂程序主義進路的行政法法典奠定了堅實的單行法基礎。
（三）可增強行政法法典的體系性及凸顯行政法治的基本精神
體系性是部門法法典的靈魂和生命。完全法典化進路之下，行政法法典的體系性很大程度被弱化，更接近匯編型法典，制典意義被削弱，程序主義進路則可以彌補這一重大缺陷。程序主義進路以規范行政活動的一般性行政程序法律規范為法典的核心內容，兼具規定部分行政組織法、行政實體法、行政救濟法規范。以行政活動為中心意味著法典各分編可以按照行政活動的種類予以安排，分編之間規范對象屬性相同，具有共同遵循的基本原則和共同制度，法律規范具有同質性。對各分編共同遵循的基本原則和共同制度，可以提取公因式的方式規定在總則中。如此，行政法法典成為具備高度體系性的法規范集合體，行政法治基本要求得以最大限度覆蓋政府治理活動。
（四）有利于克服現代法典編纂面臨的“常與變”困境
“法典之常”與“社會之變”之間天然存在緊張關系。在承擔公共治理任務的行政領域，二者之間的緊張關系更為突出。行政管理實踐中客觀存在部門差異、地區差異、層級差異，異質性的單行立法通常被認為能夠幫助行政機關更靈活、更有效地解決實際問題。程序主義進路是一種有限法典化的立法思路，立法者可以在完成易于統一的行政活動程序規范完全法典化的同時，根據實際情況，靈活選擇規定部分成熟的組織法、實體法、救濟法條款，確保不因其他性質規范統一難度過大，阻礙法典編纂的進程。
程序主義進路下我國行政法法典的初步設想
（一）法典名稱：《行政基本法典》
這一名稱一方面可使法典名稱與內容之間名實相符，有利于避免立法過程中不必要的爭議；另一方面明確了法典與單行法之間的關系，既突出了法典是對行政機關普遍遵循的共同法律規范的法典化，也可以防止出現法典被大量特別法架空。
（二）法典的內容定位：以規范行政活動為中心
《行政基本法典》以規范行政機關對外依法行使行政權力所實施的各類行政活動為核心內容。法典調整的行政行為可包括六大類：行政立法、行政規范性文件、重大行政決策、行政執法、行政司法、合意類行政行為；非行政行為類行政活動包括體現現代公共治理理念的政府信息公開制度、政府與信息和大數據相關的活動、政府應用數字技術提升公共服務水平的活動等。
（三）法典的體例安排：采用總則——分編體例
《行政基本法典》可借鑒民法典的潘德克頓技術，采用總則——分編體例。各分編為不同類型的行政活動，總則部分為從各分編提取的公因式。基本框架如下：第一編，總則。第二編，行政立法與行政規范性文件活動編。第三編，行政決策活動編。第四編，行政執法活動編。第五編，合意行政活動編。第六編，政府與信息和數據相關活動編。第七編，行政司法活動編。
隨著國家治理現代化總目標的提出和全面依法治國戰略的持續深入推進，有必要啟動編纂行政法法典，實現政府治理現代化的制度化和規范化。
（文章原文刊載于《中國法學》第四期）