內容摘要：環境污染引發的環境健康問題伴隨著經濟高速發展愈加頻繁，隨之而來產生的環境健康風險具有潛伏期長、具體性狀不確定及治理預防復雜等特點。現有的環境健康風險規制由于救濟理念落后，部門相互推諉以及責任落實困難，難以及時、有效地應對環境健康風險。故此，須建立以事前救濟為核心的風險預防原則，并將其貫穿于環境健康風險規制全過程。在風險識別階段，完善環境監測制度，在環境影響評價制度中增加人體健康評價；在風險評估階段，制定評估依據，健全環境標準制度；在風險管理階段完善法律體系構建，建立預防性公益訴訟。
關鍵詞：風險預防原則 環境健康風險 風險規制
新冠肺炎疫情的突然爆發再一次給人類敲響警鐘，根據聯合國報告，截至2020年8月，在世界范圍內已經有2000多萬人確診，70多萬人死亡，死亡人數持續攀升，同時也造成數億人失業，經濟嚴重倒退。目前疫情仍在世界各地蔓延，全球為應對疫情付出了巨大代價。因此，新冠疫情的爆發引起了對環境健康風險規制的反思。以我國為例，近年來，我國醫療衛生條件明顯改善，尤其是在經歷過2003年的非典疫情后，我國建立起一套較為完善的醫療衛生體系。但新冠疫情的爆發證明當前我國的醫療衛生體系在應對突發公共衛生事件方面仍有不足之處，環境健康規制也持續受到挑戰，有待完善。貝克在《風險社會》中談到現代社會存在諸多風險，每個人都處于風險中。的確，當前人類已經進入了風險社會，科技進步推動經濟快速發展的同時，也導致了水污染、化學品污染、光污染以及電磁輻射等環境問題。日益嚴峻的環境健康風險嚴重威脅著公眾的健康，急需對環境風險進行規制。近年來，各個國家都通過制定相關的法律法規，完善本國環境健康風險規制體系，降低環境健康風險，為公眾營造健康安全的生活環境。風險預防原則要求轉變事后救濟理念，充分考慮環境健康問題的性質，對可能的損害結果進行預測并進行治理，對現階段完善環境健康風險規制有重要作用，需要進一步討論。
一、我國環境健康風險規制存在的問題
環境健康風險不僅有傳統的環境風險，還包括一些未知風險。當前的環境健康風險規制體系主要規制前者，對后者規制不足，所以完善環境健康風險規制體系對于保障公眾健康有重要意義。當前我國環境健康規制體系存在以下缺陷：
（一）環境健康風險規制理念落后
傳統環境健康風險規制強調事后救濟，主要在環境污染已經造成人體健康損害后，通過民事手段來救濟，救濟的手段具有滯后性，主要關注事后的救濟和賠償，而不太關注事前的風險預防。如：2012年修正的《民事訴訟法》首次規定了環境民事公益訴訟制度。2015年1月施行的新《環境保護法》對可以提起公益訴訟的社會組織主體資格正式作出規定后，環境公益訴訟在我國開始發展。同年《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條和第8條規定具有資格的公益團體在提起訴訟時，需證明被告的行為已經損害了社會利益或者對社會利益造成巨大風險，而在法律實踐中，絕大部分的訴訟都是針對已經發生損害的案件，對于“因社會利益造成巨大風險”而提起訴訟很少。
隨著科技不斷發展，工業水平不斷提高，環境污染進入新的階段，主要表現為以下三個方面：第一，污染范圍進一步擴大，造成的損害也突破了地域與國別的限制，科學家在南極的冰層中監測到農藥的成分，切爾諾貝利核電站爆炸后斯堪的納維亞半島監測的核輻射嚴重超標。第二，污染物的屬性更加復雜，損害更強，通過自然難以化解。工業化學藥品和固體廢棄物燃燒過程中產生的副產品，這些有機化學物質無處不在，以各種形式污染大氣、土壤、水體等環境，通過自然難以降解。第三，污染物對人體的傷害更嚴重。日本水俁病后許多新出生的嬰兒都存在運動和語言方面的障礙，其病狀酷似小兒麻痹癥，表明對人體造成的傷害已經突破了代際。
環境污染已經嚴重損害公眾健康和社會利益，傳統事后救濟手段已經陷入困境，事后治理的規制理念難以應對新時期的環境健康問題，急需轉變。
（二）環境健康風險預防制度有待完善
維護公眾健康，建立風險預防制度是國家履行其基本管理職能的體現，國家通過制定法律，明確各主體法律權利義務來履行管理職能。通過對各個國家風險預防制度研究，環境健康風險預防制度在《憲法》、綜合性法規、單行法、規章行政法規、以及行業自治法規中都有體現，其中許多國家已經確立風險預防原則指導環境健康風險規制。
與其他國家相比，我國環境健康風險預防制度供給明顯不足，我國關于環境健康風險預防制度只在《憲法》和部分法律中有所體現。《憲法》第26條作為國家環境保護基本政策的體現，為國家從事環境保護，保護公眾健康，建立環境健康風險預防制度提供《憲法》依據。2014年新修訂的《環境保護法》第39條“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。”該條首次在法律層面確立了環境健康問題的規制機制，但該條只是原則性的規定，并未提出具體環境健康風險預防制度。除此之外，土地污染防治法在第二章和第三章對環境健康風險規制與預防做了詳細規定，其他單行法并未對環境健康風險規制和預防制度進行規定。我國目前的環境健康風險預防制度法律規定初步明確、但具體制度缺乏。而具體風險防范制度的缺乏導致維護公眾健康的目標落空，阻礙風險規制體系建立，無法有效預防環境健康風險。
（三）環境健康風險管理模式滯后
隨著科技進步和各種新型風險的發生，傳統以維持現有秩序為目的的管理模式已經“失靈”。各種新型的風險的潛在性、復雜性要求行政機關要決策于未知。在此背景下行政機關在做出決策時不僅要考慮經濟政治的影響，還要對環境健康風險損害做出預測。特別是在核能開發、轉基因食品等領域，行政機關應該在科學依據不足的前提下采取措施，這對環境健康風險管理提出更高要求。
我國當前環境健康管理體制主要是依據2007年國務院頒布的《國家環境與健康行動計劃（2007-）》（以下簡稱《行動計劃》）進行建構。《行動計劃》指出組成由衛生部、環保總局為牽頭部門，發展改革委、教育部、科技部、財政部、國土資源部、建設部、交通部、水利部、農業部、商務部、廣電總局、統計局、安全監管總局、國務院法制辦、氣象局、中醫藥局等部門參加的國家環境與健康工作領導小組，研究制定國家環境與健康宏觀管理政策，指導環境與健康工作科學發展；成立由衛生部、環保總局聯合組成的國家環境與健康工作領導小組秘書機構，承擔相關工作的運轉和協調；建立國家環境與健康專家咨詢委員會，為國家環境與健康工作提供咨詢建議和技術支持。
《行動計劃》規定的管理體制，將主管環境保護與公眾健康的兩個部門作為牽頭，同時囊括了所有涉及環境健康管理的部門，可以破解“各掃門前雪”的局面，但實踐中存在各部門信息壟斷、分工明確但責任規則缺失等問題。未來應在風險預防原則指導下，理清各部門之間權責關系，完善風險評估與管理之間的銜接，對可能的損害做出分析，進而及時對風險進行規制。
二、環境健康風險規制中確立風險預防原則的正當性
環境健康問題具有潛伏性、未知性和復雜性這些特點都決定環境健康問題一旦爆發需要巨大的社會成本進行治理，需要提前進行預防。風險預防原則關注對環境健康風險的監測和預防，所以環境健康風險規制中確立風險預防原則具有其正當性。
（一）環境健康問題的潛伏性
環境污染致人健康損害分為三個階段：第一階段污染源釋放污染物質進入生態環境，第二階段人在生態環境中生活污染物進入人體，第三個階段人體內的污染物質積累到一定的程度發病顯現出來。對環境健康問題的潛伏性的討論置于不同階段進行討論。在第一階段污染源排放污染物進入生態環境是潛伏期的第一階段，在此階段環境污染對于人體健康損害的風險最小，污染物尚未直接影響人體健康，同時也是環境污染治理的最高效最關鍵的階段，在此階段注重污染源治理就可以對防止污染物對人體健康造成損害。在潛伏期的第二階段，已經存在于生態環境中的污染物質通過物質循環等其他途徑進入人體，在此階段環境污染對人體健康損害已經初步形成，各種有害物質在人體中存在，在此階段對于環境健康問題的規制分為兩方面，一方面對污染源進行治理，另一方面對生態環境中已有的污染物質進行治理。相對于第一階段，第二階段在損害的風險以及治理難度上都難于第一階段。在潛伏期的第三階段，污染物質已經在人體中逐漸積累到一定程度，最后病變顯現出來。此階段環境風險等級最高，治理方式除上一階段提出的兩種治理方式外還應該注重對已經病變或者即將病變的人群進行監測和治療。（如下圖所示）
通過上面的分析可以初步得出結論：環境健康問題在潛伏期不同階段的風險與治理方式的難度不同，環境損害治理的難度以及環境損害風險與潛伏期成反比關系，即潛伏期越長治理難度越大，風險越大。風險預防適用于環境健康風險規制中可以提前發現問題，進行治理，節約社會成本。
（二）環境健康風險問題的未知性
環境健康問題發生后，公眾重點關注環境健康問題發生的原因，造成的損害以及如何治理。這些問題在環境健康事件發生初期難以回答，都有待充分的調查和論證，且均有很強的未知性，尤其是突發性環境健康問題在這些方面認定更加困難。因此，將環境健康事件未知性討論置于健康問題發生的邏輯框架下，更有意義。以新冠肺炎疫情為例，疫情發生至今，對于病毒源的爭論仍在繼續，基本治理已經開始。在疫情發生初期，疫情傳播途徑不明確，是否會人傳人，以及傳播路徑等具體問題需要進一步明確。除了病源、傳播之外還有關于疫情對人體損害，以及后遺癥等，這些關鍵的信息還需長時間的論證。
環境健康事件發生后的諸多問題都亟待調查，這些信息對于環境健康風險規制有重要意義，所以環境健康問題的未知性阻礙對環境健康問題進行有效規制。將風險預防原則適用于環境健康問題規制，一方面可以解決環境健康問題未知性的缺陷，通過現實的預防防止環境健康問題的發生，另一方面在環境健康事件發生后通過事前預防的措施盡可能早確定環境健康事件性質，制定相應的規制措施。
（三）環境健康風險問題的復雜性
環境健康風險問題潛伏性和未知性決定了環境健康風險問題的復雜性。與上文思路一致，環境健康風險問題的復雜性置于環境健康風險規制的框架下規制討論。以新冠肺炎疫情為例，在源頭方面，復雜性表現在對源頭的確定與對源頭的規制，對源頭的治理與確定，是“法律+科技”科技的組合。一方面在制度層面需要法律明確具體行政部門、落實具體權利義務，并對其工作進行監管。另一方面，面對突發的環境健康問題，依靠科技手段進行監測，確定基本的數據，這對于當前的科技水平造成巨大挑戰，具體決策受限于科技水平。
環境健康問題的復雜性還體現在預防治理的復雜性。以新冠肺炎疫情為例，當前的全球化的社會環境對于環境健康問題的治理預防是把雙刃劍，一方面有利于全球范圍內集中力量對抗疫情，提高部分地區對抗環境健康風險能力。另一方面，國家主權不可侵犯，部分國家為了自己國家的利益，會損害其他國家的利益，同時全球化加快了人員的流動，更加劇了疫情的傳播。總之，環境健康問題的復雜性表明現在的科技水平難以應對部分突發環境健康問題，在治理中治理成本高昂，急需將風險預防原則引入環境健康風險規制領域，對風險進行風險預防。
三、風險預防原則的理論基礎
（一）風險預防原則的產生：從預防原則到風險預防原則
《環境保護法》第5條規定環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。預防原則是環境法領域被廣泛認可的原則，其在20世紀70年代被確立，本質意義上包含預防與治理之意。呂忠梅教授認為預防原則是指：國家在環境保護工作中采取各種預防措施，防止開發和建設活動中產生新的環境污染和破壞，對已經造成的環境污染和破壞要積極的治理，但預防原則在改革開放后尤其是進入21世紀后陷入了困境。
風險預防原則本身包含兩層意思，其一為在現有對自然認識的基礎上，對人類利用自然從事生產活動可能帶來的危險進行預防，防止損害的發生。另一層意思就是在現有科學技術難以認識的領域，基于現有的認識通過科學手段評價環境風險，對人類利用環境的行為進行識別、評價和治理，防止損害結果的發生。風險預防原則的第一層意義就是預防原則蘊含的意義，關于風險預防原則的第一層意義，已經達成了統一的認識，即人類應該采取積極的措施應對由于人類開發利用自然環境帶來的潛在的風險。對于風險預防原則第二層的認識，眾說紛紜，不同學者有不同的認識。在進入風險社會后，堅持預防原則進行環境健康風險規制，已經出現了規制領域的“真空地帶”，即對于未知的環境健康問題難以規制。
將預防原則過渡成為風險預防原則是規制環境健康風險的內在需要。在西方國家大規模出現因為環境污染引發的環境健康問題時，對于風險預防原則的討論就已經出現。早在1976年德國就將風險預防原則適用于規制環境污染問題中，接著在《里約環境與發展宣言》正式將“風險預防”界定為：遇有嚴重或者不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。風險預防原則根據風險防范措施的嚴格程度不同，分為強風險預防原則與弱風險預防原則。強風險預防原則是指在一個活動開始前，只有證明這個事情的進行不會產生任何的危害才可以進行。弱風險預防原則是指在一個活動開展前，綜合考慮當時的經濟、科技、社會等綜合因素，證明采取相應的措施后損害可以被控制不會擴大，結合我國當前的發展情況，我國應適用弱風險預防原則進行環境健康風險規制。
（二）風險預防原則的價值取向：保護人體健康
環境健康風險預防原則的追求的最高價值就是保護人體健康，保障公眾健康。環境健康風險規制作為環境法律規制的一部分，與環境法的目的二元論不同，環境健康風險規制重點是保障公眾免受環境污染給人體帶來的傷害。以環境標準制度來講，判斷人體機體是否受到損害，不能憑借潛在的致病因子發生病變后，產生的損害結果來判斷，而是應該制定的人體相應的指標，通過標準的量化提前監測預防。但當前對于人體身體標準的研究投入較少，一些相關的人體健康標準缺失或滯后，這嚴重影響了對環境健康的認定，這也是環境健康問題發生頻繁的重要原因。
公民享有在不被污染和破壞的環境中生存即利用環境資源的權利，這是關于環境權的定義，也是我國生態文明法治建設的重要目標。環境健康風險預防并不意味著將風險控制為零，而是綜合考慮經濟，資源的消耗等多種因素，合理的對環境健康風險進行規制。環境健康規制的目的是通過風險規制的實施，降低環境污染對于人體的損害，防止發生不可控的環境健康問題。傳統意義上，基于功利主義做出的決策一般采用成本效益分析的方法，即分析投入的成本與獲得利益，由此來做出對自己和大多數人最有益的決定。但環境健康問題的對象是人的生命健康，具有獨特的價值不可以被量化，所以運用成本效益分析對生命的價值進行衡量具有較大的局限性，因此在環境健康風險規制時，以美國、歐盟為代表的西方國家采用風險有效性分析的方法，并且同時考量多種因素，以求在有限的資源內實現對人體健康的最大化保障。
（三）風險預防原則的思想根基：生態文明思想的內在要求
我國古代就認識到環境保護的重要性，產生了“天人合一”的思想，生態文明思想經過不同時期的實踐，不斷充實完善，與時俱進。21世紀后，生態文明的思想適應快速發展的經濟，得到進一步發展。習近平生態文明思想要求堅持可持續發展與綠色發展，構建人與自然和諧相處的命運共同體。
風險預防原則是當代生態文明思想的生動體現。一方面，風險預防原則重視對于潛在環境健康風險的預防，主張通過構建環境健康風險規制體系，分析眼前的環境問題，找出潛在的風險，制定相應的規制措施，實現可持續發展，為后代營造良好的生存環境。另一方面，風險預防原則要求在進行風險識別評估時，重視環境保護與經濟發展的關系，堅持綠色發展和可持續發展，構建人與自然和諧共生的發展模式。
四、風險預防原則的制度體現
環境健康風險規制是風險規制的一部分，風險預防原則適用于環境健康風險規制領域時，應該遵循風險規制的基本框架，并在此框架下構建具體的制度。風險規制框架主要分為風險識別、風險評估和風險管理三個階段。同樣風險預防原則指導環境健康風險規制也應該從三個方面入手。
（一）風險識別
風險識別作為風險規制的首要環節，風險識別的任務是識別環境污染物的性質、對其進行研究、分析致病機理等，為之后的風險評估提供基礎性材料，主要分為三方面：第一，對環境污染物進行識別，定性研究；第二，分析環境污染物可能造成的健康損害與環境損害；第三，結合危害的特性以及暴露環境等因素確定需要評估的環境污染物。據此，風險識別建立在完善的監測和評價制度上。
第一，完善環境健康監測制度。當前我國環境健康監測制度存在立法監管方面的缺陷。立法方面主要體現為相關立法的缺失，現有法律位階較低和立法理念的滯后等。《環境保護法》第39條規定“國家建立健全環境風險監測，調查，評估制度”，賦予環境健康監測明確的法律地位。但我國目前的法律體系，無論是《國家環境保護環境與健康工作辦法（試行）》，還是《國家環境保護“十二五”環境與健康工作規劃》都沒有關于環境健康監測制度立法的規定，僅作籠統描述。同時，有關環境健康監測的專門規定多為政策性文件，其法律效力有限，尚且秉承事后治理的立法理念，在新的環境背景下難以有效指導環境健康監測制度的構建和治理。監管方面的缺陷表現為監管主體缺乏統籌和監管范圍不全面。我國現有的環境健康監管體制是由生態環境部領導，其他部門參與的體制。各部門協調一致能發揮積極作用，但各個部門各自為政，溝通不足，環境監測與健康監測分離，部分監測范圍重合，難以發揮預防作用。環境與健康監測既包括已有的污染，也要針對將來的污染對造成的風險進行評估和預警，監測對象的多樣和復雜，增加了環境與健康監測的工作難度，現有環境健康監測主要針對已有的污染，對將來污染造成的風險監測不足。
針對上述問題，我國應該制定系統的環境健康監測法律體系，打破分散、籠統的局面，將風險預防理念貫徹在立法中，賦予環境健康監測重要的法律地位。在監管方面積極落實生態環境部牽頭，其他部門參與的體制，同時加強各個部門的統籌工作，建立信息共享機制，重點監測將來污染可能造成的環境健康風險。
第二，完善環境影響評價制度。環境影響評價制度作為較成熟的環境保護制度，廣泛應用于具體的項目管理上。但當前我國的環境影響評價缺乏對人體健康的評價，導致大量項目建成后對周圍環境與居民造成難以挽回的損害。基于對環境健康風險有效規制的迫切需求，急需對環境影響評價制度進行完善，增加因環境健康風險引發的人體健康問題的相關評價標準。
首先，制定并完善環境影響評價制度的規范性文件，以環境影響評價法為依據，細化評價標準與范圍，增加對于人體健康評價的相關規定。其次，在實踐中，尤其是在環境影響評價的文件審批過程中，審查環評文件中是否對環境健康風險中涉及的人體健康問題以及可能產生的環境健康損害進行評估，并提出相應治理方案。最后在進行環境健康評價與相關標準時，貫徹公眾參與原則，以期實現環境健康風險分配結果公平合理與環境健康風險認知正義，體現風險共同體的包容性。
（二）風險評估
風險評估是風險規制的關鍵環節，同樣環境健康風險評估是環境健康風險規制的核心環節，也是風險預防原則貫徹在環境健康風險規制的具體表現。環境健康風險評估在整個環境健康風險規制中起承上啟下的作用，對上可以承接環境健康風險識別，同時為環境健康風險管理提供基礎。環境健康風險評估的主要任務是確定一個極限值，當風險超過相應的指標時，行政機關采取措施規避風險。我國的環境健康規制體系還不完善，環境健康評估體系作為健全環境風險規制的關鍵應該從以下環節進行完善：
首先，鞏固環境健康評估制度的依據。2015年新修訂的《環境保護法》開始實行，法律規定健全環境健康風險評估制度，但具體規定制度構建的法律文件依然空白。2020年3月18日，生態環境部頒發《生態環境健康風險評估技術指南》，文件規定了環境健康風險評估的一般性原則、程序、方法以及技術要求等，充實了環境健康風險評估的法律基礎，但該文件只是總綱，具體實施細則有待明確。
其次，完善環境標準制度。環境標準制度作為我國環境法的基本制度之一，主要作用是依據科學的手段制定污染物的限值，在限值之下保障公眾健康。環境標準制度在整個環境保護以及環境健康風險規制中都起基礎性作用，行政機關依據環境標準進行行政執法和人體健康管理。現階段應該完善環境健康風險評估制度，采用科學的手段制定科學的環境標準，并納入環境健康相關評估標準。最后，重視風險管理的重要作用。風險管理是風險規制的最后一個階段，綜合各種因素，采取相應的措施管理風險。科學的風險管理不僅可以降低風險發生的概率，同時還可以幫助已經受損害的環境恢復之前的生態價值。在環境健康風險規制中，做好環境健康風險評估與環境健康風險管理之間的銜接，基于風險評估的結果采取合理的規制措施。
（三）風險管理
風險管理是風險預防原則指導下環境健康風險規制的集中體現，綜合經濟、社會等多種因素。風險預防原則指導下的環境健康風險管理應進行全過程的管理，包括事前立法預防、事中行政管理以及事后的司法救濟等。
首先，目前我國沒有系統的環境健康風險規制法律體系，關于環境健康風險規制最高效力是《憲法》第26條，其次《環境保護法》第39條對建立環境健康風險規制制度有具體表述，在單行法方面僅有《土壤污染防治法》中有關于環境健康風險防范的規定。梳理相關的法律文件，我國關于環境健康風險規制的法律體系具體法律規范較少，原則性規定較多，缺乏專門的環境健康法。為建構完善的環境健康風險規制的法律體系需要制定專門的環境健康法加以支撐，同時在其他環境要素的專門立法中增加環境健康風險規制的規定，建立各個環境要素內的環境健康規制制度，不同層級的立法主體根據其獨有的立法權限制定相應的文件。
其次，行政機關應堅持依法執政。環境健康問題涉及公眾的生命健康利益，對行政機關管理能力要求更高。制定行之有效的法律只是環境健康風險管理的基本條件，行政機關更應該重視制度的落實與相關主體的監督。總之環境健康風險規制的管理需要政府積極行使管理權，同時還需要其他社會主體結合自身的職能參與到管理與決策中。
最后，在司法救濟方面朱炳成提出建立預防性公益訴訟，但在傷害結果沒有出現時賦予當事人提起訴訟的權利，雖然可以保障生命與財產利益，但可能造成濫訴以及損害經濟的發展。公眾的健康利益與司法機關的利益以及經濟發展在救濟上是一對矛盾體，所以筆者認為在司法救濟領域充分發揮檢察院提起訴訟的作用，通過檢察院平衡公眾健康利益與經濟發展以及司法機關利益。救濟權利的方式不局限于訴訟，行政調解等都可以解決糾紛，且社會成本較低。總之，環境健康風險規制應以行政機關的積極預防為主，根據具體情況拓展檢察院提起公益訴訟的范圍。
當前我們正處在風險社會中，面臨諸多風險。風險預防原則正是在這樣的背景下成為環境健康領域的指導原則。在疫情防控常態化的背景下，關于風險預防原則的討論持續升溫。風險預防原則在環境健康風險規制領域的展開，應該遵循風險規制的一般邏輯，從風險識別、風險評估和風險管理三個方面推進，建立包括監測常態化、健康影響評價等制度。風險預防原則相對于預防原則主要關注潛在的未知風險，例如在醫療衛生等風險高且不確定的領域風險預防原則更是引起高度的關注。但風險預防原則應該在保障生命利益與經濟發展之間尋求平衡，防止從一個極端走向另一個極端。未來對于風險預防原則的研究應該重點關注對于不同領域潛在風險外延的確定。總之，風險預防原則指導環境健康風險規制，是“法律+科技”的組合，只有將法律規制與科學技術結合起來才能應對未來風險社會中潛在風險對人類的威脅。