《長江保護(hù)法》是新中國成立以來的第一部流域法律，是一部以解決“長江病”為導(dǎo)向、整合多類法律資源、綜合多種法律機(jī)制的新型立法。《長江保護(hù)法》界定了法律上的長江流域是人類社會生態(tài)系統(tǒng)、是獨(dú)立的流域空間；為長江大保護(hù)設(shè)定了生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)；確立了長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則以及長江保護(hù)的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則；呈現(xiàn)出超越“部門”與“地方”的特別法、統(tǒng)籌“保護(hù)”與“利用”的綜合法、整合“空間”與“平面”的立體法的法律屬性。
2018年4月，習(xí)近平總書記在宜昌考察長江大保護(hù)時(shí)明確指出，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，首先是要下個(gè)禁令，作為前提立在那里。否則，一說大開發(fā)，便一哄而上，搶碼頭、采砂石、開工廠、排污水，又陷入了破壞生態(tài)再去治理的惡性循環(huán)。所以，要設(shè)立生態(tài)這個(gè)禁區(qū)，我們搞的開發(fā)建設(shè)必須是綠色的、可持續(xù)的[1]。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《長江保護(hù)法》，標(biāo)志著長江大保護(hù)的國家“禁令”已經(jīng)建立，也意味著對《長江保護(hù)法》的研究重心將從立法推動轉(zhuǎn)向適用解釋。《長江保護(hù)法》是新中國成立以來的第一部流域法律，不僅在我國法律體系中“絕無僅有”，而且橫跨環(huán)境法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)法律領(lǐng)域，是一部以解決“長江病”為導(dǎo)向、整合多類法律資源、綜合多種法律機(jī)制的新型立法。面對即將開始施行的《長江保護(hù)法》，把握其基礎(chǔ)概念、價(jià)值目標(biāo)、基本原則、法律屬性，是進(jìn)行體系性解釋的前提和基礎(chǔ)。
法律上的長江流域
《長江保護(hù)法》作為專門為長江流域制定的法律，其對“長江流域”的界定是這部法律在多大范圍內(nèi)適用以及適用于哪些行為的前提。該法第二條第二款規(guī)定：“本法所稱長江流域，是指由長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、西藏自治區(qū)、云南省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市，以及甘肅省、陜西省、河南省、貴州省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省、浙江省、福建省的相關(guān)縣級行政區(qū)域”1。這個(gè)定義采用了世界上先進(jìn)的流域治理理論，明確了長江流域的地理位置及其所涉行政區(qū)域，體現(xiàn)了融自然流域與社會流域于一體并突出其流域性、空間性、獨(dú)立性特征的立法思想[2]。
法律上的長江流域是人類社會生態(tài)系統(tǒng)
長江流域立法遇到的首要問題是自然流域與社會政治單元不一致。長江流經(jīng)許多行政區(qū)域，為了解決行政區(qū)域分割所帶來的“九龍治水”問題，需要有一個(gè)統(tǒng)一的流域概念，既能體現(xiàn)自然流域的特點(diǎn)，也能突出社會水循環(huán)系統(tǒng)在流域利用過程中的地位[3]。這樣一個(gè)概念，要求法律上的“長江流域”不僅是一定范圍內(nèi)的水文網(wǎng)絡(luò)，還應(yīng)包括其中的人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化、政策等要素，是一個(gè)具有明確邊界和生態(tài)與社會因果關(guān)系的特殊區(qū)域[4]。
長江流域的概念首先要反映其自然水文特性，是自然流域。這個(gè)長江流域是指長江水系從長江源頭到入海口的完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的水文單元，是一個(gè)由分水嶺包圍的有明確邊界范圍的自然匯水區(qū)域。在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，長江流域生態(tài)系統(tǒng)完整，以水動力為核心來影響社會經(jīng)濟(jì)生活[4]。
長江流域的概念還要反映其社會經(jīng)濟(jì)特性，是社會流域[3]。這個(gè)長江流域是由自然屬性決定的流域社會屬性，水的自然流動形成了流域的生產(chǎn)力布局；同時(shí)，水的質(zhì)與量問題也將流域的上下游、左右岸各部分密切聯(lián)系在一起；還有，流域生態(tài)環(huán)境和資源條件孕育了富有特色的文化習(xí)俗。這些社會經(jīng)濟(jì)因素也都會對流域的自然狀況產(chǎn)生影響。
長江流域的概念也要解決自然流域與社會政治單元的不一致性問題。理論上講，在長江流域內(nèi)，自然環(huán)境是人類的生存空間，人類通過自身的活動將社會系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然系統(tǒng)連接成為復(fù)合的生態(tài)系統(tǒng)—人類社會生態(tài)系統(tǒng)[5]。立法者可以據(jù)此對長江流域進(jìn)行抽象定義。但現(xiàn)實(shí)中的長江流域，明顯存在著自然流域與社會政治單元不一致問題，自然意義上的長江流域橫跨中國東部、中部和西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)的19個(gè)省（區(qū)、市），許多長江干支流或湖泊是不同行政區(qū)的邊界，并且這些邊界在歷史上有過多次變動。這就要求長江流域的概念，不僅要能體現(xiàn)其自然屬性和社會屬性，還必須解決自然流域邊界對行政區(qū)域的分割所帶來的“各自為政”問題。
為此，《長江保護(hù)法》采取了既明確其自然地理范圍，又列舉了社會政治單元的方式，綜合考慮長江流域的自然因素與人文因素，協(xié)調(diào)社會政治邊界與水文邊界的關(guān)系，盡可能實(shí)現(xiàn)長江流域自然空間與社會管理空間相吻合，使長江流域具有了豐富的法律內(nèi)涵。
法律上的長江流域是獨(dú)立的流域空間
如果說，長江流域的內(nèi)涵是以流域自然資源為基礎(chǔ)，包括流域內(nèi)人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化、政策等要素，涵蓋19個(gè)省（區(qū)、市）相關(guān)縣級行政區(qū)域的特殊管理單元，是自然單元、社會經(jīng)濟(jì)單元、管理單元的有機(jī)整合[6]。那么，其外延則是以滿足解決長江大保護(hù)所面臨的各種利益沖突的法律需求為目的，充分體現(xiàn)“長江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征”[7]，是承載《長江保護(hù)法》適用范圍的邊界條件空間2。
（1）長江流域是相對獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)。這意味著法律上的長江流域是一個(gè)獨(dú)立的法律單元，可以以自然地理邊界為范圍，對流域內(nèi)的人類社會生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行專門立法，構(gòu)建適用于長江流域的管理制度，為“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”立規(guī)矩。
（2）長江流域是自然與經(jīng)濟(jì)社會相互作用的整體。這意味著法律上的長江流域是以整體性為特征的社會單元，是建立全流域統(tǒng)一管理的基本體制和制度的社會關(guān)系基礎(chǔ)，可以明確解決區(qū)域之間、部門之間、區(qū)域與部門之間矛盾與沖突的法律規(guī)則，是治療“長江病”的“中醫(yī)方案”[8]。
（3）長江流域是以水為紐帶的人類經(jīng)濟(jì)社會生活空間。這意味著法律上的長江流域是有邊界條件的空間管理單元，以解決長江流域的“空間不均衡”問題為核心，建立符合長江流域生態(tài)規(guī)律的法律制度體系。既以空間作為建立長江流域生態(tài)法治系統(tǒng)的重要依據(jù)，也為《長江保護(hù)法》提供空間理解標(biāo)準(zhǔn)[9]。
綜上，法律上的長江流域，表征長江流域以干支流、湖泊作為水、土壤及其所含物質(zhì)的輸移通道為前提，體現(xiàn)了所形成的自然因素與人文因素相互交織、相互影響的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的空間關(guān)系，是長江流域自然屬性與社會屬性的有機(jī)融合，是系統(tǒng)性、獨(dú)立性、空間性的有序呈現(xiàn)。
《長江保護(hù)法》的價(jià)值目標(biāo)
習(xí)近平總書記指出：“推動長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展首先要解決思想認(rèn)識問題，特別是不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對立起來。要堅(jiān)決摒棄以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法……一定要從思想認(rèn)識和具體行動上來一個(gè)根本轉(zhuǎn)變”[8]。立法活動從來不是單純的制定規(guī)則，而是要通過立法活動表達(dá)、傳遞和推行一定的價(jià)值目標(biāo)。因此，制定《長江保護(hù)法》是一定價(jià)值取向指引下的國家行為。以立法方式明確長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)所要達(dá)到的目的或社會效果，促進(jìn)形成普遍認(rèn)同和追求的價(jià)值理念、基本原則并用以指導(dǎo)法律適用活動，以保證法律實(shí)施過程中的利益博弈、權(quán)衡和選擇的方向一致、判斷一致、結(jié)果一致。
《長江保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，制定本法。”這就為長江大保護(hù)確立了生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。
生態(tài)安全是基礎(chǔ)價(jià)值
生態(tài)安全是指生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整情況，尤其是指生存與發(fā)展的不良風(fēng)險(xiǎn)最小以及不受威脅的狀態(tài)[10]。作為法律概念，“生態(tài)安全”在1991年12月19日頒布的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》中首次正式使用3。我國《國家安全法》第三十條規(guī)定：“國家完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”。將生態(tài)安全作為《長江保護(hù)法》的首要價(jià)值，既是對總體國家安全觀的貫徹，更是保護(hù)長江生態(tài)系統(tǒng)健康完整的迫切需要。
長江是一個(gè)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，其系統(tǒng)的完整性與健康狀況對于長江經(jīng)濟(jì)帶乃至全中國的生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性、支撐性作用；并且與經(jīng)濟(jì)安全、公共安全密切相關(guān)。“但今天的長江‘病了’，洞庭湖、鄱陽湖頻頻干旱見底，部分水系嚴(yán)重?cái)嗔鳌⒑雍鷳B(tài)功能退化、生物完整性指數(shù)到了最差的‘無魚’等級，一些珍稀、瀕危野生動植物種群數(shù)量急劇下降、棲息地和生物群落遭到破壞；岸線、港口亂占濫用問題突出；部分區(qū)域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化較為嚴(yán)重。水污染形勢嚴(yán)峻，重要湖庫仍處于富營養(yǎng)化狀態(tài)，30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5千米范圍內(nèi)、污染產(chǎn)業(yè)向中上游轉(zhuǎn)移，跨區(qū)域違法傾倒危險(xiǎn)廢物呈多發(fā)態(tài)勢，面源污染加劇；干線港口危險(xiǎn)化學(xué)品吞吐量極大、種類眾多”[7]。在這種情況下，只有生態(tài)安全作為首要的基礎(chǔ)性價(jià)值，才能為長江經(jīng)濟(jì)帶樹立“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的最高準(zhǔn)則。一切有害于生態(tài)安全的開發(fā)利用活動都必須受到法律的限制乃至禁止，否則，長江經(jīng)濟(jì)帶將無所依托。
和諧共生是基本價(jià)值
大自然為人類的生存和發(fā)展提供的惠益多層多面，人類對于自然的索取也是多種多樣。人類的各種污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為，主要是因?yàn)楦鞣N需求之間的惡性競爭所導(dǎo)致的對自然無度、無序索取，如果不遏制人的無窮消費(fèi)欲望和無度破壞行為，生態(tài)安全的目標(biāo)根本無法實(shí)現(xiàn)。只有建立人與人之間的和諧關(guān)系，才能使人與自然和諧相處，這是法律能夠發(fā)揮作用的前提。因此，我們可以通過立法方式確立人與自然和諧共生的價(jià)值目標(biāo)，并作為衡量人的行為的標(biāo)尺，統(tǒng)籌自然環(huán)境的多重價(jià)值與功能，協(xié)調(diào)多元利益訴求，以促進(jìn)人與人的和諧發(fā)展為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。
長江流域是一個(gè)以河流為載體的包括水源、水質(zhì)、水系、水路、水岸、水生態(tài)等多個(gè)層面且相互影響的復(fù)雜生態(tài)體系，為人類經(jīng)濟(jì)社會活動提供了多種物質(zhì)條件，人們對長江的開發(fā)利用活動涉及水量、水質(zhì)、水能、岸線、河床、航道、水生動植物等多個(gè)方面。因此，《長江保護(hù)法》既要為生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水建立秩序，也要為上下游、左右岸的關(guān)系處理確定準(zhǔn)則，還要為不同地區(qū)、行業(yè)、部門利益協(xié)調(diào)設(shè)定程序。只有將人與自然和諧共生作為判斷這些秩序、準(zhǔn)則、程序的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，才可能做到公平地配置流域水資源；也才能妥善進(jìn)行正常狀態(tài)下的利益平衡、非正常狀態(tài)下的價(jià)值排序，協(xié)調(diào)生活用水、生產(chǎn)用水以及生態(tài)用水之間的關(guān)系，保證長江流域生態(tài)安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。
永續(xù)發(fā)展是根本價(jià)值
黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)了“五位一體”戰(zhàn)略與新發(fā)展理念的高度融合。生態(tài)文明建設(shè)必須融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)全過程和各個(gè)環(huán)節(jié)；綠色發(fā)展也與創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展相互支撐、相互依存。綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)，要“以對人民群眾、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，努力走向社會主義生態(tài)文明新時(shí)代[11]”。
在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，以維護(hù)長江生態(tài)安全，促進(jìn)人水和諧為宗旨，充分考慮長江流域不同區(qū)域的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同社會發(fā)展水平、不同利益保障訴求，通過立法公平配置流域資源和保障權(quán)利，將“以人民為中心”的理念貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程。確保對長江流域開發(fā)利用和保護(hù)的利益成為人民群眾最普惠的福祉，切實(shí)增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感、安全感。只有將永續(xù)發(fā)展作為根本價(jià)值，才能促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源開發(fā)利用制度，實(shí)現(xiàn)長江流域的可持續(xù)發(fā)展，滿足當(dāng)代人和未來世世代代對美好生活的向往。
明確生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)，為《長江保護(hù)法》實(shí)施確立了最高判斷標(biāo)準(zhǔn)。在法律實(shí)施過程中，如果出現(xiàn)利益沖突或者選擇難題，可以按照立法確定的價(jià)值順序，通過價(jià)值界定、價(jià)值判斷來完成最終的價(jià)值選擇。
《長江保護(hù)法》的基本原則
法律的基本原則是規(guī)則和價(jià)值的交匯點(diǎn)[12]。 作為法律規(guī)范的基礎(chǔ)或在法律中較為穩(wěn)定的原理性準(zhǔn)則，其是由法律所確認(rèn)并體現(xiàn)，反映立法目的或價(jià)值、基本特征及其性質(zhì)，對法律實(shí)施具有普遍指導(dǎo)作用的基本準(zhǔn)則。一方面，基本原則以立法目的為依據(jù)，體現(xiàn)法律的本質(zhì)、精神和國家政策導(dǎo)向；另一方面，基本原則為執(zhí)法者提供基本遵循，為司法者提供法律解釋的基本線索和根本指引，保證成文法能夠適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展變化。
《長江保護(hù)法》第三條規(guī)定：“長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)；長江保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理。”這意味著《長江保護(hù)法》分別確立了長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和長江保護(hù)兩個(gè)方面的基本原則。為了敘述方便，筆者將其歸納為“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則和“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則，這兩個(gè)方面的原則既充分體現(xiàn)了《長江保護(hù)法》生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念，也凸顯了其“保護(hù)法＋促進(jìn)法”的綜合法性質(zhì)定位。把握好《長江保護(hù)法》的基本原則，是正確理解和適用這部法律的“金鑰匙”。
“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則
習(xí)近平總書記指出：“長江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)該走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。一是要深刻理解把握共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)和生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的內(nèi)涵。共抓大保護(hù)和生態(tài)優(yōu)先講的是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，是前提；不搞大開發(fā)和綠色發(fā)展講的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，是結(jié)果；共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)側(cè)重當(dāng)前和策略方法；生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)未來和方向路徑，彼此是辯證統(tǒng)一的……”[8]《長江保護(hù)法》就是通過確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本原則，將實(shí)踐探索中的“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子”轉(zhuǎn)化為法律制度，建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的法律機(jī)制。
“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則首先要解決的問題是以法律手段推動形成“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的社會共識與自覺行動。為此，《長江保護(hù)法》針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，突出了把保護(hù)和修復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置。規(guī)定了更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的保護(hù)措施，加強(qiáng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)。強(qiáng)化水資源保護(hù)，加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)和防洪減災(zāi)體系建設(shè)，完善水量分配和用水調(diào)度制度，保證河湖生態(tài)用水需求；強(qiáng)化水污染防治，嚴(yán)格控制總磷排放，加強(qiáng)城鄉(xiāng)污水處理能力建設(shè)，強(qiáng)化排污口管理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、固體廢棄物處置和水上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)墓芾恚宦鋵?shí)黨中央關(guān)于長江十年禁漁的決策部署，加強(qiáng)禁捕管理和執(zhí)法工作；強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境修復(fù)，對河湖岸線、森林、草原、濕地、重點(diǎn)湖泊、長江河口、重點(diǎn)水庫消落區(qū)等實(shí)施生態(tài)修復(fù)，改善和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和功能[13]。既為“生態(tài)安全”畫出了“紅線”，也為遏制當(dāng)前存在的破壞長江生態(tài)環(huán)境的行為設(shè)置了“高壓線”。
“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”原則還要為正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，為促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供穩(wěn)定預(yù)期。為此，《長江保護(hù)法》準(zhǔn)確把握了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，毫不動搖地堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。《長江保護(hù)法》設(shè)立了“規(guī)劃與管控”一章，充分發(fā)揮長江流域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的引領(lǐng)和約束作用，通過加強(qiáng)規(guī)劃管控和負(fù)面清單管理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，破除舊動能、培育新動能，實(shí)現(xiàn)長江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展[13]。既為“和諧共生”設(shè)定了“綠線”，也為長江流域“永續(xù)發(fā)展”提供了“生命線”。
“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則
習(xí)近平總書記指出：“我講過‘長江病了’，而且病得還不輕。治好‘長江病’，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療。這要作為長江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的先手棋”[8]。《長江保護(hù)法》就是通過確立“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”的基本原則，將“中醫(yī)整體觀”落實(shí)到具體的法律制度中去，為長江保護(hù)建立系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的保護(hù)體制機(jī)制。
“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則首先要解決的是“九龍治水”“各自為政”的困局，為“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”提供體制機(jī)制依據(jù)。長江流域涉及的不同省份、區(qū)域，上下游、左右岸，不同行業(yè)、不同部門的發(fā)展目標(biāo)不同、功能訴求各異。必須將不同主體、不同利益訴求納入統(tǒng)一的法律制度進(jìn)行調(diào)整，形成協(xié)同、協(xié)調(diào)的法律機(jī)制。為此，《長江保護(hù)法》明確規(guī)定，國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，明確協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。由國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的決策，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)長江保護(hù)相關(guān)工作。賦予協(xié)調(diào)機(jī)制健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測信息共享機(jī)制、設(shè)立專家咨詢委員會、建立健全長江流域信息共享系統(tǒng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃和修復(fù)規(guī)范等具體職能。建立地方協(xié)作機(jī)制，要求長江流域相關(guān)地方在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。對長江流域跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域以及重大違法案件，依法開展聯(lián)合執(zhí)法。這些規(guī)定，為破除體制機(jī)制障礙、部門利益藩籬開辟了新途徑。
“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”還要為摒棄“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治理模式，促進(jìn)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”新發(fā)展格局的形成提供法律方法和手段。長江流域具有明顯的自然要素與社會要素復(fù)合交融的特點(diǎn)，必須充分考慮長江流域生態(tài)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同構(gòu)性、流域開發(fā)利用與保護(hù)管理的特殊性，從生產(chǎn)力布局、國土空間整治、水資源配置、水污染防治、生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償?shù)榷喾矫娼y(tǒng)籌考慮，建立系統(tǒng)性法律制度，實(shí)現(xiàn)流域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。為此，《長江保護(hù)法》建立了以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的流域規(guī)劃與管控制度體系，以保障用水安全和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標(biāo)的資源保護(hù)制度體系，以全方位污染防治為核心的水污染治理體系，以多維度修復(fù)為指向的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度體系，以細(xì)化實(shí)施路徑為特點(diǎn)的綠色發(fā)展措施體系，以建立流域生態(tài)補(bǔ)償為重點(diǎn)的利益平衡機(jī)制。
《長江保護(hù)法》的法律屬性
2011年，我國宣告已初步建成中國特色社會主義法律體系，我國的法律體系大體由憲法及在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個(gè)部分構(gòu)成，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次。但是，《長江保護(hù)法》既不可歸于這個(gè)體系中的七個(gè)部門法，也在一定程度上以法律形式綜合了一些應(yīng)由行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容。“《長江保護(hù)法》首先是一部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法，實(shí)施中要始終把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，依法嚴(yán)格規(guī)范各類開發(fā)、建設(shè)活動；《長江保護(hù)法》也是一部綠色發(fā)展的促進(jìn)法，要全面落實(shí)法律規(guī)定，把握好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證統(tǒng)一的關(guān)系。”[14]這使得我們必須超越一般意義上的部門法概念，正確認(rèn)識《長江保護(hù)法》的基本屬性。
《長江保護(hù)法》是超越“部門”與“地方”的特別法
長期以來，我國主要采取“條條＋塊塊”的立法模式，首先是將法律劃分為若干“部門”，然后是按照行政層級劃分立法權(quán)限。這種立法模式，在我國單一制國體下，可以很好調(diào)整基本的社會關(guān)系，有利于促進(jìn)法治統(tǒng)一。但是，針對長江流域這種跨部門、跨行政區(qū)域的巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，這種立法模式則難以適應(yīng)：一是因?yàn)殚L江立法的需求就來自“九龍治水”的立法現(xiàn)狀[15]，如果繼續(xù)按照“部門法”方式為長江立法，就會失去專門立法的意義。二是如果采取降解方式進(jìn)行逐層立法，則會出現(xiàn)立法層次低且可能造成更多法律沖突，不利于流域問題的解決。因此，必須針對長江流域作為人類社會生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變立法理念，超越原有的“部門立法”“地方立法”模式，進(jìn)行專門立法，形成“部門法”與“地方立法”相互補(bǔ)充的立體式立法格局。根據(jù)長江大保護(hù)的特殊立法需求，充分考慮長江流域的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)戰(zhàn)略的目標(biāo)定位，從多方位、多層次建立生態(tài)保護(hù)制度、設(shè)定綠色發(fā)展的邊界，從治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度回應(yīng)長江流域的特殊區(qū)位特征、特殊流域特性與特殊水事問題對立法的現(xiàn)實(shí)需求[16]。
在此意義上，《長江保護(hù)法》是特別法，是全面體現(xiàn)長江流域的特殊性的制度安排，在流域?qū)用嫔咸幚砩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同部門法律之間的利益沖突，平衡不同行政區(qū)域之間的利益訴求。在《長江保護(hù)法》設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制以及具體制度中，不僅是從長江源頭到入海口的全流域保護(hù)，而且采取了許多“點(diǎn)名”到部門、到地方、到地點(diǎn)的方式4，充分體現(xiàn)了“部門”＋“地方”的特別法屬性。
《長江保護(hù)法》是統(tǒng)籌“保護(hù)”與“利用”的綜合法
在過去部門立法模式中，還有兩個(gè)重要的理念：一是“公法—私法”二分，將公法手段與私法手段置于對抗?fàn)顟B(tài)；二是“保護(hù)法—開發(fā)法”二分，將保護(hù)與利益放在對立位置。這兩種理念本質(zhì)上是將個(gè)人利益與公共利益、保護(hù)與利用割裂開來，無法滿足長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位，也無法改變長期以來存在的長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展矛盾和沖突問題。這就迫切需要轉(zhuǎn)變立法方式，按照“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，在長江保護(hù)立法中，既講索取也講投入，既講發(fā)展也講保護(hù)，既講利用也講修復(fù)，探索從“權(quán)利—權(quán)力”對抗到合作的制度性安排、建立從“保護(hù)—開發(fā)”分立到融合的體制機(jī)制，將長江流域的相關(guān)資源要素、多種價(jià)值和生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行綜合平衡，統(tǒng)籌資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會治理的關(guān)系，在法律上建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制、協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，確保形成生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展相互融合、相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。
從整體結(jié)構(gòu)看，《長江保護(hù)法》充分考慮了長江流域發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，從第二章到第六章，按照長江流域整體規(guī)劃管總、資源保護(hù)統(tǒng)籌、水污染防治攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)協(xié)同、綠色發(fā)展融合的思路，通過系統(tǒng)性制度安排，將長江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌考慮水資源科學(xué)利用、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、港口岸線資源配置、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)物種保護(hù)、流域污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、人民生活水平提升等各種關(guān)系，妥善處理局部發(fā)展與流域整體保護(hù)的關(guān)系。這種“保護(hù)法”＋“開發(fā)法”的新型模式，可以更好地解決因長江流域多功能屬性所產(chǎn)生的不同主體、不同利益訴求的協(xié)調(diào)與平衡問題，將發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系納入統(tǒng)一的法律制度，形成協(xié)同、協(xié)調(diào)的法律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“把長江經(jīng)濟(jì)帶建成生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶”的目標(biāo)[8]。
《長江保護(hù)法》是整合“空間”與“平面”的立體法
傳統(tǒng)法律基于調(diào)整現(xiàn)實(shí)社會中人與人之間關(guān)系的需要，所構(gòu)建的法律關(guān)系都是直線性、平面化的。現(xiàn)行法律法規(guī)也主要是為國土空間內(nèi)單一、具體的環(huán)境要素治理提供依據(jù)，很少為各種要素交織所形成的靜態(tài)秩序與動態(tài)關(guān)系提供治理規(guī)則，更缺乏根據(jù)不同空間單元的社會屬性及特點(diǎn)制定的相應(yīng)規(guī)范[17]。但是，為人類提供生存基本物質(zhì)條件的環(huán)境，卻是由多種環(huán)境要素相互作用而形成的“空間”。長江流域生態(tài)系統(tǒng)覆蓋多個(gè)自然地理單元，自然景觀多樣、森林植被和氣候特征各異，面臨的生態(tài)環(huán)境問題既有生態(tài)破壞和環(huán)境污染，也有流域保護(hù)的特殊問題并呈現(xiàn)不同河段、不同區(qū)域的差異性[18]。這些問題以長江流域水資源為紐帶生成于同一空間維度，形成相互嵌套、立體反復(fù)的社會關(guān)系。因此，迫切需要在法律上高度重視長江流域的空間性，通過空間化的制度安排，體現(xiàn)國土空間兼具自然屬性與社會屬性的特征，從人是一種流域空間存在、流域空間是人類實(shí)踐的對象角度[9]界定長江流域法律關(guān)系，建立相應(yīng)的法律規(guī)范。
《長江保護(hù)法》在很大程度上是將作為中國尺度最大的空間單元來進(jìn)行部署和謀劃的長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略[19]轉(zhuǎn)化成為可操作的規(guī)范體系，把流域空間范圍類型化為不同尺度的法律關(guān)系問題并加以規(guī)制，落實(shí)習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)的“要按照主體功能區(qū)定位，明確優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的空間管控單元”[8]的要求。不僅在“規(guī)劃與管控”專章中建立了“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的長江流域規(guī)劃體系”并明確了空間管控的約束性制度，而且構(gòu)建了與之相呼應(yīng)的資源保護(hù)制度體系、水污染治理制度體系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度體系、綠色發(fā)展措施體系，通過整體性、系統(tǒng)性的制度安排，將長江流域國土空間布局所需要的“空間化”法律制度與傳統(tǒng)的“平面化”制度有機(jī)銜接，形成了多維的法律制度體系。
《長江保護(hù)法》作為一部全新的立法，可以預(yù)見其實(shí)施過程中將會遇到更多新的問題和困難，需要在我們深刻理解其立法原理與原義的基礎(chǔ)上，密切跟蹤法律實(shí)施過程并加以深入研究，提出有效解決實(shí)踐問題的新方案。