《中華人民共和國民法典》落實農村承包地“三權分置”改革的要求，對土地承包經營權的相關規定作了完善，增加了土地經營權的規定，并刪除了耕地使用權不得抵押的規定。2014年，國家提出了農村承包地“三權分置”政策，并于2018年修正《中華人民共和國農村土地承包法》，確立了土地經營權制度。這對于保障集體和農民的土地權益，充分挖掘土地資源的內在潛力，強化市場在資源配置中的作用，促進農業和農村的發展具有重要意義。但有關土地經營權的性質，有的學者認為，土地經營權的性質為物權，有的認為土地經營權的性質為債權。筆者認為，將土地經營權定性為物權，一方面契合中央推出土地經營權的政策目標，另一方面具有堅實的法理依據。
物權性質契合土地經營權的政策目標
中央提出農村承包地“三權分置”政策有其特殊的政治、社會和經濟背景。在我國，農村集體土地所有權禁止流轉，土地承包經營權過去僅能在本集體內部流轉，且不能用土地承包經營權擔保融資。這是因為禁止所有權流轉是由土地公有制決定的。限制土地承包經營權流轉是該權利所附加的社會保障功能得以實現的保證。但是，禁止流轉也存在一些缺陷。一是限制了農村承包地財產價值的實現，妨礙了農村承包地資源的市場化配置；二是實際經營者的法律地位難以得到保障，影響了實際經營者對農業生產持續投入的欲望。就目前的情況而言，農業用地只有在更大范圍內自由流轉，才能吸收足夠的資金、技術投入，從而實現農業用地的集約經營。土地經營權的推出恰好能在不影響集體土地所有權和土地承包經營權功能實現的前提下，彌補兩權無法自由流轉和無法擔保融資的不足。首先，農村土地的集體所有權也即公有制得以保留，無論土地經營權流轉到何人手中，集體仍然對土地保持最終的控制權。集體可以以所有權人的身份監督農業土地的利用。其次，由于流轉的是經營權而非承包權，農村土地承包經營權人——農村集體經營組織成員，仍然可以以承包權人的身份擁有對承包土地的控制權，享有集體土地權益，實現最低程度的社會保障。最后，土地經營權保障了土地經營者的利益，促進了農業集約經營，提高了農村承包地的利用效率。
但是，土地經營權自身功能的實現取決于其物權定性。首先，從保障土地經營權人地位上說，定性為物權的土地經營權可以對抗第三人。土地經營權人以此地位便可以排除包括所有權人在內的其他人的不當干擾，從而更放心地從事農業生產經營并增加對農業生產經營的投入。相反，如果定性為債權，由于債權是相對權，土地經營權人在很多情況下便無法對抗第三人。同時，土地經營權的物權定性使得承包地被征收時，土地經營權人能夠與所有權人、土地承包經營權人一起分享征收補償。其次，從促進財產權利的流通性上，物權的流通性更強。法理上，債權的首要目的不是為了轉讓而是為了構建債權人與債務人之間的權利義務關系。因此，債權在流通上遠遠不如物權。盡管單純的債權可以不經債務人同意而轉讓，但許多債權往往附隨一些義務，很難被認定為單純的債權，因而其在轉讓時往往不得不經過相對人的同意。就土地經營權而言，其之所以能夠依據民法典第三百三十九條規定流轉而不需要所有權的人同意，背后的法理依據正取決于土地經營權的物權定性。否則，即使政策允許土地經營權流轉，在法理上也需要經過所有權人的同意，這樣就大大抑制了權利的流轉性。最后，物權性質也更有利于土地經營權人利用土地經營權向金融機構抵押融資。法理上，一般只有不動產或者不動產物權才能進行抵押。
土地經營權的物權性質具有堅實法理依據
承認土地經營權的物權性質不僅有利于實現中央政策目標，而且有法理上的依據。
第一，將農村土地經營權定性為物權更符合民法典的體例結構。民法典采用物權、債權二分的立法結構，將屬于物權的權利規定在物權編，將屬于債權的權利規定在合同編。民法典在物權編“土地承包經營權”一章界定了土地經營權的內容，規定了土地經營權的設立登記規則，其實就是正式明確了土地經營權的物權性質。土地經營權沒有像其他物權類型單獨成章不影響其物權性質。沒有單獨成章的原因主要有兩個：一是民法典單獨規定土地經營權的條款較少，僅有4條；二是土地經營權與土地承包經營權或土地承包存在密切關系。民法典、農村土地承包法規定的土地經營權共有三種類型：第一種是家庭承包方享有的土地經營權。這種類型的土地經營權容易被人忽視，但其可以根據民法典第三百三十九條規定和農村土地承包法第四十七條規定得出。根據規定，土地承包經營權人可以自主決定將其享有的土地經營權依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉，也可以將其享有的土地經營權向金融機構融資擔保。第二種是受讓方享有的土地經營權。根據民法典第三百三十九條和第三百四十條的規定，這種類型的土地經營權是從家庭承包方享有的土地經營權受讓而來，權利人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。第三種是非家庭承包方享有的土地經營權。根據民法典第三百四十二條的規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。這種土地經營權原被稱為非家庭承包方式的土地承包經營權，2018年修正的農村土地承包法以及民法典將其命名為土地經營權。上述三種類型的土地經營權均與土地承包經營權或土地承包有關，因此與土地承包經營權合并規定在一章更為恰當。
第二，農村土地經營權符合物權的基本特性。關于物權的定義，民法典通過前的物權法第二條第三款規定：“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權�！币罁x，物權具有支配性和排他性兩大特性。對于土地經營權來說，一方面，其具有支配性。土地經營權人能夠對特定的農業用地占有、使用和收益，這充分體現了權利人對客體的支配性。另一方面，其具有排他性。所謂排他性，是物權對抗不特定第三人的權利。在三種類型的土地經營權中，非家庭承包方享有的土地經營權原本就是物權，其排他性沒有疑問。需要討論的是其他兩種類型的土地經營權的排他性。家庭承包方享有的土地經營權具有完全的排他性，權利人在其承包期間對所有權人和其他人均享有排他性權利。正因為具有排他性，承包方的土地經營權才真正具有流轉性。受讓方享有的土地經營權也具有一定的排他性。民法典第三百四十一條規定：“流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人�！比绻茏尫绞茏尩耐恋亟洜I權經過了登記，其排他性自然沒有疑問。有疑問的是未經登記的受讓方享有的土地經營權是否也具有排他性。有理解認為，不得對抗善意第三人的權利不具有排他性，因而不是物權。這種說法值得商榷。就受讓方受讓的土地經營權而言，其至少對于非善意第三人具有排他性。至于對于善意第三人，現代物權與早期物權不同，為保障交易安全，其排他性在交易過程中以受讓人知曉物權的存在為條件。善意取得制度也正是基于此原理而建立。例如，在動產交易中，雖然無權處分人對轉讓物不享有所有權，但如果受讓人善意相信無權處分人具有所有權，受讓人仍然能夠取得所有權。土地經營權雖然為不動產物權，但其物權變動不以登記為條件，故在理解上應當如此。因此，雖然不得對抗善意第三人在一定程度上限制了未經登記的土地經營權的排他性，但不影響土地經營權的物權性質。
第三，“用益之上不得用益”不能成為將土地經營權定性為物權的障礙。在我國，土地經營權主要由土地承包經營權派生而出，但也可以由集體土地所有權派生而出。農村土地承包法第四十九條規定：“以其他方式承包農村土地的，應當簽訂承包合同，承包方取得土地經營權。”因此，認為用益物權必須由所有權派生而出的認識值得商榷。傳統理論中的確有“用益之上不得用益”的說法，但這主要是因為傳統實踐中很少有用益物權再派生用益物權的需求。當然，土地承包經營權不是純粹的用益物權，它是一種類所有權，由其派生出土地經營權這種用益物權不存在理論障礙。
土地經營權的推出符合改革開放以來我國土地經營者土地權益不斷加強的趨勢。物權性質的土地經營權有利于減少政府和集體對土地經營者的過多干涉，充分發揮土地經營者的個體能動性，進而提高集體土地所有制的效率。歷史上，作為集體所有制實現形式的土地承包經營權正是由于找到了正確的激勵機制，從而取得了階段性成功。如今以土地集體所有權、土地承包經營權和土地經營權為內容的新型土地權利結構的建立，更是彌補了土地承包經營權原有的不足，使得集體所有制的效率更上一層樓。因此，應當堅持土地經營權的物權定性，切實貫徹農村承包地“三權分置”政策，為推進農業、農村、農民發展而努力。
（作者單位：廣東外語外貿大學土地法制研究院）