內(nèi)容提要：在對(duì)“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性進(jìn)行論證的美國(guó)政學(xué)界，以美國(guó)海軍戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院為“大本營(yíng)”的一批海軍“策士”堪稱中堅(jiān)力量。他們?cè)诔浞挚隙ā昂叫凶杂尚袆?dòng)”挑戰(zhàn)“過(guò)度海洋主張”效果的基礎(chǔ)上，從自由國(guó)際主義和現(xiàn)實(shí)主義兩條路徑論證“航行自由計(jì)劃”的合法性和必要性，造成了“航行自由計(jì)劃”有效而正當(dāng)?shù)膲旱剐暂浾摚⒃谕苿?dòng)特朗普政府南海“航行自由行動(dòng)”升級(jí)轉(zhuǎn)型、服務(wù)于美國(guó)與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)方面，發(fā)揮了“智囊”作用。出于狹隘的國(guó)家利益和部門利益動(dòng)機(jī)，他們的論證和劃策以美國(guó)為中心，忽視他國(guó)觀點(diǎn)和利益，難稱客觀中立。他們?cè)V諸《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，“入乎其內(nèi)”卻不能“出乎其外”，有意無(wú)意地忽視了進(jìn)一步限制航行自由、特別是限制海洋軍事活動(dòng)的國(guó)際海洋法發(fā)展大趨勢(shì)，其策論不無(wú)把美國(guó)帶向與這一潮流背道而馳的可能性。關(guān)鍵詞：海軍“策士”；“航行自由計(jì)劃”；正當(dāng)性；南海；中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)
1988年，美國(guó)國(guó)務(wù)院公共事務(wù)局發(fā)布了一份文件，對(duì)“航行自由計(jì)劃”進(jìn)行推介，重點(diǎn)涉及了該計(jì)劃的目的、性質(zhì)等關(guān)鍵信息。關(guān)于該計(jì)劃的目的，文件表述為：結(jié)合運(yùn)用外交行動(dòng)和權(quán)利宣示軍事行動(dòng)手段，勸阻與國(guó)際法不合的海洋主張，展示美國(guó)保護(hù)航行自由的決心。關(guān)于該計(jì)劃的性質(zhì)，文件表述為：對(duì)國(guó)際法所承認(rèn)的權(quán)利和自由的和平行使，不帶挑釁之意圖；對(duì)盟國(guó)、友邦、中立國(guó)和不友好國(guó)家的過(guò)度海洋主張不加偏袒地予以拒絕；以代表所有國(guó)家維護(hù)和加強(qiáng)航行自由為鵠的。顯然，在這里美國(guó)政府是從國(guó)際法、國(guó)際社會(huì)共同利益等角度，闡述“航行自由計(jì)劃”的神圣性和正當(dāng)性。
但是，從1979年秘密制定并延續(xù)執(zhí)行至今的40多年中，質(zhì)疑“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的陰影始終揮之不去，為此，美國(guó)政府不得不在相關(guān)文件和報(bào)告中屢屢予以論證和辯護(hù)。而在這一過(guò)程中，一個(gè)具有海軍背景的國(guó)際法研究群體頻繁現(xiàn)身和發(fā)聲，為美國(guó)政府的政策立場(chǎng)“背書”，為改進(jìn)“航行自由計(jì)劃”劃策，發(fā)揮著重要的“智囊”作用。該知識(shí)群體的“大本營(yíng)”為美國(guó)海軍戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院，其中堅(jiān)成員包括該校斯托克頓國(guó)際法研究中心（Stockton Center for the Study of International Law）教授詹姆斯·克拉斯卡（James Kraska）、中國(guó)海事研究所（the China Maritime Studies Institute）主任彼德·達(dá)頓（Peter Dutton）教授，以及榮休國(guó)際法學(xué)教授丹尼斯·曼德薩格（Dennis Mandsager）、理查德·格魯那沃特（Richard J. Grunawalt.）等一批老中青國(guó)際法學(xué)者。他們多有海軍服役的經(jīng)歷，甚至不乏“航行自由行動(dòng)”曾經(jīng)的參與者和指揮官。進(jìn)入研究界后，他們一方面立足“本職崗位”，著書立說(shuō)，一方面與國(guó)防部、國(guó)務(wù)院等政府部門的立場(chǎng)闡述和研究報(bào)告密切配合，建言資政，從自由國(guó)際主義和現(xiàn)實(shí)主義兩條路徑論證“航行自由計(jì)劃”的合法性和必要性，造成了“航行自由計(jì)劃”有效而正當(dāng)?shù)膲旱剐暂浾摚⒃谕苿?dòng)特朗普政府南海“航行自由行動(dòng)”升級(jí)轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了“策士”作用。本文將對(duì)上述情況進(jìn)行梳理和評(píng)析，以期為深入認(rèn)識(shí)美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的法理依據(jù)、戰(zhàn)略意圖和發(fā)展走向增添一個(gè)新的觀察維度和知識(shí)參照。
一.對(duì)“航行自由計(jì)劃”實(shí)際效果的評(píng)估
“航行自由計(jì)劃”是一種強(qiáng)調(diào)國(guó)家實(shí)踐對(duì)海洋法公約解釋之決定性作用的戰(zhàn)略謀劃，因此，準(zhǔn)確評(píng)估其實(shí)際效果，是全面評(píng)價(jià)該計(jì)劃的題中之義和基礎(chǔ)性工作。美國(guó)政府高度重視這一基礎(chǔ)工作，但卻出于維護(hù)自身政策立場(chǎng)的目的，對(duì)“航行自由計(jì)劃”的效果進(jìn)行了不加批判的肯定和肆意粉飾。
1993年，美國(guó)“國(guó)防部海洋政策評(píng)估文件”對(duì)“航行自由計(jì)劃”做出這樣的評(píng)價(jià)：“‘航行自由計(jì)劃’作為一種爭(zhēng)取沿海國(guó)家不折不扣遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）有關(guān)航行和飛越條款的手段，其效果令人滿意；它明確而又令人信服地向國(guó)際社會(huì)展示了美國(guó)不會(huì)默認(rèn)過(guò)度海洋主張的意志；它在約束那些與《公約》不相容的有關(guān)領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的過(guò)度主張方面，發(fā)揮了積極的作用；不僅如此，它還促使一些國(guó)家保持其國(guó)內(nèi)法與《公約》的一致。”
國(guó)務(wù)院組織專人對(duì)世界各國(guó)的“過(guò)度海洋主張”及美國(guó)采取的挑戰(zhàn)行動(dòng)進(jìn)行跟蹤研究。1994年，J.阿什利·羅奇（J. Ashley Roach）與羅伯特·W.史密斯（Robert W. Smith）完成了一項(xiàng)關(guān)于“航行自由計(jì)劃”實(shí)施情況的詳盡研究，并以《過(guò)度海洋主張》為標(biāo)題發(fā)表，其基本結(jié)論是：作為一種使沿海國(guó)充分遵守《公約》航行和飛越規(guī)定的“杠桿”，“航行自由計(jì)劃”的效果顯著。它明確而令人信服地向國(guó)際社會(huì)表明，美國(guó)不會(huì)默許過(guò)度海洋主張。它在遏止不合法的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張方面發(fā)揮了積極作用，并無(wú)可爭(zhēng)辯地有助于說(shuō)服各國(guó)使其國(guó)內(nèi)立法與《公約》相一致。這項(xiàng)研究持續(xù)至今，截至2012年共發(fā)布了三版研究報(bào)告，內(nèi)容不斷充實(shí)，篇幅不斷膨脹，但對(duì)“航行自由計(jì)劃”的肯定性評(píng)價(jià)始終未變。
與官方的肯定性結(jié)論相一致，丹尼斯·曼德薩格也撰文稱：美國(guó)海軍在全球范圍內(nèi)常規(guī)性和經(jīng)常性行使航行和飛越權(quán)利造成的一種結(jié)果是，軍艦的無(wú)害通過(guò)、海峽過(guò)境通行、群島海道通行等海洋法概念的習(xí)慣國(guó)際法地位得以牢固確立；一些沿海國(guó)撤銷了其過(guò)度海洋主張；在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適當(dāng)進(jìn)行軍事活動(dòng)的權(quán)利得到廣泛的理解和尊重；從這些回報(bào)中受益的，不僅是美國(guó)，而是所有在推動(dòng)海上機(jī)動(dòng)性方面具有利益的國(guó)家。
總之，“航行自由計(jì)劃”的實(shí)施，展示了美國(guó)遵守《公約》的誠(chéng)意，保證了美國(guó)的航行自由權(quán)利，并對(duì)他國(guó)違背公約的“過(guò)度海洋主張”進(jìn)行了有效的抗議，這是美國(guó)政府和具有軍方背景學(xué)者的主流結(jié)論。不過(guò)，這種積極評(píng)價(jià)和充分肯定并非“定于一尊”，質(zhì)疑和批評(píng)的“另類”聲音始終存在，盡管它們可能顯得微弱，卻依然值得重視和分析。
早在1992年，美國(guó)海軍戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院作戰(zhàn)系中尉指揮官詹姆士·格里尼（James K. Greene）在《航行自由：海軍“航行自由計(jì)劃”新戰(zhàn)略》研究報(bào)告中便提出了這樣的結(jié)論：“航行自由計(jì)劃”以挑戰(zhàn)和矯正任何國(guó)家試圖將海洋控制權(quán)擴(kuò)展到國(guó)際法所允許的范圍之外的企圖為目的，但其12年實(shí)踐的結(jié)果卻并不盡如人意。在他看來(lái)，三個(gè)方面的問(wèn)題削弱了“航行自由計(jì)劃”的實(shí)際效果：第一，不必要的保密性給該計(jì)劃的合法性蒙上了不必要的陰影；第二，計(jì)劃管理者和執(zhí)行者對(duì)相關(guān)國(guó)際法規(guī)則不甚清楚，把握不準(zhǔn)；第三，冷戰(zhàn)結(jié)束后，保持常規(guī)航行自由行動(dòng)的合理性遭到更多質(zhì)疑。這是較早出現(xiàn)的對(duì)“航行自由計(jì)劃”的效果的質(zhì)疑，但其對(duì)實(shí)際政策執(zhí)行的影響，我們?nèi)圆坏枚?br/>
格里尼所進(jìn)行的是一種“短時(shí)段”觀察，這一定程度上影響了其結(jié)論的權(quán)威性與影響力。與之不同，2016年美國(guó)海軍軍法檢察官團(tuán)中尉喬舒亞· L.魯特（Joshua L. Root）所進(jìn)行的一項(xiàng)研究，基于對(duì)“航行自由計(jì)劃”35年歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，并結(jié)合精細(xì)的個(gè)案考察，因此，其結(jié)論更為堅(jiān)實(shí)，沖擊力也更大。魯特指出，“航行自由行動(dòng)”促使一些國(guó)家撤回其“過(guò)度海洋主張”的官方斷言，缺乏充分的事實(shí)證據(jù)；而他本人所進(jìn)行的長(zhǎng)時(shí)段數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明：若以遭到美國(guó)海軍行動(dòng)挑戰(zhàn)后撤回過(guò)度海洋主張作為評(píng)判其效果的標(biāo)準(zhǔn)，那么，“航行自由計(jì)劃”的失敗是確定無(wú)疑的；而以菲律賓、印度尼西亞、緬甸、利比亞為案例的深入考察也發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家在美國(guó)“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)和外交抗議壓力下改變其國(guó)內(nèi)立法，相反，在民族主義的激勵(lì)下，受到挑戰(zhàn)的國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)化而非弱化了其過(guò)度海洋主張立場(chǎng)。喬舒亞· L.魯特的結(jié)論是，“航行自由計(jì)劃”是促使沿海國(guó)收回其過(guò)度海洋主張的有效的法律工具，這一說(shuō)法僅僅是一種美好的預(yù)期，而非鐵的事實(shí)。
二.對(duì)“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的論證
需要指出的是，格里尼、喬舒亞·L.魯特二人的研究意旨，不在否定“航行自由計(jì)劃”，而在修正之，完善之。盡管如此，他們對(duì)“航行自由行動(dòng)”實(shí)際效果的質(zhì)疑仍具有重要意義，實(shí)際上觸及了一個(gè)極為關(guān)鍵和重要的問(wèn)題：“大動(dòng)干戈”的“航行自由行動(dòng)”是否有其必要性？進(jìn)言之，“航行自由計(jì)劃”的合法性和正當(dāng)性何在？這是美國(guó)政府不能回避的問(wèn)題，也是受到美國(guó)挑戰(zhàn)的國(guó)家屢屢提出的質(zhì)疑。對(duì)此，國(guó)防部長(zhǎng)威廉·S.科恩2001財(cái)年“航行自由計(jì)劃”報(bào)告中有一段話，試圖進(jìn)行回應(yīng)。報(bào)告寫道：20多年以來(lái)，美國(guó)（通過(guò)“航行自由行動(dòng)”）捍衛(wèi)了在全球范圍內(nèi)行使和維護(hù)航行和飛越自由的長(zhǎng)期國(guó)家政策；美國(guó)的主張和行動(dòng)，維護(hù)了所有國(guó)家的航行自由，確保了世界各大洋國(guó)際貿(mào)易的開放，并維護(hù)了美國(guó)武裝力量的全球機(jī)動(dòng)性。熟悉國(guó)際關(guān)系理論和美國(guó)外交思想的讀者不難發(fā)現(xiàn)，這段話實(shí)際上包含了兩種理路不同的外交思想：自由國(guó)際主義和現(xiàn)實(shí)主義——前者訴諸國(guó)際公共產(chǎn)品（共同利益）話語(yǔ)，后者突出美國(guó)的經(jīng)濟(jì)軍事利益，但科恩卻把它們“奇妙”地結(jié)合在一起，彼此呼應(yīng)，用以論證“航行自由行動(dòng)”的合法性。其實(shí)，這種論證策略并非美國(guó)國(guó)防部的“專利”，不妨說(shuō)是對(duì)其他政府部門和軍方研究人員邏輯和觀點(diǎn)的兼收并蓄。為了清晰地揭示這些觀點(diǎn)和邏輯，本文將對(duì)它們分而析之，先自由國(guó)際主義的論證，后現(xiàn)實(shí)主義的論證。概括而言，自由國(guó)際主義訴諸國(guó)際法原理，重在論證“航行自由計(jì)劃”的合法性；現(xiàn)實(shí)主義訴諸國(guó)家利益，重在論證“航行自由行動(dòng)”的必要性。
（一）自由國(guó)際主義對(duì)“航行自由計(jì)劃”合法性的論證
無(wú)論作為國(guó)際關(guān)系理論流派，還是作為美國(guó)外交思想傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)自由民主、法律機(jī)制、自由貿(mào)易對(duì)于個(gè)人、國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的福祉、正義和安全的意義，是自由國(guó)際主義的根本理論內(nèi)核。美國(guó)政府及其策士也是基于這一理論預(yù)設(shè)，并訴諸國(guó)際法原理，論證“航行自由行動(dòng)”的合法性。他們的主要論證如下：
第一，海洋從根本上具有國(guó)際性質(zhì)，開放的海洋符合所有國(guó)家的利益；“航行自由”是一種關(guān)涉所有人利益的“全球公共物品”（the global public goods）、“國(guó)際社會(huì)權(quán)利”（international community right）和“最重要的共同遺產(chǎn)”（the most critical common heritage），是自由國(guó)際秩序的有機(jī)組成部分。但海洋的開放和航行自由正在遭到“過(guò)度海洋主張”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并愈演愈烈。“過(guò)度海洋主張”不僅有違于航行自由的國(guó)際法原則，而且對(duì)其他國(guó)家使用海洋的權(quán)利構(gòu)成了實(shí)實(shí)在在的威脅。因此，美國(guó)以“航行自由行動(dòng)”對(duì)“過(guò)度海洋主張”發(fā)起挑戰(zhàn)和反對(duì)，捍衛(wèi)的不僅是美國(guó)自身的合法權(quán)利，更是國(guó)際社會(huì)的公共權(quán)利，其正義性毋庸置疑，其為國(guó)際社會(huì)做出的貢獻(xiàn)不容抹殺。
第二，少數(shù)國(guó)家的非法立場(chǎng)若不加以反對(duì)，其累加效應(yīng)足可導(dǎo)致新的海洋法規(guī)范的確立，甚或引發(fā)海洋法體系的“范式轉(zhuǎn)變”。聯(lián)合國(guó)海洋會(huì)議美國(guó)大使、國(guó)家安全委員會(huì)海洋法跨機(jī)構(gòu)小組主席約翰·諾頓·摩爾（John Norton Moore）以國(guó)際海峽過(guò)境通行為例，對(duì)此加以說(shuō)明：不承認(rèn)海峽航行自由的代價(jià)不一定會(huì)立即顯現(xiàn)出來(lái)；最初的挑戰(zhàn)可能是微妙的、似是而非的和有限的。但隨著時(shí)間推移，共同利益將由于這些行為而遭到侵蝕：對(duì)過(guò)境通行的無(wú)端限制、對(duì)使用者的差別待遇、過(guò)境權(quán)利的不確定、管理的低效和混亂、對(duì)過(guò)境提出的政治和經(jīng)濟(jì)回報(bào)要求、不斷升級(jí)的政治緊張局勢(shì)甚至偶爾的軍事對(duì)抗。而對(duì)“過(guò)度海洋主張”的有效反對(duì)，需要通過(guò)長(zhǎng)期、持續(xù)的“國(guó)家實(shí)踐”（national practice），這是塑造新的國(guó)際法規(guī)則的法理需要。阿什利·羅奇和羅伯特·史密斯指出，在國(guó)際法中，“為了防止法律規(guī)則的改變或減損，各國(guó)必須持續(xù)反對(duì)其他國(guó)家試圖改變這些規(guī)則的行動(dòng)”。時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)威廉·佩里（William J. Perry）則補(bǔ)充說(shuō)：美國(guó)相信，不受挑戰(zhàn)的過(guò)度海洋主張，最終可能通過(guò)默許而變得合法。“航行自由行動(dòng)”便是以此為目的的國(guó)家實(shí)踐。國(guó)防部2015年《亞太海洋安全戰(zhàn)略》報(bào)告寫道：通過(guò)對(duì)沿海國(guó)家所提出的各種過(guò)度海洋主張的挑戰(zhàn)，“航行自由行動(dòng)”旨在保護(hù)國(guó)際法所賦予所有國(guó)家合法使用海洋及其上空的權(quán)利和自由……其意義如何強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分……過(guò)度海洋主張若不加挑戰(zhàn)，將限制美國(guó)和其他國(guó)家在世界1/3以上的海洋進(jìn)行常規(guī)軍事行動(dòng)或演習(xí)的能力。
第三，《公約》本身為“航行自由計(jì)劃”提供了合法性和必要性。其一，《公約》關(guān)于航行權(quán)利的規(guī)定是對(duì)習(xí)慣國(guó)際法的反映，美國(guó)盡管沒(méi)有加入《公約》，仍將受到這些規(guī)定的制約，并享有其中的權(quán)利。其二，作為多邊談判產(chǎn)物的“一攬子”協(xié)定，公約存在措辭模糊、規(guī)定不明確、回避海洋軍事利用的缺陷，并給別有用心的國(guó)家做出不同的解釋、限制航行自由留出了空間和機(jī)會(huì)，需要美國(guó)以自身的“國(guó)家實(shí)踐”澄清《公約》模糊條款，并促使各國(guó)接受其對(duì)公約的解釋。“航行自由計(jì)劃”就是為此目的而設(shè)計(jì)的國(guó)家實(shí)踐，旨在架起國(guó)際遵循與《公約》之間的橋梁，并為國(guó)際社會(huì)執(zhí)行《公約》，建立爭(zhēng)端解決和強(qiáng)制服從機(jī)制，提供有益經(jīng)驗(yàn)和可資借鑒的范例。
理查德·格魯那沃特基于對(duì)國(guó)家實(shí)踐的重視和對(duì)《公約》爭(zhēng)端解決機(jī)制不足的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)即便在美國(guó)加入《公約》之后，仍需維持“航行自由行動(dòng)”。他認(rèn)為，雖然公約第287條確定了四個(gè)爭(zhēng)端解決機(jī)制——國(guó)際海洋法法庭、國(guó)際法院、仲裁法庭和特別仲裁法庭，但卻把與國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源相關(guān)爭(zhēng)端排除在有拘束力的爭(zhēng)端解決事項(xiàng)之外，并且允許締約國(guó)在涉及鄰國(guó)間海洋邊界、軍事活動(dòng)、執(zhí)法活動(dòng)等問(wèn)題以及聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)依《憲章》行使其職權(quán)之情形，選擇不參加有拘束力的爭(zhēng)端解決程序；此外，公約附件六第32條第2款規(guī)定，國(guó)際法院、國(guó)際海洋法法庭、仲裁庭及特別仲裁庭的裁判，“除在當(dāng)事各方之間及對(duì)該特定爭(zhēng)端外”沒(méi)有拘束力。上述規(guī)定不可避免的情形是，國(guó)際法庭、各仲裁法庭和國(guó)際法院所作的裁判并非一錘定音，其對(duì)《公約》中有爭(zhēng)議的用語(yǔ)的意義的表述，將再經(jīng)解釋，從而需要國(guó)家實(shí)踐繼續(xù)在《公約》語(yǔ)言表達(dá)的演變方面發(fā)揮重要作用，如果不是主要作用。
面對(duì)過(guò)度海洋主張，在外交抗議之外，為何仍需要采取軍事行動(dòng)去宣示權(quán)利？這是海軍策士們論證“航行自由計(jì)劃”合法性的關(guān)鍵問(wèn)題、重點(diǎn)所在。為了回答這一問(wèn)題，他們一方面訴諸習(xí)慣國(guó)際法原理，堅(jiān)信持續(xù)和長(zhǎng)期的國(guó)家實(shí)踐可能發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法準(zhǔn)則，并獲得對(duì)那些默許其形成和發(fā)展的國(guó)家的法律約束力。恰如時(shí)任國(guó)務(wù)院海洋事務(wù)法律顧問(wèn)大衛(wèi)·科爾森（David Colson）所指出的：“航行自由計(jì)劃”承擔(dān)著“清晰表明維護(hù)航行自由權(quán)利，以及如其所望地塑造習(xí)慣國(guó)際法的國(guó)家意志”的使命。另一方面，他們從國(guó)際條約，特別是《維也納條約法公約》中尋找法理依據(jù)。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條的規(guī)定——條約的解釋需要考慮“嗣后條約適用中的（國(guó)家）實(shí)踐”——美國(guó)法學(xué)家高度重視作為“國(guó)家實(shí)踐”的“抗議”（protest）的國(guó)際法發(fā)展意義，認(rèn)為其有助于三個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：挑戰(zhàn)與本國(guó)利益不符的習(xí)慣國(guó)際法的發(fā)展；使國(guó)家擺脫新出現(xiàn)的國(guó)際法規(guī)范發(fā)展的束縛；促進(jìn)其自身觀點(diǎn)被接受為適當(dāng)?shù)膰?guó)際法律規(guī)則。不止于此，他們進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：抗議要達(dá)到引導(dǎo)國(guó)際法習(xí)慣規(guī)范發(fā)展的目的，僅靠一紙外交聲明顯然不夠，尚需實(shí)質(zhì)性行動(dòng)實(shí)踐的支撐。丹尼斯·曼德斯格爾指出，事實(shí)勝于雄辯，只有得到武力支持的外交抗議，才更有法律意義；“外交抗議和權(quán)利行使都是維護(hù)航行自由所必需的手段”。1983年，時(shí)任海軍副司令法律顧問(wèn)丹尼斯·諾伊茨（Dennis Neutze）堅(jiān)持認(rèn)為，對(duì)《公約》模糊條款的最清晰解釋，應(yīng)該是“那些以《公約》規(guī)定為基礎(chǔ)的航行權(quán)利的真正行動(dòng)性實(shí)踐”；通過(guò)行動(dòng)性實(shí)踐，美國(guó)可以清晰地展示其對(duì)《公約》語(yǔ)言的理解，塑造習(xí)慣國(guó)際法的發(fā)展，并界定非《公約》簽署國(guó)的權(quán)利和義務(wù)。他表示，美國(guó)“必須以一種確保《公約》語(yǔ)言被恰當(dāng)解釋的方式繼續(xù)其武裝力量行動(dòng)，向世界展示美國(guó)維護(hù)其航行自由的堅(jiān)定決心”。航行自由計(jì)劃”締造者之一埃利奧特·理查德森（Elliot L. Richardson）則強(qiáng)調(diào)，“航行自由計(jì)劃”必須長(zhǎng)期進(jìn)行下去，因?yàn)椤叭魏瘟?xí)慣國(guó)際法原則的存續(xù)，均有賴于遵守原則的實(shí)踐的持續(xù)進(jìn)行”。
總之，美國(guó)政府及其海軍策士斷言，習(xí)慣國(guó)際法和國(guó)際條約所賦予的“國(guó)家實(shí)踐”在發(fā)展和確認(rèn)國(guó)際權(quán)利方面的重要性，證明了國(guó)家進(jìn)行軍事宣示活動(dòng)的必要性與合法性，因此美國(guó)的“航行自由計(jì)劃”，特別是“航行自由行動(dòng)”，具有堅(jiān)實(shí)的國(guó)際法依據(jù)。
（二）現(xiàn)實(shí)主義對(duì)“航行自由計(jì)劃”必要性的論證
除了訴諸習(xí)慣國(guó)際法和國(guó)際公約法律原理之外，美國(guó)政府及其策士還依據(jù)現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際關(guān)系理論，從國(guó)家軍事安全需要的角度，論證維持和強(qiáng)化“航行自由計(jì)劃”的必要性。兩相比較，自由國(guó)際主義的法理論證在邏輯上復(fù)雜些、嚴(yán)密些，在話語(yǔ)上也充滿了自由、法制、全球利益等國(guó)際主義的“粉飾”；現(xiàn)實(shí)主義則訴諸國(guó)家利益，尤其突出軍事戰(zhàn)略利益的重要性，其論證思路簡(jiǎn)單明了，話語(yǔ)體系直白峻急，充滿壓迫感。
現(xiàn)實(shí)主義論證的上述特征，首先反映在美國(guó)政府出臺(tái)的一系列軍事安全戰(zhàn)略文件中。1994年國(guó)防部《國(guó)家安全與海洋法公約》白皮書指出：美國(guó)目前是，并將繼續(xù)是一個(gè)擁有全球利益的全球性大國(guó)；保護(hù)這些利益，需要美國(guó)在全球范圍內(nèi)的安全承諾，也需要美國(guó)在其利益受到威脅時(shí)動(dòng)用軍事力量的意愿和能力；有效使用這種力量的關(guān)鍵支柱，是美國(guó)武裝部隊(duì)的機(jī)動(dòng)性、前沿存在和戰(zhàn)備狀態(tài)，他們雖然得到《公約》的支持，但仍然需要建立和維護(hù)“航行自由計(jì)劃”，以承擔(dān)起反對(duì)過(guò)度海洋主張的責(zé)任。2005年美國(guó)《國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略》報(bào)告指出，美國(guó)國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略以“三大原則”為總體指導(dǎo)：第一，維持海洋自由是國(guó)家頭等大事（top national priority）；第二，美國(guó)政府必須促進(jìn)和保護(hù)商業(yè)，以確保海運(yùn)的不間斷流動(dòng)；第三，美國(guó)政府必須促進(jìn)受歡迎的商品和人員的跨越國(guó)境流動(dòng)，同時(shí)排除危險(xiǎn)人物和物質(zhì)的入境。可見(jiàn)，這“三大原則”實(shí)為“一大原則”，即“海洋自由原則”。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，船舶在國(guó)際水域自由航行、（領(lǐng)海）無(wú)害通過(guò)、國(guó)際海峽過(guò)境通行以及進(jìn)出港口的權(quán)利，是國(guó)家安全的基本要素；國(guó)家之間自由、持續(xù)和不受威脅的交往是一種基本的全球自由，有助于確保世界經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)海洋安全戰(zhàn)略報(bào)告的上述指導(dǎo)原則，海軍部在2007年財(cái)政預(yù)算申請(qǐng)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，確保海洋自由，是美國(guó)海軍的歷史使命，也是當(dāng)代確保地區(qū)性和全球性和平與穩(wěn)定的需要。《2011年國(guó)家軍事安全戰(zhàn)略》報(bào)告從海洋為“全球公域”的廣闊視野出發(fā)，論證航行自由的重要性，強(qiáng)調(diào)“確保共同使用全球公域和網(wǎng)絡(luò)空間，是美國(guó)國(guó)家安全的一個(gè)核心方面，也是一項(xiàng)持久性使命……海域（maritime domain）使美國(guó)軍隊(duì)的大部分前沿部署和維持以及支撐全球經(jīng)濟(jì)體系的貿(mào)易成為可能”。從美國(guó)自身利益出發(fā)，尤其從軍事安全利益出發(fā)論證“航行自由行動(dòng)”的必要性，是上述戰(zhàn)略文件的共同特征。
相對(duì)于官方正式文件表述，美國(guó)海軍策士在論證中所流露出來(lái)的對(duì)軍事安全關(guān)切的熱衷和急迫之情，有過(guò)之而無(wú)不及。竭力突出海上機(jī)動(dòng)性的戰(zhàn)略意義，渲染航行自由受損的危險(xiǎn)性，是他們論證的共同特征。理查德·格魯那沃特認(rèn)為，維護(hù)公海行動(dòng)自由以及領(lǐng)海和國(guó)際海峽的通行權(quán)對(duì)于美國(guó)的重要性，怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分：“海軍部隊(duì)在威懾潛在侵略方面特別有效，因?yàn)樗麄兙哂徐`活性和機(jī)動(dòng)性，能夠在世界范圍內(nèi)對(duì)危機(jī)局勢(shì)作出反應(yīng)，而且在這樣行動(dòng)時(shí)，不會(huì)產(chǎn)生伴隨軍事力量進(jìn)入外國(guó)領(lǐng)土而來(lái)的政治糾紛。”羅奇和史密斯指出，作為世界上最強(qiáng)大的海軍力量，美國(guó)“需要海上機(jī)動(dòng)性”，需要投送海軍力量的合法權(quán)利最大化：“即便美國(guó)擁有可以在他認(rèn)為正當(dāng)?shù)牡胤健⒁哉?dāng)方式開展行動(dòng)的軍事力量，但若這種力量運(yùn)用的合法性得到普遍承認(rèn)，那么其行使成本無(wú)疑將會(huì)大幅度降低”；反之，“如果海洋權(quán)利遭到削弱，那么美國(guó)遭受的損失要比其他國(guó)家大得多”。丹尼斯·曼德薩格爾則更明確地指出，如果沒(méi)有“航行自由計(jì)劃”的存在，“美國(guó)投送軍事力量，提供后勤保障，維持前沿存在，履行災(zāi)害救援、人道主義援助和非戰(zhàn)斗人員撤離等使命的能力，將受到嚴(yán)重阻礙”。詹姆斯·克拉斯卡強(qiáng)調(diào)：全球航行自由，是海洋權(quán)力的基石，也是美國(guó)行使國(guó)家軍事力量的必要條件；海上行動(dòng)完全有賴于全球公域內(nèi)的戰(zhàn)略機(jī)動(dòng)性和戰(zhàn)術(shù)靈活性；對(duì)海軍作戰(zhàn)來(lái)說(shuō)，不受阻礙海上過(guò)境通行，甚至比火力的概念更為重要；此外，航行自由也是全球經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)。顯而易見(jiàn)，這些論證所運(yùn)用的都是赤裸裸的現(xiàn)實(shí)主義的語(yǔ)言和邏輯。
高度關(guān)注軍事安全利益的現(xiàn)實(shí)主義，一旦與對(duì)自身軍事力量的高度自信相結(jié)合，便很容易地滑向了單邊主義和黷武主義。2011年8月，美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)刊物《背景材料》（Backgrounder）發(fā)表了史蒂文·格羅夫斯（Steven Groves）的文章確保美國(guó)的航行權(quán)利和自由不需要加入《公約》，就“旗幟鮮明”地表達(dá)了一種單邊主義和黷武主義的海洋政策主張。文章認(rèn)為，1982年《公約》通過(guò)之前的200余年及之后的30余年，美國(guó)依靠已有的國(guó)際法習(xí)慣、強(qiáng)大海軍以及“航行自由計(jì)劃”的外交抗議和軍事宣示行動(dòng)，成功捍衛(wèi)了他的航行權(quán)利和自由。因此，美國(guó)為保衛(wèi)其海洋大國(guó)權(quán)利，并不需要加入這個(gè)“存在嚴(yán)重缺陷的”（deeply flawed）多邊條約，只要維持一支強(qiáng)大海軍就足夠了。盡管這種反對(duì)美國(guó)加入《公約》的主張并未主導(dǎo)整個(gè)美國(guó)政界，但鑒于當(dāng)今美國(guó)社會(huì)保守主義大行其道，大環(huán)境有利，尤其鑒于該文作者目前正擔(dān)任特朗普總統(tǒng)的特別助理和白宮副新聞秘書，身份特殊，其煽動(dòng)性和影響力不容小覷。
三.對(duì)“航行自由計(jì)劃”的批判
對(duì)“航行自由計(jì)劃”本身以及美國(guó)政府和海軍策士的肯定性論證，為數(shù)不多的美國(guó)國(guó)際法學(xué)者并不茍同，其中加以系統(tǒng)批判和反駁的，當(dāng)推威廉·J.艾克維斯（William J. Aceves）和阿米泰·埃齊奧尼（Amitai Etzioni）。
艾克維斯為加州大學(xué)洛杉磯分校法學(xué)院福特基金學(xué)者，學(xué)術(shù)領(lǐng)域兼跨國(guó)際法與國(guó)際關(guān)系。他于1996年發(fā)表長(zhǎng)篇論文，較早對(duì)“航行自由計(jì)劃”及相關(guān)論證提出了批評(píng)。艾克維斯的批評(píng)從兩個(gè)層面展開。從法理層面上，他指出美國(guó)政府及其策士們的論證和政策行為存在兩個(gè)方面的錯(cuò)誤：第一，對(duì)其所依據(jù)的習(xí)慣國(guó)際法的解釋存在片面性，即僅僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家實(shí)踐的重要性，卻有意回避習(xí)慣國(guó)際法構(gòu)成的另一個(gè)要件——“法律確信”原則（doctrine of opinio juris）。他指出，法律確信原則主張國(guó)家應(yīng)確信其一貫的行為是基于國(guó)際法義務(wù)的要求，而美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”以及美國(guó)政府的斷言——美國(guó)必須采取行動(dòng)，否則會(huì)輸?shù)粲嘘P(guān)航行自由的斗爭(zhēng)——并沒(méi)有獲得其他國(guó)家的普遍認(rèn)可，是缺乏事實(shí)依據(jù)的“無(wú)的放矢”（misplaced），因此有悖于法律確信原則，也不會(huì)被默認(rèn)為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。第二，為挑戰(zhàn)“過(guò)度海洋主張”而依賴于“航行自由”這種軍事行動(dòng)，其實(shí)并非必要。一則，軍事行動(dòng)并非抗議某一主張的唯一方式；如果一項(xiàng)外交抗議迅速而明確，并同時(shí)得到其他國(guó)家的合法配合，足可抵消一項(xiàng)海洋主張的持續(xù)發(fā)展，根本無(wú)需采取軍事行動(dòng)。二則，認(rèn)為行動(dòng)性抗議是伸張國(guó)家實(shí)踐的唯一手段的觀點(diǎn)贊同者少之又少，難于在國(guó)際社會(huì)取得主流地位。在規(guī)范層面（a normative critique），即國(guó)際正義和美國(guó)國(guó)家形象層面上，艾克維斯的批評(píng)可歸納為三點(diǎn)：第一，美國(guó)所堅(jiān)持的國(guó)家實(shí)踐決定國(guó)際法狀況的觀點(diǎn)，對(duì)小國(guó)明顯不公，因?yàn)樾?guó)不具備美國(guó)那種訴諸航行自由行動(dòng)伸張自己法律觀點(diǎn)的武裝能力，更無(wú)力對(duì)美國(guó)海軍的“入侵”（incursion）發(fā)起有效抵抗；第二，“航行自由行動(dòng)”具有引發(fā)武裝沖突的高風(fēng)險(xiǎn)性，當(dāng)受到挑戰(zhàn)的國(guó)家與美國(guó)一樣，具有通過(guò)國(guó)家實(shí)踐伸張其海洋法立場(chǎng)的堅(jiān)定決心和軍事能力時(shí)，暴力沖突便在所難免。第三，美國(guó)所堅(jiān)持的觀念——國(guó)家必須采取對(duì)抗行動(dòng)，哪怕可能導(dǎo)致暴力沖突，否則會(huì)喪失其在國(guó)際法下的權(quán)利——違背了《聯(lián)合國(guó)憲章》和《公約》第279條所倡導(dǎo)的和平解決爭(zhēng)端的基本原則，不無(wú)濫用權(quán)力的嫌疑和傾向，因?yàn)槊绹?guó)所挑戰(zhàn)的“過(guò)度海洋主張”本來(lái)就充滿爭(zhēng)議，也并非不存在和平解決爭(zhēng)端的可能性，而美國(guó)卻不分青紅皂白，一律動(dòng)用武力，訴諸沖突性手段，實(shí)質(zhì)上是一種“強(qiáng)權(quán)即公理”的霸道邏輯。總體上看，艾克維斯重視和平、正義等國(guó)際法基本原則，主張美國(guó)超越國(guó)家利益的狹隘視角，以符合國(guó)際道義的國(guó)家政治行為影響國(guó)際法的良性發(fā)展。也正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，他并未全盤否定“航行自由計(jì)劃”，而是建議強(qiáng)化和突出其雙邊和多邊外交手段，在捍衛(wèi)美國(guó)航行權(quán)利的努力中，多尋求外交解決方案，避免一味采取對(duì)抗性行為。
如果說(shuō)艾克維斯對(duì)美國(guó)“航行自由計(jì)劃”提出的是一種“建設(shè)性批判”，那么，喬治·華盛頓大學(xué)國(guó)際關(guān)系教授的阿米泰·埃齊奧尼的批判則是“破壞性的”，旨在動(dòng)搖該計(jì)劃的神圣性與正當(dāng)性。埃齊奧尼的“圣象破壞”運(yùn)動(dòng)，是從反駁官方對(duì)“航行自由計(jì)劃”的正當(dāng)性論證入手的，他“左右開弓”，依次對(duì)自由國(guó)際主義的論證和現(xiàn)實(shí)主義的論證展開批駁。
埃齊奧尼首先指出，自由國(guó)際主義的論證在一些方面偏離了自由國(guó)際主義的軌道。第一，對(duì)所謂“過(guò)度海洋主張”的認(rèn)定，缺乏公認(rèn)的國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)，完全以美國(guó)獨(dú)家主觀意志為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了美國(guó)的“霸道”（hegemon），實(shí)際上已經(jīng)走到了通過(guò)外交手段和國(guó)際制度解決分歧的自由國(guó)際主義基本假設(shè)的對(duì)面。埃齊奧尼分析道，根據(jù)美國(guó)政府的說(shuō)辭，世界上其他國(guó)家提出的海洋主張是否“過(guò)度”、對(duì)國(guó)際法和《公約》的解釋是否正確，均由美國(guó)自行決定，并單方面動(dòng)用其武裝力量執(zhí)行美國(guó)的規(guī)則。所以，在這場(chǎng)游戲中，美國(guó)同時(shí)扮演了原告、法官、陪審團(tuán)和“劊子手”（executioner）的角色，或正如人們經(jīng)常指責(zé)的那樣，美國(guó)在扮演世界警察的角色。這顯然是一種與自由國(guó)際秩序相去甚遠(yuǎn)，卻與霸權(quán)極為接近的行為模式。第二，美國(guó)對(duì)于“海洋法”不同解釋的處理方式簡(jiǎn)單粗暴，暴露了美國(guó)立場(chǎng)的“荒謬”在埃齊奧尼看來(lái)，國(guó)際法的地位并非“航行自由計(jì)劃”捍衛(wèi)者所說(shuō)的那樣不證自明；一切法律，包括國(guó)內(nèi)法和憲法，當(dāng)然還有國(guó)際法，都要經(jīng)過(guò)不同的解釋和修訂，而且在由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行這些法律方面也存在著分歧。這是一種正常現(xiàn)象，《公約》也不例外。就《公約》而言，對(duì)于法律的意義以及利用多邊機(jī)制和機(jī)構(gòu)來(lái)確定應(yīng)遵循何種解釋上，它存在著容納合法分歧的巨大空間。但“航行自由計(jì)劃”以美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，不允許不同解釋的存在，實(shí)際上暴露了美國(guó)立場(chǎng)的“荒謬”（odd）——聲稱自己是唯一愿意并有能力保護(hù)作為自由秩序之關(guān)鍵因素的航行自由的國(guó)家，但卻拒絕加入這個(gè)把航行自由神圣化的條約。總之，航行自由的確是以規(guī)則為基礎(chǔ)的自由國(guó)際秩序的重要組成部分、一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品。但是，“航行自由行動(dòng)”的正當(dāng)性卻不能通過(guò)對(duì)這一秩序本身價(jià)值的調(diào)用和呼吁得到論證，因?yàn)檫@一秩序的核心是共識(shí)建構(gòu)、外交磋商和多邊機(jī)制，而非單方面的裁決和通過(guò)軍事手段強(qiáng)制執(zhí)行。總之，美國(guó)政府及其策士對(duì)“航行自由行動(dòng)”的自由國(guó)際主義辯護(hù)在許多方面偏離了自由主義應(yīng)有的軌道，因而是軟弱無(wú)力的。
其次，對(duì)于現(xiàn)實(shí)主義的論證，埃齊奧尼提出兩點(diǎn)具體批評(píng)：第一，軍事宣示行動(dòng)并非保證航行自由的最佳途徑，而是增大了安全風(fēng)險(xiǎn)。冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇黑海撞船事件、近期中美海軍頻繁對(duì)峙充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)來(lái)看，即便為了維護(hù)安全利益，也應(yīng)先采取低風(fēng)險(xiǎn)措施，而不應(yīng)急于從事高風(fēng)險(xiǎn)軍事活動(dòng)。軍事宣示行動(dòng)不宜作為對(duì)抗“過(guò)度海洋主張”的首選步驟，而應(yīng)作為外交和多邊步驟失敗時(shí)的備選方案。第二，“過(guò)度海洋主張”危害美國(guó)國(guó)家安全的斷言籠統(tǒng)而可疑。因?yàn)槊绹?guó)所稱的“過(guò)度海洋主張”，實(shí)際上在“過(guò)度”程度和“違法”程度上并非整齊劃一；其中一些主張，或并非完全不合情理（比如要求運(yùn)載核武器和其他有毒物質(zhì)的船舶行使無(wú)害通過(guò)時(shí)的事先通報(bào)或許可），或并不會(huì)對(duì)美國(guó)的安全構(gòu)成實(shí)質(zhì)性威脅（比如孟加拉、馬耳他等小國(guó)提出的軍艦無(wú)害通過(guò)的事先通報(bào)主張），但美國(guó)卻不問(wèn)青紅皂白，一體視為“過(guò)度”主張并付諸軍事挑戰(zhàn)行動(dòng)，從而無(wú)端加劇了緊張局勢(shì)。
根據(jù)以上觀察，埃齊奧尼不無(wú)深刻地指出，對(duì)“航行自由計(jì)劃”的現(xiàn)實(shí)主義辯護(hù)，涉及的其實(shí)是如何界定美國(guó)的世界角色的深層問(wèn)題。在他看來(lái)，美國(guó)需要維持其全球武裝力量投送能力，并因此必須保證其航空母艦戰(zhàn)斗群和其他海軍資產(chǎn)自由調(diào)遣、自由機(jī)動(dòng)的主張，實(shí)質(zhì)目的在維護(hù)其霸權(quán)地位；“航行自由行動(dòng)”就是那個(gè)贏得了冷戰(zhàn)的“自信、強(qiáng)大、奉行單邊主義的美國(guó)的遺跡（relic）”，是美國(guó)霸權(quán)時(shí)代的“遺跡”。埃齊奧尼希望，在新的地區(qū)性大國(guó)崛起，美國(guó)霸權(quán)地位動(dòng)搖，“航行自由行動(dòng)”合理性遭到質(zhì)疑的新形勢(shì)下，美國(guó)政府能夠徹底審查并大幅收縮“航行自由行動(dòng)”；但對(duì)此前景能否如其所愿地發(fā)生，他不敢妄加肯定。埃齊奧尼對(duì)美國(guó)政府及其策士的反駁是極其犀利的，其否定“航行自由計(jì)劃”的徹底性在美國(guó)學(xué)界也罕有其匹。
艾克維斯、埃齊奧尼等人的直言批判固然彌足珍貴，對(duì)于揭示美國(guó)“航行自由計(jì)劃”的霸權(quán)主義本質(zhì)頗具啟發(fā)意義，但在肯定和頌揚(yáng)占?jí)旱剐詢?yōu)勢(shì)的輿論氛圍下，在保守主義甚囂塵上的政治潮流下，卻難以傳遞至政策層面，改變美國(guó)政府的“海洋自由計(jì)劃”。做到這一點(diǎn)的是后者，而不是他們這樣的“狷介之士”。2015年以來(lái)，美國(guó)在南海“航行自由行動(dòng)”的升級(jí)和轉(zhuǎn)型證明了這一點(diǎn)。
四.海軍策士與南海“航行自由行動(dòng)”升級(jí)轉(zhuǎn)型
2015年9月17日，美國(guó)參議院就國(guó)防部亞太軍事安全戰(zhàn)略舉行聽證會(huì)，到會(huì)國(guó)防部證人表示，2012年以來(lái)，美國(guó)沒(méi)有在中國(guó)占有的南沙陸地構(gòu)造周邊12海里內(nèi)實(shí)施過(guò)航行自由行動(dòng)。此言一出，引發(fā)了美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于美國(guó)是否應(yīng)立即實(shí)施這一行動(dòng)的公共辯論。反對(duì)的意見(jiàn)認(rèn)為，這樣的行動(dòng)會(huì)激怒中國(guó)，并為中國(guó)提供實(shí)現(xiàn)其占有的領(lǐng)土軍事化的借口。支持的意見(jiàn)則稱，擱置“航行自由行動(dòng)”將導(dǎo)致諸多惡劣后果：一是對(duì)“航行自由計(jì)劃”基本理論的背離，帶來(lái)航行自由權(quán)利萎縮的風(fēng)險(xiǎn)；二是與美國(guó)對(duì)南海地物主權(quán)爭(zhēng)議不采取立場(chǎng)的政策不一致，等于默認(rèn)了中國(guó)對(duì)這些島嶼的主權(quán)；三是有效地“獎(jiǎng)賞”而非遏制了中國(guó)在南海的武斷行為，從而潛在地鼓勵(lì)了進(jìn)一步的此類行為。面對(duì)分歧的公眾意見(jiàn)，奧巴馬政府在慎重權(quán)衡利弊得失之后，決定于10月份在渚碧礁水域?qū)嵤┖叫凶杂尚袆?dòng)。從此時(shí)起，南海成為美國(guó)海軍實(shí)施“航行自由行動(dòng)”的重點(diǎn)水域。
顯然，海軍策士的“風(fēng)險(xiǎn)提示”在奧巴馬重啟南海“航行自由行動(dòng)”決策中發(fā)揮了作用。不僅如此，他們對(duì)隨后的“航行自由行動(dòng)”密切跟蹤，及時(shí)評(píng)論，“建言獻(xiàn)策”，推動(dòng)了美國(guó)在南海“航行自由行動(dòng)”的升級(jí)轉(zhuǎn)型.
2015年10月27日，由導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“拉森”號(hào)（Lassen）和一架P-8巡邏機(jī)進(jìn)入渚碧礁12海里領(lǐng)海以內(nèi)。為了表明這次行動(dòng)的非挑釁性，避免與中國(guó)軍隊(duì)發(fā)生沖突，美國(guó)提前兩周發(fā)布了警告。行動(dòng)結(jié)束后，美國(guó)行政當(dāng)局對(duì)此進(jìn)行了說(shuō)明，但卻引起美國(guó)觀察人士的不滿和批評(píng)。參議院軍事委員會(huì)主席麥凱恩向國(guó)防部長(zhǎng)卡特寫信，要求澄清“拉森”號(hào)驅(qū)逐艦的行動(dòng)細(xì)節(jié)，認(rèn)為如果“拉森”號(hào)在穿越渚碧礁12海里范圍內(nèi)時(shí)沒(méi)有實(shí)施軍事行為，且被描述為“無(wú)害通過(guò)”，則實(shí)際上等于承認(rèn)該海域是中國(guó)領(lǐng)海，將適得其反地加強(qiáng)了中方主張的合法性。詹姆斯·克拉斯卡也出于同樣的理由，稱“拉森”號(hào)的行動(dòng)是一次“搞砸了的過(guò)境”（flubbed transit）。此后，奧巴馬政府又在南海實(shí)施了3次“航行自由行動(dòng)”，包括2016年1月29日，美國(guó)驅(qū)逐艦“柯蒂斯·威爾伯”號(hào)（Curtis Wilber）在西沙中建島附近實(shí)施航行自由行動(dòng)；2016年5月10日，美國(guó)驅(qū)逐艦“威廉·P.勞倫斯”號(hào)（William P. Lawrence）在南沙永署礁12海里領(lǐng)海內(nèi)實(shí)施無(wú)害通過(guò)2016年10月21日，美國(guó)驅(qū)逐艦“迪凱特”號(hào)（Decatur）在西沙群島附近實(shí)施“無(wú)害通過(guò)”。據(jù)分析，“迪凱特”號(hào)在行動(dòng)中采取的方式并非為“無(wú)害通過(guò)”，進(jìn)行了飛機(jī)起降、救生演練等活動(dòng)。這表明，奧巴馬政府任內(nèi)在南海實(shí)施的最后一次“航行自由行動(dòng)”，朝著更具挑釁性的方向邁出了一步。這暗合了海軍策士們的建議，也為特朗普政府強(qiáng)化在南海的“航行自由行動(dòng)”探了路。
特朗普上臺(tái)4個(gè)月后，開始在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)2017年5月25日，美國(guó)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“杜威”號(hào)闖入南沙美濟(jì)礁周邊6海里水域以內(nèi)，還進(jìn)行人員落水救援演練。對(duì)此，美國(guó)官員稱：“杜威”號(hào)在執(zhí)行“正常操作”（normal operations）和演練。其言外之意是，美國(guó)所宣示的，不是領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)的有限權(quán)利，而是海洋自由——一種領(lǐng)海之外的公海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)的合法權(quán)利。也就是說(shuō)，“杜威”號(hào)行動(dòng)意在展現(xiàn)美國(guó)政府對(duì)南海水域公海法律地位的認(rèn)定，否定中國(guó)對(duì)于美濟(jì)礁的領(lǐng)土主權(quán)。
2017年度，美國(guó)海軍共在南海實(shí)施了5次“航行自由行動(dòng)”，除了具有“示范意義”的“杜威”號(hào)的行動(dòng)外，還包括7月2日，美國(guó)海軍“斯特蒂姆”號(hào)（Stethem）導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙中建島12海里領(lǐng)海以內(nèi)水域；10月8日，美國(guó)海軍“約翰·麥凱恩”號(hào)（John S. McCain）導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁12海里領(lǐng)海以內(nèi)水域；10月10日，“查菲”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆?dòng)”。
2018財(cái)年，美國(guó)海軍共在南海實(shí)施了5次“航行自由行動(dòng)”，包括1月17日“霍珀”號(hào)（Hopper）在黃巖島的行動(dòng)、3月23日“馬斯廷”號(hào)（Mustin）在美濟(jì)礁的行動(dòng)、5月27日“安提坦”號(hào)（Antietam）巡洋艦與“希金斯”號(hào)（Higgins）驅(qū)逐艦在西沙群島的行動(dòng)、9月30日“迪凱特”號(hào)在南沙群島的行動(dòng)、11月26日“錢斯洛斯維爾”號(hào)（Chancellorsville）導(dǎo)彈巡洋艦在西沙群島的行動(dòng)。其中5月27日“安提坦”號(hào)和“希金斯”號(hào)在西沙群島的航行和軍事演練活動(dòng)，是公開報(bào)道中美軍首次動(dòng)用2艘軍艦開展的“航行自由行動(dòng)”，規(guī)模增大，演練內(nèi)容增多，挑釁性更加明顯。
進(jìn)入2019年以來(lái)，美國(guó)在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”的頻率大幅升高，截至9月13日，實(shí)施行動(dòng)6次，已經(jīng)超過(guò)了上一年度的總和。11月20日，美海軍瀕海戰(zhàn)斗艦“加布里埃爾·吉福茲”號(hào)（Gabrielle Giffords）進(jìn)入南沙群島水域巡航；次日，導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“韋恩·邁耶”號(hào)（Wayne E. Meyer）進(jìn)入西沙群島水域巡航。這樣2019年的南海“航行自由行動(dòng)”達(dá)到8次，創(chuàng)造了歷史記錄。
顯然，特朗普上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)南海的“航行自由行動(dòng)”呈現(xiàn)出一些引人注目的新變化和新特點(diǎn)。中國(guó)學(xué)者張燁對(duì)此的歸納是：行動(dòng)審批權(quán)限下放，輿論炒作減弱，軍方自主權(quán)提高，常態(tài)化、機(jī)制化日益明顯；同時(shí)，行動(dòng)頻率增大，與實(shí)戰(zhàn)準(zhǔn)備結(jié)合更加緊密，行動(dòng)樣式對(duì)我挑釁性增強(qiáng)。北京大學(xué)海洋研究院“南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知”計(jì)劃研究報(bào)告則在指出特朗普政府的“航行自由行動(dòng)”頻率和烈度雙雙顯著上升的同時(shí)，進(jìn)一步注意到美國(guó)針對(duì)西沙和南沙采取了不同的行動(dòng)方式。
特朗普政府對(duì)南海“航行自由行動(dòng)”調(diào)整和發(fā)展的動(dòng)因，一方面是特朗普實(shí)施“印太戰(zhàn)略”和與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的需要，另一方面是海軍策士主流認(rèn)識(shí)傳導(dǎo)至政策層面的結(jié)果。在后一方面，詹姆斯·克拉斯加和彼德·達(dá)頓發(fā)揮了重要作用。
克拉斯加所做的工作，主要是從法律地位上對(duì)南海地物（features）分門別類，并提出相應(yīng)的法理依據(jù)，用于指導(dǎo)實(shí)施有針對(duì)性的軍事行動(dòng)。他把南海地物劃分為三類。第一類為“主權(quán)存在爭(zhēng)議的南海地物”（以南沙群島為主），可視為“無(wú)主地”（terra nullius），不處在任何國(guó)家主權(quán)之下；由于美國(guó)沒(méi)有承認(rèn)中國(guó)對(duì)這些地物的所有權(quán)，也就沒(méi)有義務(wù)遵循理論上的領(lǐng)海（無(wú)害通過(guò)）要求；若美國(guó)不承認(rèn)任何國(guó)家對(duì)這些地物的所有權(quán)，那么就沒(méi)有義務(wù)遵循理論上的領(lǐng)海規(guī)范，可以根據(jù)《公約》第87條，實(shí)施公海自由權(quán)利。第二類為主權(quán)所屬已經(jīng)明確但地理性質(zhì)不明確的地物，若為低潮高地，即便經(jīng)過(guò)劇烈改造，成為人工島嶼，設(shè)有人工設(shè)施，也不具備擁有海洋區(qū)域的資格。對(duì)于這類地物，美國(guó)也可以實(shí)施公海自由權(quán)利，包括穿越其周邊12海里水域的權(quán)利。第三類為主權(quán)所屬已經(jīng)明確且具有擁有12海里領(lǐng)海的地物，則所有國(guó)家的軍艦和商船（飛機(jī)除外）都可享有領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)的權(quán)利。不難發(fā)現(xiàn)，這種南海地物法律地位分類隱含著對(duì)中國(guó)南海政策立場(chǎng)——“中國(guó)對(duì)南海諸島及其附近海域擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)”的否認(rèn)。考慮到南海島礁領(lǐng)土主權(quán)大多存在爭(zhēng)議的客觀現(xiàn)實(shí)，這種南海地物分類和采取相應(yīng)軍事行動(dòng)的政策設(shè)計(jì)可能產(chǎn)生的一大國(guó)際法后果，便是南海的“公海化”。
在克拉斯加這里，南海“公海化”的主張是隱含性的，彼德·達(dá)頓接續(xù)其思路并更進(jìn)一步，提出了實(shí)現(xiàn)南海“公海化”的政策路徑，即把在南海的“航行自由行動(dòng)”升級(jí)為“常態(tài)化海軍行動(dòng)”（routine naval operations）。達(dá)頓是在對(duì)2017年5月“杜威”號(hào)巡航美濟(jì)礁行動(dòng)進(jìn)行評(píng)論時(shí)提出這一政策路徑的。評(píng)論中，達(dá)頓對(duì)國(guó)防部發(fā)言人未能明確“杜威”號(hào)行動(dòng)的性質(zhì)和宗旨表示遺憾——該行動(dòng)到底是一場(chǎng)“航行自由行動(dòng)”，旨在挑戰(zhàn)中國(guó)政府的狹隘的國(guó)際法主張，還是“對(duì)航行自由的正當(dāng)?shù)暮统B(tài)化的行使”（a rightful and routine exercise of navigational freedoms），旨在向該地區(qū)發(fā)出再保證的信號(hào)，并顯示美國(guó)捍衛(wèi)世界海洋規(guī)則的決心。在他看來(lái)，對(duì)二者嚴(yán)加區(qū)別并非無(wú)關(guān)緊要：第一，“航行自由行動(dòng)”乃針對(duì)“過(guò)度海洋主張”而來(lái)，然中國(guó)至今尚未明確南沙群島的領(lǐng)海基線，所以，在不存在具體法律主張的海域?qū)嵤┱降摹昂叫凶杂尚袆?dòng)”，屬“師出無(wú)名”，是錯(cuò)誤的；但美國(guó)海軍“可以也應(yīng)該在南沙群島水域‘徑直’（simply）行使完全而合法的公海自由”——這是在不存在需要挑戰(zhàn)的過(guò)度主張的海域內(nèi)的恰當(dāng)政策工具。第二，將常規(guī)海軍行動(dòng)與功能狹隘的“航行自由行動(dòng)”混為一談，造成了一些毫無(wú)必要的麻煩，包括將“航行自由計(jì)劃”政治化，模糊了向中國(guó)和該地區(qū)其他國(guó)家發(fā)出的信息，削弱了其對(duì)中國(guó)行為的影響，降低了該計(jì)劃的全球性效力等。而且，“航行自由行動(dòng)”并非反擊中國(guó)日益增強(qiáng)的海洋主張的唯一可行的行動(dòng)手段，也不是發(fā)生于全球范圍內(nèi)的對(duì)航行權(quán)利的各種非法限制的唯一補(bǔ)救辦法，而是以常態(tài)化實(shí)踐來(lái)維護(hù)航行自由的綜合努力的一小部分。“對(duì)自由航行的持續(xù)實(shí)踐，而非應(yīng)激性的‘航行自由行動(dòng)’，才是回應(yīng)中國(guó)在南海的強(qiáng)硬態(tài)度的最佳政策”。總之，在達(dá)頓看來(lái)，相較于功能狹隘的“航行自由行動(dòng)”，常態(tài)化的海軍行動(dòng)更適用于南海地區(qū)，是向中國(guó)傳遞美國(guó)政策紅線信號(hào)的更好方式，也是否定中國(guó)對(duì)南海島礁的領(lǐng)土主權(quán)、實(shí)現(xiàn)南海“公海化”的更佳政策選擇。基于這樣的法理認(rèn)識(shí)，達(dá)頓呼吁美國(guó)政府表明態(tài)度：美國(guó)海軍在南海所執(zhí)行的是“航行自由的常態(tài)化作業(yè)”，而非“航行自由行動(dòng)”。
從最近3年美國(guó)在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”的實(shí)情看，上述國(guó)際法認(rèn)知邏輯顯然已傳導(dǎo)至政策層面，其結(jié)果便是南海“航行自由行動(dòng)”在實(shí)施頻度和執(zhí)行形式上的增加與調(diào)整。因此，克拉斯卡對(duì)特朗普政府在南沙群島美濟(jì)礁所開展的“航行自由行動(dòng)”表示贊賞，認(rèn)為這是“正確的”挑戰(zhàn)，美國(guó)應(yīng)在南海持續(xù)開展這類行動(dòng)。美軍在南海的軍事行動(dòng)最終走向達(dá)頓等人所主張的“航行自由的常態(tài)化作業(yè)”亦未可知。
除了別有用心的法理邏輯外，超越“航行自由行動(dòng)”、將美國(guó)海軍在南海的行動(dòng)“常態(tài)化”的更大推動(dòng)因素，是特朗普政府雄心勃勃的印太戰(zhàn)略和與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。在此戰(zhàn)略語(yǔ)境下，美國(guó)決策層和觀察家正在從印太戰(zhàn)略和中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的高度，評(píng)估在南海的“航行自由行動(dòng)”。2017年出臺(tái)的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》把印太地區(qū)列為美國(guó)區(qū)域安全的首要關(guān)切，而中國(guó)在南海的活動(dòng)又被視為對(duì)“自由開放的印太”（a free and open Indo-Pacific）的最大威脅。基于這種認(rèn)識(shí)，報(bào)告把強(qiáng)化海洋自由承諾、維護(hù)自由開放的海上通道、重振與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等的海上伙伴關(guān)系等確定為美國(guó)在印太地區(qū)的優(yōu)先行動(dòng)，針對(duì)中國(guó)指向性十分明顯。
不過(guò)，從中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)角度思考南海“航行自由行動(dòng)”動(dòng)向的集中體現(xiàn)，是2020年4月，美國(guó)國(guó)會(huì)研究處（Congressional Research Service）提交的《美國(guó)與中國(guó)在南海和東海的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)：背景及國(guó)會(huì)需要審議的問(wèn)題》報(bào)告。報(bào)告對(duì)南海問(wèn)題的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)直言不諱，強(qiáng)調(diào)：在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)再度興起的國(guó)際安全環(huán)境下，南海已成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)；在南海與中國(guó)展開戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，是特朗普政府對(duì)中國(guó)采取更具對(duì)抗性的總體方針的組成部分，以及特朗普政府推動(dòng)構(gòu)建“自由開放的印太”的努力的組成部分。報(bào)告指出，南海對(duì)于美國(guó)具有重要的戰(zhàn)略、政治和經(jīng)濟(jì)意義，而近年來(lái)中國(guó)在南海的行為——島礁建設(shè)、基地建設(shè)以及海軍維權(quán)行動(dòng)——已引起美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)際控制南海的極大憂慮。報(bào)告分析了美國(guó)與中國(guó)在南海和東海進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。總體目標(biāo)包括：履行美國(guó)在西太平洋的安全承諾，包括對(duì)日本和菲律賓的條約承諾；維持和加強(qiáng)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的西太平洋安全架構(gòu)，包括美國(guó)與條約盟國(guó)和伙伴國(guó)的安全關(guān)系；維持對(duì)美國(guó)及其盟友和伙伴有利的地區(qū)力量平衡；捍衛(wèi)和平解決爭(zhēng)端的原則，抵制“強(qiáng)權(quán)即真理”的國(guó)際事務(wù)取向；捍衛(wèi)海洋（航行）自由原則；阻止中國(guó)成為東亞霸主。具體目標(biāo)包括：勸阻中國(guó)在南海繼續(xù)進(jìn)行以下活動(dòng)：基地建設(shè)，向南海基地轉(zhuǎn)移軍事人員、設(shè)備和物資，在黃巖島的造島和基地建設(shè)，宣布南沙地物的直線基線或虛報(bào)南沙上空的防空識(shí)別區(qū)；鼓勵(lì)中國(guó)減少或者終止在釣魚島水域的海上軍事行動(dòng)；停止向菲律賓占領(lǐng)的南沙島礁施壓，為菲律賓漁民進(jìn)入黃巖島和南沙群島附近水域提供更多便利；采納美國(guó)/西方關(guān)于海洋自由的定義，接受并遵守2016年7月仲裁庭對(duì)菲律賓和中國(guó)南海仲裁案的裁決。報(bào)告指出，為實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)，特朗普政府采取了包括支持航行自由原則、實(shí)施“航行自由行動(dòng)”在內(nèi)的諸多“關(guān)鍵性”政策，但在“航行自由行動(dòng)”的戰(zhàn)略效果評(píng)估上，報(bào)告接受了美國(guó)觀察界的判斷：“航行自由行動(dòng)”可以直接支持美國(guó)捍衛(wèi)海洋自由原則的總體目標(biāo)，但對(duì)于其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只是提供了間接的、邊緣性的支持，甚至根本沒(méi)有支持。顯然，以此推理，超越“航行自由行動(dòng)”，擴(kuò)大美國(guó)海軍在南海的軍事活動(dòng)，是支持美國(guó)與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的必然選擇，而升級(jí)“航行自由行動(dòng)”只是在這一進(jìn)程上邁出的第一步。
需要指出的是，《美國(guó)與中國(guó)在南海和東海的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)：背景及國(guó)會(huì)需要審議的問(wèn)題》報(bào)告很大程度上是海軍策士“集體智慧的結(jié)晶”。實(shí)際上，該報(bào)告的主體內(nèi)容采自2018年5月的國(guó)會(huì)研究處報(bào)告《涉華海洋領(lǐng)土和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)爭(zhēng)端》，而這一報(bào)告的作者羅納·奧羅克（Ronald O’Rourke）則是一名資深海軍事務(wù)分析家。海軍策士對(duì)美國(guó)南海“航行自由行動(dòng)”的政策影響，由此可窺見(jiàn)一斑。
五.結(jié)語(yǔ)
從官僚政治的角度分析，美國(guó)海軍策士對(duì)“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的“精心”論證、對(duì)升級(jí)轉(zhuǎn)型“航行自由行動(dòng)”的竭力呼吁，不無(wú)狹隘部門利益算計(jì)的嫌疑。畢竟，在美國(guó)霸權(quán)衰落、軍種結(jié)構(gòu)大調(diào)整的形勢(shì)下，防止海軍被“瘦身”的辦法之一，便是宣揚(yáng)海軍對(duì)于美國(guó)全球軍事安全戰(zhàn)略的意義，并擴(kuò)大海軍全球巡航的數(shù)量與范圍。渲染中國(guó)南海開發(fā)活動(dòng)對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略利益的威脅，借機(jī)升級(jí)轉(zhuǎn)型“航行自由行動(dòng)”，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)上述目的和利益的一條捷徑。
然而，狹隘的部門利益動(dòng)機(jī)決定了海軍策士對(duì)美國(guó)“航行自由計(jì)劃”正當(dāng)性的論證的主觀片面性和逆潮流性。所謂“主觀片面性”，指他們的論證是“美國(guó)中心式”的，不僅利益依歸指向美國(guó)，而且所引用的材料也源于美方媒體，對(duì)受到挑戰(zhàn)的國(guó)家的立場(chǎng)和相關(guān)報(bào)道視而不見(jiàn)、刻意回避，更不能從對(duì)方立場(chǎng)思考問(wèn)題，從而影響了學(xué)術(shù)研究所需要的客觀性與中立性。所謂“逆潮流性”，指他們雖然在論證中訴諸《公約》，“入乎其內(nèi)”，“死摳”《公約》條文，只為從中尋找支持其絕對(duì)航行自由主張的法理依據(jù)，卻不能“出乎其外”，從國(guó)際海洋法發(fā)展的大趨勢(shì)、大潮流定位美國(guó)的海洋法政策立場(chǎng)，結(jié)果走到了進(jìn)一步限制航行自由，特別是限制海洋軍事活動(dòng)的國(guó)際海洋法發(fā)展大趨勢(shì)的反面。這一點(diǎn)，對(duì)于深化對(duì)海軍策士們的論證的認(rèn)識(shí)尤其重要。
如果說(shuō)《公約》在沿海國(guó)的經(jīng)濟(jì)和安全利益與海洋大國(guó)的航行利益之間達(dá)成了平衡，那么，《公約》生效以來(lái)，進(jìn)一步限制航行自由，特別是限制海洋軍事活動(dòng)則成為國(guó)際海洋法發(fā)展的基本趨勢(shì)。《公約》所確立的和平利用海洋原則的日益深入人心，以及不斷高漲的環(huán)境意識(shí)，成為繼沿海國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益訴求之后，推動(dòng)海洋法朝著進(jìn)一步限制海洋自由方向發(fā)展的新動(dòng)力。
在新原則、新訴求的引領(lǐng)和支持下，世界各國(guó)對(duì)海洋自由的限制手段也超越了以往所謂的“管轄權(quán)的漫延”（creeping jurisdiction）——即不斷把更大海域置于國(guó)家管轄權(quán)之下，而是在《公約》劃定的海洋區(qū)域內(nèi)（領(lǐng)海、國(guó)際海峽、群島水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等），尤其在美國(guó)極為關(guān)注的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)“深化管轄權(quán)”（thickening jurisdiction）。“深化管轄權(quán)”概念是澳大利亞學(xué)者薩姆·貝特曼（Sam Bateman）、唐納德·羅斯威爾（Donald R. Rothwell）等人在2000年提出來(lái)的，用來(lái)指稱沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)采取的兩種行為：一是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)依法可行使管轄的活動(dòng)的管轄，二是將管轄權(quán)擴(kuò)大到通常被認(rèn)為不屬于沿海國(guó)管轄權(quán)范圍內(nèi)的活動(dòng)。他們指出，前一種情形的例子包括提高海運(yùn)環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)、限制海洋科研活動(dòng)等，后一種情形則包括設(shè)立安全區(qū)和禁止軍事活動(dòng)等；其中，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)施加限制，是“深化管轄權(quán)”活動(dòng)的典型，正在成為一種普遍的發(fā)展趨勢(shì)。
夏威夷大學(xué)法學(xué)院教授喬恩·M.范·戴克（Jon M. Van Dyke）是享譽(yù)世界的海洋法問(wèn)題專家。他在2005年的一篇文章中，考察了沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對(duì)航行自由施加的種種限制，得出結(jié)論認(rèn)為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中航行自由等同于公海中的航行自由的說(shuō)法已經(jīng)不再準(zhǔn)確。2007年，他進(jìn)一步擴(kuò)大研究視角，把相關(guān)管理文件的新發(fā)展和國(guó)家在國(guó)際海峽中限制航行自由的實(shí)踐納入考察，得出結(jié)論：由于沿海國(guó)對(duì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和安全方面的關(guān)切，航行自由受到的限制有增無(wú)減；新的國(guó)家實(shí)踐已經(jīng)持續(xù)地改變了《公約》所確立的航行利益與其他國(guó)家利益之間的平衡；而且，沿海國(guó)限制航行自由、限制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)的主張和實(shí)踐已經(jīng)被國(guó)際海事組織、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和太平洋島國(guó)論壇（the Pacific Islands Forum）等區(qū)域和全球性組織所接受；“在這一演進(jìn)過(guò)程中，航行自由似乎正在消失”。
總之，限制絕對(duì)航行自由、限制海上軍事活動(dòng)正成為國(guó)際海洋法發(fā)展的大趨勢(shì)、大潮流。美國(guó)不斷強(qiáng)化以海上軍事活動(dòng)自由為核心訴求的“海洋自由”概念，并升級(jí)作為其實(shí)現(xiàn)手段的“航行自由計(jì)劃”，顯然與這一大趨勢(shì)、大潮流背道而馳。從這一宏觀視角看，美國(guó)海軍策士無(wú)視大潮流、單純從美國(guó)視角出發(fā)的“正當(dāng)性”論證，其正當(dāng)性和科學(xué)性其實(shí)都是值得商榷的。當(dāng)然，我們不能因此而對(duì)他們的論證和建言嗤之以鼻、不屑一顧，相反，密切跟蹤、深入分析，才是我們應(yīng)該采取的態(tài)度。因?yàn)椋＼姴呤總兊难芯砍晒洼浾摪l(fā)聲，往往是美國(guó)政府立場(chǎng)的“風(fēng)向標(biāo)”和“催化劑”，既反映了美國(guó)執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”的歷史經(jīng)驗(yàn)，又影響著其未來(lái)走向。本文的研究證明了這一點(diǎn)。