作者簡介：周建勛 北京市西城經濟科學大學。
內容摘要：環境健康風險不同于環境健康損害或者危險。以私法途徑規制環境健康風險存在著法治障礙。原因在于環境健康風險與技術進步相伴，具有高度的復雜性和不確定性，并且存在認知悖論。因涉及公共利益與不確定性，環境健康風險首先需要公法規制，即使在私法公法化的背景下，私法體系也無法容納對環境健康風險的規制。我國應從頂層設計高度，將環境健康風險納入生態環境風險防范系統，重新審視“預防為主”的法律原則，規范環境風險評估機制，建立區別于環境影響評價的環境健康風險公法規范，建立環境健康損害的民事公益訴訟制度，以環境健康損害的賠償之訴校正環境健康風險防范的效果。
關鍵詞：環境健康風險 環境健康損害 頂層設計 預防為主
近年來，我國已發生“兒童血鉛超標”“鎘大米污染”乃至“癌癥村”等環境污染導致人群健康損害的事件。從防患于未然的角度看，如果環境健康風險的預防和規制能提前展開，將有助于大幅度減少現實的環境健康損害的發生。在司法實踐中，專門就環境健康風險（也稱為生態環境健康風險，下文不再單獨說明）提起的民事公益訴訟尚無一例。這表明以民事公益訴訟規制環境健康風險的路徑存在著法治困境。那么，私法體系能否包容對環境健康風險的規制，是否可以從頂層設計視角，探索適合我國國情的環境健康風險的防范機制呢？
一、私法規制的困境
在我國大多數環境公益訴訟中，焦點主要集中在環境污染、生態破壞方面，環境健康風險往往作為一種可能發生的現象被訴訟參與的各方提及。目前，僅有的一例已經審結的預防性環境公益訴訟案——北京自然之友訴中石化云南石油有限公司案（以下簡稱“云南煉油案”）中，即將環境健康風險作為諸多訴訟請求之一，該案最終未被法院受理。可見，環境健康風險的民事公益訴訟并不被我國法院認可，其司法困境主要表現在以下幾個方面。1.請求權基礎缺失處理民事的主要任務，在于尋找請求權基礎。所謂請求權基礎是指支持一方當事人向他方當事人有所主張的法律規范。尋找請求權基礎就是法的適用過程，就是要發現對于具體案件可資適用的法律規范。環境民事公益訴訟同樣需要尋找請求權基礎，發現能夠支持原告一方主張的法律規范。2014年我國新修訂的《環境保護法》第39條明確規定國家建立和健全環境與健康監測、調查和風險評估制度，但是并沒有具體的法律適用規則。我國《民法典》規定了十一項民事責任類型，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險等預防性責任，卻未涉及對環境健康風險的規范。《民法典》專設了環境污染和生態破壞責任一章。然而，從文義和體系看，存在污染環境、破壞生態行為或者造成嚴重后果是這一專章中所有法律規范的構成要件之一，亦未涉及環境健康風險。2015年實施的最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境公益訴訟解釋》）第1條即規定環境民事公益訴訟包括對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟。從文義看，環境健康風險似乎可以適用環境公益訴訟，但事實遠非如此。該解釋并沒有明確“重大風險”的認定和適用標準。而且，即使發生環境健康損害結果也被排除在環境公益訴訟之外。該解釋第10條第3款還明確規定“公民、法人和其他組織以人身、財產受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴。”更何況，尚無損害結果發生，而僅僅處于是否發生尚不確定的環境健康風險的預防之訴呢？2.風險的證明難度大
按照侵權法理，受害人能夠獲得侵權人賠償的前提之一就是受害人能夠確定地證明損害的存在。損害的確認是構成侵權責任的實質要件之一。我國《民法典》中環境民事公益訴訟就歸屬于侵權法律關系。證明環境污染或破壞生態的行為實際或者可能損害社會公共利益的事實，是環境民事公益訴訟必要的前提條件。故此，《環境公益訴訟解釋》第8條規定，原告起訴時需要提交被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料。實踐中，囿于技術水平和經濟能力限制，原告想要證明被告污染環境或生態破壞行為并造成了生態環境的損害結果就已經非常困難。若要原告對是否發生尚不確定的環境健康風險加以證明，更是難上加難。多數情況下，原告在證明被告污染環境的同時，為補強其起訴的正當性和緊迫性，會對被告排放的污染物的種類和特征加以描述，進而就污染物中含有的重金屬或有害污染物等對人體健康的危害加以描述（或說明）。而原告或受委托的專家對此類說明往往缺乏實驗室數據的支持，缺乏流行病學調查、暴露途徑、劑量—反應關系的科學論證，并對環境污染或生態破壞的后果、損害或造成損害的危險與風險相混淆、不作區分，以致法院裁判時不能認定風險的有無。而事實上，由于風險的不確定性，包括專家在內的社會成員因知識儲備欠缺而無法準確地對不確定性進行評估、對風險的結果進行量化，怎能為訴訟提供法律意義上的證據支持呢？在目前僅有的一例已審結的、以預防環境風險為訴訟請求的“云南煉油案”中，原告經過反復論證，向法院提交了《損害社會公共利益重大風險的說明》，試圖證明“被告未批先建造成大氣污染物、煙塵粉塵及危險廢物的外排量、產生量均有較大幅度的上升，給大氣、固體廢物污染防治造成顯著的現實風險；最后，新增遲延焦化技術具有易燃易爆、易疲勞、易泄露等危險特性，且一旦出現事故，煉廠污染物排放必將急劇增加、嚴重損害人民安全、健康期待，故存在較大的安全事故和環境污染風險”。對原告來說，以項目存在未批先建的違法行為來證明項目存在重大風險，是證明存在環境風險較為穩妥的路徑。但因被告案涉項目環評文件后續又被批準，從而令法院以原告提交的證據材料不能說明“有社會公共利益受到損害”或“被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險”為由，裁定不予受理。
3.法律責任承擔方式缺失
退而言之，即便論證了環境健康風險的存在，也不一定能夠等到法院的支持。無論是我國的《民法典》、《侵權責任法》還是《環境公益訴訟解釋》，都是以消除危險作為預防性法律責任的承擔方式之一。依環境損害發生的可能性程度，可分為危險、風險以及剩余風險。危險是指在可預見的期間內，一定事實狀態所導致的損害通常可確定會發生。風險則是指造成損害的可能性較低且通常不會發生。幾乎不可能發生的，即所謂“剩余風險”。危險與風險相比，損害的發生具有高度的蓋然性和明顯的預知可能性及確定性。而“剩余風險”發生僅具有純粹的假定可能，社會應予容許而無須預防。由于危險發生的可預見性和緊迫性已經接近于損害的后果，通過民事訴訟課以預防性法律責任，正是民法救濟性原則的應有之義。故而民事責任中的消除危險所適用的是損害的發生具有高度蓋然性的危險而不是風險。環境民事公益訴訟中，愈是證明起訴的緊迫性，就愈屬于危險而不是風險。而環境健康風險由于本身具有不確定性，且致害結果發生的蓋然性很低，顯然，消除危險這一方式并不適用環境健康風險的法律責任承擔。4.因果關系難以證明
環境健康風險民事公益訴訟的另一個關鍵難點在于因果關系難以證明。環境民事公益訴訟是以歸責方式追究行為人侵權責任的，其目的是判定特定行為在具體的侵害中的作用。基于經驗法則、科學論證或者疫學調查，法官可據此確定蓋然性高低，以判斷特定行為與損害或者危險之間是否存在因果關系。而風險的不確定性（包括風險概率在內），是超經驗法則的，也缺乏確定的科學依據。比如手機輻射與人體健康的關系即是如此。由于手機問世僅有30多年的時間，雖然有科學研究表明手機輻射對人體健康存在致害風險，甚至存在某種統計學上的概率關系，但均認為手機輻射對人體健康的潛在風險和長期效應仍需進一步研究。因而，法官并不能根據以往的經驗和研究，認定手機輻射與特定疾病之間存在高度蓋然性的因果關系。可見，風險和危險的最大不同在于，在主觀上，就風險發生的因果關系而言，沒有足夠的信賴讓人相信一定的原因會產生一定的結果；在客觀上，也無法得知是否有這樣的因果關系存在。即使采用舉證責任倒置的方式，將不存在因果關系證明的責任分配給被告一方，其因果關系也同樣是難以確定的。故此，民事法官并非科學法官，難以支持原告在環境健康風險訴訟中主張的賠償關系。
二、實踐反思
面對環境健康風險在民事公益訴訟中所遭遇的上述司法困境，人們有必要反思：應如何認識環境健康風險？私法，特別是民法能否無限度包容對環境健康風險的規制？以私法規制環境健康風險是否存在制度障礙？
（一）環境健康風險的現實悖論
自黨的十八大以來，隨著生態文明建設的不斷深化，人民群眾的環境意識不斷提升。在對諸多環境污染事件觸目驚心的同時，越來越多的人們開始意識到：環境污染、生態破壞以及環境質量下降等不良環境因素有可能嚴重損害周邊人群的生命健康，不良環境因素的積累有可能對當代乃至未來世代的生命健康產生損害或者威脅。那么，什么是環境健康風險的基本含義呢？
所謂環境健康，1989年歐洲環境與健康憲章中將環境健康定義為由環境要素所決定的人類健康和疾病。該定義中的環境要素涉及大氣、水、土壤、噪聲、輻射、動植物等諸多環境介質。而所謂風險，依據德國學者貝克的觀點，風險概念直接與反思現代化的概念相關，可以被界定為系統地處理現代化引致的危險和不安全感的方式。有學者指出，日常生活中，有一些與風險相近的概念，如“危險”“災難”“威脅”等，它們多指已經發生或者已經高度現實化的危害。相比而言，風險與最終損害之間則具有相當的不確定性。據此，環境健康風險主要是由于自然原因和人類活動（主要是人類活動）所引起的，經由環境介質，對人群健康造成危害或者累積性不良影響的可能性。2018年我國原環境保護部發布的《國家環境保護環境與健康工作辦法（試行）》對環境健康風險的含義作了限縮，專指環境污染（生物、化學和物理）對公眾健康造成不良影響的可能性。該含義僅將污染作為關注焦點，未涉及新技術應用、生態破壞等情形。事實上，環境健康風險不僅涉及環境污染與生態破壞等環境問題，而且涉及由此引發的人類健康和疾病問題，是具有多元化內涵的社會風險。應當說明的是，在環境健康風險中，對人群健康造成風險的根源是生態環境方面，而不是衛生方面。如果是由于衛生方面引發了健康問題，即使中間經過了環境介質的傳播，也不屬于環境健康風險。比如核電站事故泄漏產生的核輻射可能引發人體健康的疾病，屬于環境健康風險，但如果是因某藥品生產單位使用過期的消毒劑衛生消毒不當，導致下風向人群可能吸入含病原體的氣溶膠而致健康損害，屬于公共衛生風險，而不是環境健康風險。人類在防范環境健康風險同時，對于環境健康風險的認識又在不斷地進步。例如在人們認識到核輻射的破壞力后，在核設施建設之前，就有意識地加入了環境健康風險防范的若干設計。在清楚冶煉廢水的危害后，增加循環利用的技術和工藝，努力實現廢水的零排放，以降低環境健康風險等。從這一角度而言，社會風險的存在并不都是負面的，“風險的來源不是基于無知的魯莽行為，而是基于理性的規定、判斷、分析、推論、區別、比較等認識能力，它不是對自然缺乏控制，而是期望于對自然的控制能夠完美”。在人類社會征服自然，利用自然的進程中，人類的知識與科學水平也在不斷增加，對風險的意識和感知能力在不斷提升。即使發生人為風險的可能性極低，也由于人們防范風險意識的加強以及媒體的傳播而變得令人可怖。現代社會的風險源于技術進步，而科技進步又將人類活動中的利弊同步放大，形成了風險社會的核心悖論。本質上，風險社會的悖論并非事實問題而是公共認知問題。人們對風險的察覺和認知程度大大增加了，但是事實上科學技術迅猛發展帶來的副作用和負面效應所釀成的風險可能已經有所降低。人們感知的風險增多，是由于社會文化與個體心理的相互作用、共同建構的結果。無論是“被意識的風險增多”還是“人們感知的風險增多”，都不意味著在前工業社會從事相關活動的人們沒有感知風險，而只是意味著人文社會科學對風險的意識和感知不多。正是時代的發展和技術的進步，人們出于對環境與健康的更高需求才對現實的人類活動提出了更高的環境健康風險防范需求。這促使人們采取更好的技術和更高的標準來回應人們的風險防范呼聲。在此意義上，正如《風險社會》一書的作者德國學者貝克所說：“必須看到，風險絕不是具體的物；它是一種‘構想’，是一種社會定義，只有當人們相信它時，它才會因此而真實并有效。”必須指出的是，風險畢竟不是損害，既不等于毀滅也不等于安全和價值。人們可以說現代社會是一個“風險社會”，但不能說現代社會是一個違法社會。在環境健康風險的內涵多元化與認知悖論的背景下，試圖僅僅依賴以歸責為取向的侵權責任法等民法規范，將環境健康風險納入傳統的民事訴訟體系并施以規制，必然力不從心。
（二）私法公法化的限度
環境健康風險源自環境污染或者生態破壞，其影響涉及不特定的社會公眾，顯屬公共利益范疇。在私法公法化背景下，可否將其完全納入私法的調整范圍呢？
公私法的劃分起自古羅馬法學家烏爾比安，他認為公法是“涉及羅馬帝國政體的法律”，而私法則是“涉及私人利益的法律”。不過這一劃分即使在古羅馬時期也并不絕對。在羅馬法淵源中，大量調整私人關系的規范也被說成是公法，查其原因，這種情形恰恰出現在社會利益或一般利益與個人利益重合之時。也就是說，除非涉及公共利益且是在下達命令和絕對禁令的情況下，羅馬國家自古并不通過其機構進行立法干預。羅馬法頗具彈性的特質為近現代的私法與公法相互影響埋下了伏筆。私法自治正是以公私法的劃分為前提，直接反映了國家和社會的二元分離。進入20世紀后，工業化浪潮席卷全球。在私法自治的法理念配合下，技術進步與產業資本相互推動，促進了人類社會經濟的高速發展，但同時也帶了經濟危機、資源浪費、社會失衡和環境污染。人們開始反省私法自治的社會價值，希望國家基于社會公共利益的目的而對以往不曾介入的私人領域加以干預。于是在羅馬法公、私法彈性劃分的映射下，資本主義國家開始了私法公法化進程。私法公法化并非完全拋棄私法自治的全部架構，而是重點在涉及公共利益的層面對私法的核心原則進行改造。主要表現在：第一，為解決社會發展失衡問題，而將所有權絕對改造為所有權社會化。1919年德國魏瑪憲法率先將所有權社會化，此做法后被各國所接受。第二，為解決壟斷和契約自由使契約成為強勢一方將自己的意志強加在對方之上的工具的問題，而將契約制度從強調絕對自由轉變為強調社會公平。從實質公平角度重新審視契約關系的做法，甚至令學者們發出了“契約已死”的感嘆。第三，為解決安全事故和環境污染等問題，而將以往需要受害人舉證方可成立的過錯責任改造為只要滿足強制性法定條件即可成立的無過錯責任，以響應公平正義的社會呼聲。可見，資本主義國家的私法公法化不是無限度的公法化，而是在關乎社會利益和實質公平理念下，通過確認無效或強制性規范的方式進行的國家干預。由于仍然保留著私法自治下的人格平等、意思自治、主體特定等私法內核，這種國家干預并沒侵蝕私法核心價值。從歷史角度看，私法與公法的相互影響是國家為實現社會治理和經濟發展，不斷調整公、私法規制疆域的過程，私法公法化就是在國家主導下，私法與公法不斷相互讓渡與擴張邊界的現象。就我國而言，為了保證國家經濟的發展，不能因保護民事權益而阻礙社會主義現代化事業，國家保留著可以隨時重新厘定市民社會獨立性之邊界的權力。民法調整對象的規范一方面為這種國家權力的實現提供了實現機制，另一方面又為私人自治厘定了相對確定的作用空間。可以說，私法秩序可謂是“刻意建構的秩序”，在國家層面，私法不過是作為一種國家治理的工具。一旦公法的立法者非常重視對某個事項管制目標的實現，那么，民法必須容讓公法，使公法管制目標優于私法自治。我國《民法典》第153條第1款就是著例。環境健康風險涉及不特定的公共利益，是公法高度關注的領域，與強調主體特定、意思自治為核心的私法自治明顯差異。在公法面向上，國家理應建構環境健康風險規制體系，其中必然包括實現實質性社會公正的強制性規范，并經由這些公法規范，在現行私法體系中劃定新的邊界。由此再引致或轉介于私法規范，形成私法上確認違法性的標準，進而通過民事訴訟加以司法適用。我國目前除《環境保護法》第39條宣布國家建立環境與健康風險的調查、監測和評估制度外，尚未制定有關環境健康風險管制目標的公法規范，沒有可供民事司法裁判所依據的有關環境健康風險的強制性規范。因此，即便存在私法公法化的趨勢，環境健康風險的規制也無法被納入這一進程之中。
（三）私法規制環境健康風險的障礙
繞開公法規范，直接以私法規制環境健康風險的途徑同樣是行不通的。如前述，環境健康風險作為社會風險之一，因關涉公共利益而與私法自治的核心價值迥異，直接將之納入私法規范存在諸多障礙。
第一，發生的不確定性與私法救濟相矛盾。我國當前的環境侵權領域存在兩類規范對象，一類是《民法典》第1229條所規定的因污染環境、破壞生態造成他人損害的，另一類是《民法典》第1234條所規定的生態環境損害。前者是對受害者的人身、財產造成的損害，后者僅是對環境造成的損害。無論造成哪種損害，其都具有私法彌補的現實性和緊迫性。但環境健康風險并不是現實的損害，其是否發生，何時發生、范圍多大，影響人群，甚至代際關系等等都無法具體確定，無法啟動私法侵權規范予以救濟。
第二，外部性與私法內部性矛盾。由公、私法的歷史沿革可以發現，私法調整的社會關系具有明確的平等性、特定性，是私的主體之間內部化的社會關系。也正因此，公、私法的劃分才有了屬性上的邊界。國家借助立法將其社會治理目標有選擇地納入私法規范，進行內部化和特定化的改造，并力圖通過私法規范自身的高效運轉，實現保護弱勢群體、實質平等與社會公正的社會政策目的。可見，衡量相關社會性立法能否納入民法，關鍵在于它所調整的社會關系，是否屬于特定人與特定人的關系，或者是否能夠轉化為特定人與特定人的關系。只要該涉及公共利益的社會關系可以被改造為符合私法體系的規范，私法就可以容納他們。反之，則無法容納。環境健康風險的外部性關系主體并不特定，反映的是人們對技術進步及其不良影響的擔憂和恐懼。科學家、政府、企業或者公眾都無法確定環境健康風險何時可以轉化為現實危險或者造成損害，因此，難以直接納入私法規范的調整范圍之中。
三、環境健康風險規制路徑的探索
回顧“云南煉油案”，盡管被告曾經存在未批先建行為，但之后環境部門批準了補辦的環評文件。法院裁定不予受理的原因并非直接認定風險的有無，而是認為環境民事公益訴訟的原告沒有證據證明損害的存在與風險的有無。該案不僅反映了私法對公權力的尊重，也反映出將環境健康風險直接納入民事訴訟的囧境。
應當說，環境健康風險的規制首先屬于公法而非私法范疇。從“面向未來而決策”角度看，建議我國將規制環境健康風險納入國家生態安全的頂層設計，通過公法規范構建管理環境健康風險的社會政策目標。廣泛而有效的收集有關環境健康風險的信息，并建立環境健康風險的常態化監測預警機制。規范風險評估的機制。當社會公眾感受到來自生態或環境因素所引發的健康威脅時，國家生態環境和健康管理機關需及時組織科學論證和溯源研究。在此基礎上，發現某些生態因素或者環境因素與健康危害之間存在某種聯系，即使不能確定他們之間存在高度的蓋然性或者概率，國家出于防止未來其人民暴露于可能的威脅之中的目的，通過制定法律或者解釋現行法律的方式，對可能引發環境健康風險的活動予以強制性法律規范或者強制性措施，以預防不確定性的風險。需要說明的是，風險的規制并不以可能的風險制造者已有行為的違法性為前提，而一旦國家制定了有關環境健康風險預防的強制性法律規范，則之后的有關行為或者活動將會受到限制，甚至被禁止從事，國家可通過設立保險或基金分擔公眾受到的損害。與此同時，具有明確規范對象的強制性規范將可能被引致私法體系中，直接影響行為人的意思自治，并成為民事訴訟的裁判規則。具體而言：
（一）將環境健康風險防范納入生態安全的頂層設計
環境健康風險與現實的環境健康損害或者確定發生的危險不同，它不是事故性風險，而是伴隨著現代科學技術的發展和應用而逐漸產生的，與生態環境違法行為并沒有直接關聯。環境健康風險經由生態環境因素而對人類健康產生威脅，因而其與社會公眾的生態環境安全密切相關。我國早在2000年國務院發布的全國生態環境保護綱要中就明確提出了“維護國家生態環境安全”的目標。
2020年新冠疫情暴發后，習近平總書記更是強調“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系。”生物安全恰恰是生態安全的重要部分。保障安全必然包括了風險防范。我國自2003年“非典”后，就已經著手生態環境健康風險的預防。始于2013年的大氣霧霾治理國家不惜投入巨資和大量人力，從環境管理層面對霧霾的成分、產生機理和傳播路徑進行研究和管控，絕不僅僅是環境污染的治理，而是通過重點行業深度治理，穩步推進能源結構調整優化，“公轉鐵”和分類精準施策等措施，回應人民群眾增強藍天幸福感，減少環境健康威脅的強烈呼聲。2020年新冠疫情在武漢爆發，我國更是及時采取了關停野生動物非法交易市場、編制禁止養殖的野生動物名錄，修改野生動物保護法等多項規制生態環境健康風險的管控措施。可見我國已經在事實上進行著環境健康風險預防的工作。但是實施多年的大氣霧霾治理對人群健康風險防范的效果，以及正在實施的常態化新冠疫情防控措施中關于野生動物的管制措施與公眾健康風險預防的內在聯系，尚未取得來自生態環境健康風險層面的深入研究和解讀。環境健康風險規制沒有被提升到生態安全頂層設計的高度。社會期待國家對給社會帶來威脅的活動進行規制，指明社會能夠承擔的界限，并保障受到威脅的未來。因此，對環境健康風險的規制決不能停留在“個案思維”，它是以國家生態環境治理為主導，以衛生、自然資源、產業、能源、交通等管理為配合的綜合研判和控制過程。由于憲法施展作用的平臺正在于“頂層設計”，因此應將之置于國家憲法框架下頂層設計的重要地位。
（二）區別現行環境影響評價制度
環境影響評價簡稱環評，是對決策或者項目的不良環境影響進行預測、分析和評估的制度。自1979年我國第一部《環境保護法》出臺至今，環評制度得到了不斷的發展（2002年我國出臺首部環境影響評價法，后經2016年和2018年兩次修正）。我國的環評制度實際體現了一種在對環境影響評價的基礎上制定管理政策的風險規制思路。然而，現行的環評制度與環境健康風險規制之間存在很大差距，表現為：第一，環評制度規范對象過窄。現行環評制度的規范對象僅限于尚未實施的規劃和尚未開工的建設項目。前已述及，環境健康風險的規制由于其自身內涵的多元化，不限于環境領域，還囊括了衛生、能源等其他領域，不僅包括項目和規劃層面，還包括政府決策以及國家戰略層面。第二，環評審查與審批機制備受質疑。現行環評制度下，環評文件由環境管理部門組織有關專家組成小組進行審查或評估，之后再由決策部門進行審批。尤其是項目環評的技術評估，并沒有相應的法律依據。我國汪勁教授很早就指出，在環保部門審批環節增加對建設項目環評報告書進行專家評審的程序，缺乏公平、公正和公開的程序保障，評審會由建設單位出資組織或官方有明顯傾向時，專家的判斷很大程度上受到左右。無論是規劃環評還是建設項目環評，當結論涉及公眾環境權益的爭議時，部門官員以及技術科學專家都會對此感到茫然，專家們極有可能在評審結論中作出模棱兩可的判斷，將規劃或者項目的環境可行性結論推給決策或審批部門。因此，涉及更大范圍的、不特定群體的環境健康風險的規制對決策機制的公平、公開和公正的保障性要求更高，現行的環評審查審批制度無法容納。第三，環評制度的內容是對不良環境影響的分析、預測和評估，這與環境健康風險評估的內容有本質區別。現行環評制度中的不良環境影響都是針對具體規劃或者項目的，其分析和預測的環境保護目標在數量和范圍上也是確定的。但是環境健康風險涉及的范圍是不確定的，可能受到影響的人群也不是固定的，甚至是代際間的，因此，不能以現有環評制度的評價規則直接套用。
2020年生態環境部發布的《生態環境健康風險評估技術指南總綱》中也沒有將之與環境影響評價相提并論，而是規定：本標準適用于指導生態環境管理過程中，為預防和控制與損害公眾健康密切相關的環境化學性因素而開展的環境健康風險評估。這意味著國家在生態環境管理層面已經注意到環境健康風險規制的特殊性，要在現有環評制度之外設計評估技術和策略。
（三）規范環境健康風險評估
有學者從認知角度，將未知風險領域細分為系統行為可知、且結果可被賦予概率值的情形，即風險；重要的系統參數已知、但概率分布未知的情形，即不確定性；此外還有不知未知之物的情形，即無知；最后則是隨機的鏈式關系、網絡和過程使得預測難以進行的情形，即無法決策。因此，決策前需要對風險進行評估、分析，以判斷哪些風險不可接受而需要決策，在什么層面上進行哪些決策，哪些風險社會應當容忍而無須決策。為防止政府決策的不公平，風險評估作為防止決策恣意的手段被引入風險規制之中。風險評估的法律性質是發現客觀事實，然而，當評估成為一項法定要求，專家實質上享有了部分決策權力。由于專家并不承擔政治責任，這是否會導致與現代政治倡導的民主價值之間的緊張關系，不無疑問。為此，一個可能的方案便是將專家的作用限定在非政治的范圍內。既要防止政府決策恣意，也要避免參與評估的科學家不誠實。
（四）重新審視“預防為主”原則
當前，我國環境保護法、水污染防治法、土壤污染防治法等一系列環境法律均將“預防為主”作為基本原則，但主要是針對企事業單位產排污環節的污染預防，不是風險預防。污染防治的核心事實是污染的客觀存在，政府承擔的主要是環境監管職責。風險預防的則不是客觀事實，而是未來的不確定性，政府的主要職責不是環境監管，而是風險評估和風險決策。為維護生態環境安全和公眾健康，我國有必要從風險預防的視角，重新審視現行法中“預防為主”原則，將環境健康風險作為防范生態環境風險的組成部分。
目前西方學界對風險預防一般可以分為兩大類：強風險預防原則與弱風險預防原則。前者指除非能夠確定一項行動沒有任何危害，否則不能進行；后者指缺乏充分的確定性不能作為采取措施預防可能帶來危害的行為的理由。前者受到環境主義者推崇，強調舉證責任轉移給擬從事風險活動的一方。但是由于這種強風險預防原則嚴格禁止在沒有證據能夠證明其行為無害之前不能進行活動，因此實踐中嚴格采納的并不多。后者則結合考量成本收益、社會經濟因素，尋找替代方法等,故而被較多地采納。在風險與技術進步伴生的今天，政府進行決策，一方面必須建立預防機制，以免人民無助地暴露于風險之中，另一方面，又必須塑造有利于產業發展、科技進步的環境，以滿足人民對發展的訴求。因此，除個別情形外，風險預防不應以行動否決為一般原則，否則可能會增加新的風險。例如，在電力需求旺盛情況下，減少核電建設就意味著煤炭等其他能源消耗的增加。在此意義上，“預防為主”絕不等于要求個別主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等預防性法律責任或者就具體項目的環境影響進行調查評估，而是以未來之視野審視當下決策能否最大限度地保障人民健康。
（五）鼓勵關于環境健康損害的民事公益訴訟
與環境健康風險不同，環境健康損害是具體而確定的，完全可以納入私法體系之中。但由于我國環境侵權立法所限，涉及環境健康損害的訴訟往往無法納入環境民事公益訴訟。而如果將環境公共健康損害置于環境公益訴訟之外，使環境公益訴訟僅以生態環境治理和修復為唯一要務，司法裁判所得全部賠償的對象只涉及生態環境修復，而不涉及環境公共健康損害的社會群體，那么，如此狹隘的環境公益訴訟必將因其失去為人的生存和健康服務的終極目的，而偏離環境正義的價值取向。
風險由于其不確定性，難以納入私法規范，但損害是確定，完全可以私法規范裁量。我國環境保護法中明確規定了“損害擔責”，其中理應包括違法排污者對環境健康損害的侵權賠償之責。即使“達標排放”也可能因污染物在特定的時空內的排放影響特定人群的健康造成了危險或損害后果，也應納入“損害擔責”的范疇。同時，防范環境健康風險并不阻止新技術、新工藝等的應用，但是技術進步的不良后果很可能造成特定化的損害，同樣應承擔侵權賠償責任。鼓勵并支持就環境健康損害提起民事公益訴訟，對防范環境健康風險有著重要的促進作用。有利于政府通過公益訴訟的結果及時校正環境標準的適當性；有利于厘清環境健康風險的公法規范與現實的環境健康損害或危險的私法規范之間的邊界；有利于震懾其他損害或危險的制造者，并降低未來發生大規模風險的可能性。允許環境健康損害的公益訴訟實質上起到了與環境健康風險預防的溝通作用。
結語
2020年新冠疫情的世界大流行，再一次印證了習近平總書記關于“當前中國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩”的戰略論斷。環境健康風險作為生態環境風險的組成部分，正在也必將與世界大變局一同沉浮。盡管風險具有高度的復雜性和不確定性，國家也有責任建立和完善公法上的環境健康風險規制，保護生態環境和人類健康。猶如市場也會“失靈”需要國家予以矯正一樣，僅依賴社會成員間的私法自治無法應對和容納對環境健康風險的防范。未來我國的環境健康風險規制應納入國家憲法框架下的頂層設計，將現有的“預防為主”原則從污染防治的政策層面，上升到風險預防的公法層面。我國未來的風險預防不應以行動否決為一般原則，而應建立更為靈活和誠實的決策與評估機制。確立我國環境健康風險防范的基準作為公法上的強制性規范，以此對私法自治領域施加實質性的影響。雖然社會公眾不能直接對環境健康風險提起民事訴訟，但并不妨礙公眾對違反預防環境健康風險的強制性規范的債權行為或者物權行為提起訴訟。同時，建立環境健康風險與環境健康損害之間的溝通機制，擴大環境民事公益訴訟的范圍，允許有關機關或者法律規定的組織對環境健康損害提起公益訴訟，以私法上“分配正義”促成公法上的實質公平，震懾潛在的環境健康損害或危險的制造者以降低風險。