按照《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》的設(shè)計(jì)，2035年將基本建成法治政府。而法治政府的建成首先需要立法對政府進(jìn)行規(guī)范。
行政法為什么需要法典？
法典是人類理性的結(jié)晶，大陸法系的立法者、法學(xué)家更是常有法典化的沖動(dòng)。行政法的法典化一直在進(jìn)行，行政法也需要法典化。這是法治國家和民主原則之于行政法的要求。
一方面，沒有法典，就難以約束行政權(quán)。行政權(quán)是強(qiáng)大的，介入到社會(huì)的方方面面。唯有寫成白紙黑字的行政法規(guī)則，才能約束執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)。行政權(quán)何時(shí)能夠行使、如何行使、產(chǎn)生爭議如何處理，都可以通過行政法的法典得到有效而系統(tǒng)的規(guī)范。
另一方面，沒有法典，人民就難以理解行政法。行政本身領(lǐng)域繁多，相應(yīng)的規(guī)范更是林林總總、變動(dòng)頻繁。在我國現(xiàn)有法律中，行政法占據(jù)三分之一天下。要理解復(fù)雜的行政過程和行政法，特別是讓行政相對人、利害關(guān)系人、普通民眾都能懂得、利用這些行政法，維護(hù)自身的合法權(quán)益、監(jiān)督政府依法行政，法典也是必不可少的。
法典不僅是過去經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更有理性的設(shè)計(jì)和引領(lǐng)，可以有力地推動(dòng)行政法治的發(fā)展。我們沒有理由反對行政法的法典化，不過，也需要明白應(yīng)當(dāng)追求什么樣的法典化。
行政法如何法典化？
近年來受民法典的影響，法學(xué)各學(xué)科都在著力推進(jìn)自身的法典化工作，行政法學(xué)也不例外。其實(shí)，行政法的法典一直都是行政法努力的重點(diǎn)，甚至可以說行政法就是通過行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強(qiáng)制法這一部部法律的制定而迅速發(fā)展起來的。但在如何法典化的問題上卻有兩條不同的路徑。
一條路是體系化立法，即按照行政法學(xué)的體系設(shè)想，將行政法方方面面的規(guī)范統(tǒng)合起來，形成門類齊全、體系完整的統(tǒng)一法典。我們通常所理解的法典化其實(shí)就是在這個(gè)層面上而言的，像刑法、民法典大體上就是體系化立法的成果。但行政法的統(tǒng)一法典，在這個(gè)世界上尚不存在、也不曾有過。讓龐大的行政法形成統(tǒng)一法典，或許已嚴(yán)重超越人類理性的極限，既無可能，也不必要。統(tǒng)一法典，不好立、不好改、不好用。
另一條路是問題性立法，即為了解決某種現(xiàn)實(shí)問題而制定專門的法律。過去，面對“亂處罰、亂罰款”的現(xiàn)實(shí)，國家在1996年制定了行政處罰法。在“行政許可過多、過濫”“已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)障礙”時(shí)，國家在2003年制定了行政許可法。鑒于“既存在對某些嚴(yán)重違法行為因缺乏強(qiáng)制手段處理不力的情況，也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況”，國家歷經(jīng)十二年最終于2011年制定了行政強(qiáng)制法。這些法律都有其明確的問題指向，有效地規(guī)范了行政權(quán)，保障了人民的合法權(quán)益。
現(xiàn)在需要什么樣的法典？
對于今后的法典化方向，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》具體指出：“健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法。”在行為法上制定行政的共通法，也是我們過去三十年里的重要經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)成為中國行政法的一大特色。就行政活動(dòng)共通的行為、制度進(jìn)行立法，難處在于不易準(zhǔn)確把握問題，同時(shí)不能讓大批舊法與新法相抵觸；好處就是問題清楚就能有的放矢，而且制定一部法律就能解決一批問題。
按照過去的設(shè)想，行政許可法、行政強(qiáng)制法均已完成，在共通的行政行為方面，至少還應(yīng)當(dāng)制定行政收費(fèi)法，遏制亂收費(fèi)的現(xiàn)象；在共通的行政制度方面，至少還應(yīng)當(dāng)制定行政程序法，規(guī)范行政活動(dòng)的基本程序。與行政收費(fèi)法相比，行政程序法至少還進(jìn)入過全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，行政法學(xué)界也有多個(gè)草案建議稿。可以預(yù)見的是，在規(guī)劃的推動(dòng)下，制定共通法的做法將得到延續(xù)并加強(qiáng)，除明確指明的行政程序法外，政府信息公開法、個(gè)人信息保護(hù)法、行政收費(fèi)法、行政調(diào)查法等都應(yīng)屬于規(guī)劃之列。
另一重點(diǎn)在于組織法建設(shè)。組織法一定程度上可以說是源頭活水。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》提出“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，要求“恪守法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，其手段之一是“大力推行清單制度并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理”。權(quán)責(zé)清單實(shí)際上是摸清家底，把行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)法上的現(xiàn)有權(quán)限、責(zé)任歸納匯總。但要做到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尚需在列明權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上作出革新。按照行政組織的法律保留要求，在組織法上確定各種行政機(jī)關(guān)的設(shè)置目的、任務(wù)和職權(quán)，有助于厘清政府和市場、政府和社會(huì)的關(guān)系，有助于將現(xiàn)有的“三定規(guī)定”真正制度化，使行政組織的設(shè)置得到安定化、規(guī)范化。在行政組織法方面，將是一個(gè)龐大的立法任務(wù)。
求真務(wù)實(shí)，面對現(xiàn)實(shí)的迫切需求，扎實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)立法，這也是我國行政法立法的基本經(jīng)驗(yàn)。