作者：劉松山 華東政法大學(xué)法律學(xué)院
內(nèi)容摘要：全國人大及其常委會(huì)的決議、決定，在使用中較為混亂。凡對重大問題存在分歧，由會(huì)議討論形成多數(shù)共識(shí)的，或者政治性較強(qiáng)的，以及號(hào)召性、政策性的事項(xiàng)，宜稱決議。凡憲法法律規(guī)定由兩機(jī)關(guān)行使決定權(quán)的，或者法律性較強(qiáng)的、改革探索性的事項(xiàng)，宜稱決定。區(qū)分重大問題的決定和有關(guān)法律問題的決定，意義不大。決議、決定的效力與法律、法律解釋等是否有區(qū)別，憲法法律對此缺乏規(guī)范，需分類明確。兩機(jī)關(guān)不宜以決議、決定形式頻繁地、大規(guī)模調(diào)整國務(wù)院機(jī)構(gòu)的組織職權(quán)。
關(guān)鍵詞：決議 決定 法律性質(zhì) 法律效力 憲法規(guī)定和實(shí)施 重大問題的決定
決議、決定是全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的重要表現(xiàn)形式。但是，什么叫決議，什么叫決定，決議、決定所規(guī)范的事項(xiàng)分別是什么，與權(quán)力機(jī)關(guān)行使其他職權(quán)的載體有什么區(qū)別，兩者具有什么樣的法律效力，全國人大及其常委會(huì)在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)地運(yùn)用決議、決定來行使職權(quán)，并為地方人大及其常委會(huì)行使職權(quán)提供參照和示范作用，等等，都是長期以來沒有引起足夠重視和充分討論的問題。從語義上考察兩個(gè)用語的具體含義，梳理和總結(jié)全國人大及其常委會(huì)建國以來運(yùn)用決議、決定的具體實(shí)踐，并對其中的諸多問題展開研究，對于完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式方法，提高人民當(dāng)家作主的質(zhì)量，具有重要意義。
一、決議、決定：兩個(gè)含義不甚清晰的用語
憲法對全國人大及其常委會(huì)的規(guī)定，主要是它們的組織和職權(quán)，但對各項(xiàng)職權(quán)行使的結(jié)果應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為何種法定形式，卻沒有直接或者從正面作出規(guī)定。這種情況不僅在憲法中存在，在全國人大組織法、立法法、監(jiān)督法等法律中也較多地存在。這就使得全國人大及其常委會(huì)作出了很多決議、決定，但這些決議、決定應(yīng)當(dāng)對應(yīng)于全國人大及其常委會(huì)的哪些具體職權(quán)，在何種情況下適用，則很不清晰。除了憲法文本規(guī)定的不清晰外，還有以下問題值得注意。
（一）有關(guān)工具書和公文處理規(guī)范中的問題
20世紀(jì)90年代，由夏征農(nóng)主編的《辭海》是迄今為止很權(quán)威的工具書。按照《辭海》的解釋，決議至少有兩層含義：（1）裁決議論；（2）指會(huì)議所通過并用書面形式表示會(huì)議共同意見，要求貫徹執(zhí)行的結(jié)論，這種結(jié)論也稱為“議決案”。按照第一種意義的解釋，決議應(yīng)當(dāng)是對有不同意見的議論進(jìn)行裁決的結(jié)果，即對不同意見進(jìn)行裁決時(shí)，一般用決議。這個(gè)解釋的含義是明確的，容易理解。按照第二種意義的解釋，由會(huì)議通過的共同意見，稱為決議，這也容易理解。《辭海》解釋了決議，隨后又對決定做了兩種含義的解釋：（1）就某一或者某些問題作出處理意見。國家機(jī)關(guān)通過會(huì)議作出的決定，與“決議”同義。（2）起主導(dǎo)作用。這里將對某一事物起主導(dǎo)作用解釋為決定，也比較易于理解。但是，將國家機(jī)關(guān)通過會(huì)議作出的決定也理解為與決議同義，則說明就某一或者某些問題，會(huì)議既可以作出決議，也可以作出決定，進(jìn)而出現(xiàn)了對兩個(gè)用語做同義循環(huán)解釋的問題。這樣，將《辭海》中對決議的第二種含義的解釋，與對決定的第一種含義的解釋聯(lián)系起來，就可以認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)通過會(huì)議表示共同意見要求貫徹執(zhí)行的結(jié)論，既可以稱為決議，也可以稱為決定，即兩者是可以互換和通用的。這種解釋是否科學(xué)，能否適用于國家機(jī)關(guān)，特別是人大及其常委會(huì)行使職權(quán)中的各種情況，值得研究。
再看權(quán)威的《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋。這本工具書對決定做了三種含義的界定：（1）對如何行動(dòng)做出主張；（2）決定的事項(xiàng)；（3）事物成為另一事物主導(dǎo)的先決條件，起主導(dǎo)作用。與此同時(shí)，它對決議的解釋是：通過一定會(huì)議討論通過的決定。這樣，也出現(xiàn)了前述《辭海》中的問題，將決議與決定做了同義循環(huán)解釋，即決議就是一種決定。而且，按照這一循環(huán)解釋，對前面列舉三類事項(xiàng)所作出的決定，也都可以冠以決議的名稱。這就更讓人難以對決議、決定進(jìn)行區(qū)分了。
當(dāng)然，工具書的解釋主要還是普遍意義上的、學(xué)理上的，與不同情況的具體運(yùn)用未必能對接起來。實(shí)踐中，決議、決定不僅是人大及其常委會(huì)的一種重要公文形式，也是黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及其他國家機(jī)關(guān)的常用公文形式。對這兩個(gè)用語，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳自20世紀(jì)80年代以來，前后幾次發(fā)布的相關(guān)公文規(guī)范中都有明確的規(guī)定。第一次是1987年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》。根據(jù)這個(gè)辦法的規(guī)定，決議、決定是兩個(gè)不同的公文種類。其中，經(jīng)會(huì)議討論通過并要求貫徹執(zhí)行的事項(xiàng)，用“決議”；對重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)做出安排的，用“決定”。從這個(gè)規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)對決議、決定兩種形式都可以使用，而且兩者有不同的適用條件和范圍。比如，經(jīng)會(huì)議通過的，應(yīng)當(dāng)叫決議，而對決定，就沒有明確要求由會(huì)議作出。但這個(gè)辦法對兩者適用的事項(xiàng)的規(guī)定，仍然存在不太容易區(qū)分的情況。比如，由決議通過的事項(xiàng)，與作出決定的“重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)”，究竟有什么區(qū)別，就不太好理解。再比如，決議是要求貫徹執(zhí)行，而決定對重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)做出安排，不也是要求執(zhí)行嗎？所以，兩者在效力上都要求貫徹執(zhí)行，實(shí)際是沒有區(qū)別的。
而2000年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》在列舉公文的種類時(shí)，并沒有決議一項(xiàng)，只有決定，并規(guī)定，決定適用于對重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)做出安排，獎(jiǎng)懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)。為什么不把決議列入行政機(jī)關(guān)的公文形式？是否因?yàn)闆Q議與決定在適用的范圍上有難以區(qū)分的原因？是否因?yàn)闆Q議更多地適用于會(huì)議，而行政機(jī)關(guān)又實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，因而應(yīng)當(dāng)由首長個(gè)人而非由會(huì)議決定重要事項(xiàng)？
而在黨的機(jī)關(guān)如何處理公文方面，1996年，中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》，將決議、決定均定為黨的機(jī)關(guān)的公文種類。其中，決議用于經(jīng)會(huì)議討論通過的重要事項(xiàng)，決定用于對重要事項(xiàng)作出決策安排。這里，仍然強(qiáng)調(diào)決議適用于會(huì)議討論的事項(xiàng)。但是，對決定是不是要通過會(huì)議討論后作出安排，或者是由黨的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接作出，條例沒有予以明確。從實(shí)際做法看，對重要事項(xiàng)的決策安排，不僅黨的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以作出，黨內(nèi)的會(huì)議也顯然是可以經(jīng)過討論后作出的。所以，對于能否用由會(huì)議通過來區(qū)分決議、決定，仍然是模糊不清的。
到了2012年，中辦、國辦印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》。這個(gè)條例適用于黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。按照條例的規(guī)定，決議、決定均屬于黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的公文種類（這與前述2000年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》將決議排除在行政機(jī)關(guān)公文種類之外，又有不同）。其中，決議適用于會(huì)議討論通過的重大決策事項(xiàng)，決定適用于對重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)。這樣，決議、決定的明顯區(qū)別還是，凡會(huì)議通過的叫決議，不宜叫決定。但從內(nèi)容上看，仍然難以區(qū)分哪些事項(xiàng)屬于只能由會(huì)議通過的“重大決策事項(xiàng)”，哪些屬于只能適用決定的，叫“對重要事項(xiàng)作出決策部署”。所以，從這個(gè)條例看，在黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)那里，決議、決定似乎既有明顯的區(qū)別，但仍然有難以明確區(qū)別之處。該條例一直適用至今，所以問題也延續(xù)至今。
需要注意的是，這個(gè)條例只適用于黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，并不適用于人大及其常委會(huì)以及其他國家機(jī)關(guān)（但這個(gè)條例及前幾個(gè)條例的有關(guān)規(guī)定，對于對比認(rèn)識(shí)人大及其常委會(huì)的決議、決定，具有重要的參考作用）。實(shí)際上，即使適用于人大及其常委會(huì)，也會(huì)遇到明顯的困境。比如，以是否由會(huì)議討論通過，作為區(qū)分決議、決定的標(biāo)準(zhǔn)，對人大及其常委會(huì)就不好適用。因?yàn)闀?huì)議是人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的唯一方式，無論是決議還是決定，都必須通過會(huì)議作出，而實(shí)踐中，各級(jí)人大及其常委會(huì)作出決議、決定的數(shù)量相當(dāng)大，但迄今為止尚沒有相關(guān)權(quán)威機(jī)關(guān)對人大及其常委會(huì)如何使用決議、決定以及其他公文形式的問題進(jìn)行規(guī)范。
研究人大制度的鼎盛時(shí)期是20世紀(jì)八九十年代。這一時(shí)期（也是到目前為止）有兩本工具書對人大及其常委會(huì)決議、決定的解釋值得注意。一本是《人民代表大會(huì)制度辭典》（主編是原全國人大常委會(huì)辦公廳研究室主任劉政等負(fù)責(zé)同志，彭沖、王漢斌、曹志三位常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人題詞，其權(quán)威性是不容置疑的）。這本詞典對決議的解釋是，“泛指國家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體等經(jīng)一定會(huì)議討論通過、要求貫徹執(zhí)行、表示會(huì)議共同意見的文件”；對決定的解釋是，“泛指國家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織等討論重大問題和行動(dòng)并作出安排而形成的文件”。這個(gè)解釋當(dāng)然適用于全國人大及其常委會(huì)作出的決議、決定。但仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，決議與決定的明顯區(qū)別，還是以是否由會(huì)議通過為標(biāo)準(zhǔn)，至于決議中“表示會(huì)議共同意見”的內(nèi)容，與決定中“討論重大問題和行動(dòng)并作出安排”的內(nèi)容，仍然是難以區(qū)分的。如前所述，人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的形式就是舉行會(huì)議，無論作出決議還是決定，都要通過會(huì)議形成，那么，兩者又如何區(qū)別呢？而且，表示會(huì)議共同意見的過程，本身就可以說是討論重大問題和行動(dòng)并作出安排的過程，所以，兩者的具體含義仍然是難以區(qū)分的。
另一本工具書是《人民代表大會(huì)工作辭典》（這本工具書由時(shí)任副委員長嚴(yán)濟(jì)慈題寫書名，無疑具有相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性、權(quán)威性）。這本詞典對決議的解釋是，“泛指政黨、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等經(jīng)一定會(huì)議討論通過，要求貫徹執(zhí)行的具有指令性、法規(guī)性的文件”“其內(nèi)容一般包括作出決議的緣由和根據(jù)，所決議之事項(xiàng)及執(zhí)行中的要求”。對決定的解釋有兩種，其中與人大工作相關(guān)的一種是，“泛指政黨、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等為解決重要問題、布置重要行動(dòng)而下達(dá)的，要求下級(jí)機(jī)關(guān)、部門或人員貫徹執(zhí)行的具有約束性的文件”。這個(gè)解釋與前一部工具書的解釋，在表述上有所不同，但仍然難以對兩個(gè)用語做出明確區(qū)分。
從上述情況看，有關(guān)人大工作的工具書也未能解決決議、決定含義的區(qū)別問題。主要有兩個(gè)癥結(jié)：（1）作出決議、決定的形式難以區(qū)分。如果以是否以會(huì)議通過為標(biāo)準(zhǔn)，在其他黨政機(jī)關(guān)可以作區(qū)分，但在人大及其常委會(huì)就不好區(qū)分。因?yàn)闊o論是作出決議還是決定，都必須是通過開會(huì)的形式。（2）決議、決定分別應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么內(nèi)容，不好區(qū)分。
（二）決議、決定的性質(zhì)不好把握
全國人大及其常委會(huì)表決通過的決議、決定，能否一概地說是法律，或者法律的一種特殊形式？前述《人民代表大會(huì)制度辭典》在解釋這兩個(gè)用語時(shí)，明確說：“國家權(quán)力機(jī)關(guān)和它的常設(shè)機(jī)關(guān)依法通過和發(fā)布的具有法律約束力的規(guī)范性決議，是法的淵源之一”“國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法發(fā)布的具有規(guī)范性的決定，屬于法的淵源范圍”。而《人民代表大會(huì)工作詞典》對這兩個(gè)用語的解釋，也有類似的內(nèi)容：“國家機(jī)關(guān)通過的決議有規(guī)范性決議和非規(guī)范性決議之分，其根據(jù)憲法和法律所作出的決議是法的重要淵源之一”“國家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律發(fā)布的具有規(guī)范性的決定，屬于法律的淵源范圍”。
按照上面的解釋，決議、決定可以分為具有法律約束力或者規(guī)范性的決議、決定，以及不具有法律約束力或者非規(guī)范性的決議、決定兩類。其中，一個(gè)決議、決定，只有同時(shí)具備以下兩個(gè)條件，其性質(zhì)才是法，屬于法的淵源之一：（1）依法作出或者發(fā)布；（2）具有法律約束力或者規(guī)范性。據(jù)此，全國人大及其常委會(huì)通過的決議、決定，只要符合這兩個(gè)條件，雖然不是結(jié)構(gòu)完整的法律，但也應(yīng)視為法律的特殊形式，屬于法律的淵源。反過來說，如果不具備上述兩個(gè)條件的決議、決定，其性質(zhì)就不是法律了。但以上兩個(gè)條件在實(shí)踐中很難完全站得住。
先說第一個(gè)條件，全國人大及其常委會(huì)所作出的決議、決定，有的有憲法法律的依據(jù)，有的沒有憲法法律的依據(jù)。如果沒有憲法法律的依據(jù)，所作出的決議、決定卻具有明確的規(guī)范性和法律約束力，仍然應(yīng)當(dāng)說具有法律性質(zhì)，不能說就不是法，不屬于法的淵源了。
再說第二個(gè)條件。針對一件決議、決定，籠統(tǒng)地說具有法律約束力或者規(guī)范性，比較容易。但是，如果將法律約束力或者規(guī)范性這些概念性、學(xué)理性的說法，在實(shí)踐中加以細(xì)化和分類，恐怕就不那么容易了。比如，全國人大會(huì)議每年要對“一府兩院”的工作報(bào)告進(jìn)行審議，并對工作報(bào)告作出一個(gè)決議。而這個(gè)決議的內(nèi)容既可以詳細(xì)，也可以簡明；既可以分析形勢，闡明態(tài)度立場，強(qiáng)調(diào)工作重點(diǎn)，也可以總體評(píng)價(jià)，不針對問題，僅在政治上向各級(jí)國家機(jī)關(guān)和全國各族人民發(fā)出號(hào)召。那么，能否簡單地說這類決議就不是法律的特殊形式，不具有法律的約束力或者規(guī)范性，不屬于法律的重要淵源？而全國人大及其常委會(huì)作出的不少?zèng)Q定，也有這樣的情況，能否說它們就不屬于法律的淵源呢？恐怕也不能。由于決議、決定的內(nèi)容十分龐雜，表述的方式方法、風(fēng)格特點(diǎn)具有很大的靈活性，所以，籠統(tǒng)地用是否具有法律約束力或者規(guī)范性來衡量并加以定性，是很難的。
而以上所述實(shí)際是有一個(gè)假設(shè)，即決議、決定至少有一類是屬于法律性質(zhì)的，具有法律約束力。而與法律性直接對應(yīng)的一般是指政治性，那么，是不是全國人大及其常委會(huì)的決議、決定還有一種屬于政治性質(zhì)的？如果有，這種政治性質(zhì)的決議、決定，又有什么標(biāo)準(zhǔn)和特點(diǎn)？是否具有約束力或者規(guī)范性？與法律性的決議、決定又有什么區(qū)別？而除了這兩類性質(zhì)之外，還有沒有其他性質(zhì)的決議、決定，或者說是既不能歸于法律性質(zhì)，也不能歸于政治性質(zhì)的決議、決定？這些問題都需要慎重研究。
（三）決議、決定的法律效力不明確
決議、決定，一般被認(rèn)為與法律具有同等效力，但仔細(xì)分析下來，有幾個(gè)問題值得注意。
1.前述兩本人大工作詞典中的相關(guān)解釋。其中，《人民代表大會(huì)制度詞典》強(qiáng)調(diào)，決議、決定都“必須以憲法、法律為依據(jù)，不能與之相抵觸”，地方人大及其常委會(huì)通過和發(fā)布的決議、決定，還不能與地方性法規(guī)相抵觸。按照這個(gè)解釋，人大及其常委會(huì)決議、決定的法律效力，顯然比憲法、法律以及同級(jí)地方人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)低。全國人大及其常委會(huì)作出的決議、決定，不僅要有憲法法律的依據(jù)，且不能與憲法法律相抵觸。而如前所述，《人民代表大會(huì)工作辭典》則強(qiáng)調(diào)，國家機(jī)關(guān)“根據(jù)憲法和法律所作出的決議”“根據(jù)憲法和法律發(fā)布的具有規(guī)范性的決定”，才屬于法律的淵源。既然以憲法法律為根據(jù)，決議、決定的法律效力當(dāng)然就不僅在憲法之下，而且在法律之下了。所以，根據(jù)這兩本權(quán)威工具書的解釋，可以得出的清晰結(jié)論是，全國人大及其常委會(huì)所作出的決議、決定，法律效力是低于憲法法律的。當(dāng)然，這兩本工具書都是近30年前的，但問題是，從那時(shí)至今，并沒有法律規(guī)定或者其他相關(guān)權(quán)威的表述來對這一解釋做改變或者矯正。
2.憲法法律的相關(guān)規(guī)定。憲法和立法法、監(jiān)督法、地方組織法等法律，在對法的位階和立法監(jiān)督等問題作出規(guī)定時(shí)，都有一個(gè)明確的內(nèi)容，即行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)不得與本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。但憲法和法律均沒有規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得與全國人大及其常委會(huì)的決議、決定相抵觸，也沒有規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)不得與本省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)的決議、決定相抵觸。這至少說明，全國人大及其常委會(huì)的決議、決定（除非這個(gè)決議、決定本身就是法律），不是審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)的上位法依據(jù)，也可以進(jìn)一步說明，它們的法律效力是不能一概地與法律同等視之的。
對這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)，從地方組織法制定和修改的一段歷史中也可以找到線索。1979年全國人大制定的地方組織法曾經(jīng)規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)“在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下”，可以制定地方性法規(guī)。按照這一規(guī)定，地方性法規(guī)不得抵觸的上位法，不僅包括憲法、法律，還包括政策、法令、政令等，而什么叫政策、法令、政令，實(shí)際很難界定。全國人大及其常委會(huì)的決議、決定，當(dāng)然可以是政策、法令、政令的表現(xiàn)形式（這個(gè)問題下文還將述及），所以，其位階和法律效力高于地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)沒有疑問。
但是，1986年修改地方組織法時(shí)，刪除了上述“政策、法令、政令”的表述，僅規(guī)定地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，較大市的法規(guī)同時(shí)還不得與本省、自治區(qū)的法規(guī)相抵觸。為什么要做這樣的修改？王漢斌在1995年修改選舉法和地方組織法座談會(huì)上解釋說，目的是為了簡化較大市法規(guī)的批準(zhǔn)程序，加快審批進(jìn)度，“省里只考慮是否與憲法、法律、法規(guī)相抵觸”“內(nèi)容好不好，對不對，應(yīng)該由較大的市自己負(fù)責(zé)”。這雖然是程序問題，但實(shí)質(zhì)上是放權(quán)，是賦予地方更大的立法權(quán)限。聯(lián)系到這種向地方的放權(quán)，王漢斌還進(jìn)一步舉例說到了對國務(wù)院的放權(quán)：對國務(wù)院特區(qū)辦起草的廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例，全國人大常委會(huì)也是“就批準(zhǔn)，一個(gè)字也沒改”，文字內(nèi)容由他們負(fù)責(zé)。將地方組織法的這一修改與王漢斌的解釋結(jié)合起來，就可以有這樣的認(rèn)識(shí)：由于全國人大及其常委會(huì)決議、決定所涉及的內(nèi)容非常寬泛，其與政策、法令、政令很難做明確的區(qū)分。如果要求行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得與決議、決定相抵觸，那么，就不可避免地要對法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行過度審查，這就容易干預(yù)國務(wù)院和地方制定法規(guī)的內(nèi)容，拖慢立法審批的進(jìn)度，是不符合處理全國人大與國務(wù)院關(guān)系以及向地方放權(quán)的宗旨的。所以，地方組織法就只規(guī)定地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及省級(jí)法規(guī)相抵觸，這樣，全國人大及其常委會(huì)所作出的決議、決定，就顯然不能一概地視為法律，并與法律具有同等效力了。
3.決議、決定本身的復(fù)雜性。全國人大及其常委會(huì)作出的決議、決定，既包括全國人大的決議、決定，也包括它的常委會(huì)的決議、決定，那么，是否要明確全國人大的決議、決定，效力一律高于常委會(huì)作出的決議、決定或者制定的法律？而如前所述，決議、決定所包含的內(nèi)容又十分寬泛，同一主體作出的不同內(nèi)容的決議、決定，其法律效力有無高下之分？同樣，一個(gè)涉及宏觀、全局、長遠(yuǎn)的政治內(nèi)容的決議、決定，其效力是否高于一個(gè)單純的法律問題的決議、決定？比如，一個(gè)單純的法律問題的決議、決定，與其他重大問題的決議、決定，其效力有無高下之分？再比如，一件法律問題的決定，其法律效力與一部完整的法律有無區(qū)別？而在決議和決定之間，其法律效力有沒有區(qū)別？這些問題都是需要研究回答的。
二、1982年《憲法》實(shí)施前的決議、決定適用情況
1982年《憲法》之前，全國人大及其常委會(huì)對決議、決定的使用，可以分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是1949年《共同綱領(lǐng)》至1954年《憲法》之前的情況，第二個(gè)階段是1954年《憲法》之后的情況。對這兩個(gè)階段做適當(dāng)?shù)膭澐郑潜匾摹?/p>
（一）從《共同綱領(lǐng)》到1954年《憲法》之前
1949年，中國人民政治協(xié)商會(huì)議制定了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》。從《共同綱領(lǐng)》開始實(shí)施到1954年《憲法》之前，全國政協(xié)代行了全國人大的職權(quán)，在政協(xié)閉會(huì)期間，中央人民政府委員會(huì)又實(shí)際行使了應(yīng)當(dāng)由后來設(shè)立的全國人大常委會(huì)行使的職權(quán)。至于全國政協(xié)和中央人民政府委員會(huì)行使職權(quán)的表現(xiàn)形式有哪些，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定得并不詳細(xì)，更沒有對決議、決定兩種形式作出具體規(guī)定。對決議、決定作出較多明確規(guī)定的是《中央人民政府組織法》。根據(jù)這部法律的規(guī)定，中央人民政府實(shí)行的是委員會(huì)制，名稱就叫中央人民政府委員會(huì)。中央人民政府委員會(huì)通過會(huì)議形式行使職權(quán)，每兩個(gè)月舉行一次會(huì)議，而會(huì)議通過的結(jié)果就是決議。中央人民政府委員會(huì)的會(huì)議，須有過半數(shù)的委員出席始得開會(huì)，須有出席委員過半數(shù)的同意，始得通過。也就是說，中央人民政府委員會(huì)通過決議，實(shí)行合議制和過半數(shù)同意的表決原則。除了明確規(guī)定這一原則外，《中央人民政府組織法》還有一條針對政務(wù)院及其所屬機(jī)構(gòu)作出決議的具體規(guī)定，即：政務(wù)院所屬各委、部、院、署、行、廳，可以由中央人民政府委員會(huì)決議增加、減少或者合并。也就是說，政務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)的調(diào)整，須由中央人民政府委員會(huì)以決議的方式作出。當(dāng)然，這個(gè)決議也是由會(huì)議通過表決作出的。
值得注意的是，《中央人民政府組織法》在規(guī)定中央人民政府委員會(huì)作出決議的同時(shí)，還規(guī)定，政務(wù)院其所屬各委、部、會(huì)、院、署、行以及地方政府，均可在權(quán)限范圍內(nèi)頒發(fā)決議。為什么政務(wù)院等行政機(jī)關(guān)也有權(quán)發(fā)布決議呢？從建國初期政務(wù)院的組織領(lǐng)導(dǎo)體制上，似乎可以找到有說服力的線索。根據(jù)《中央人民政府組織法》和1949年由中央人民政府委員會(huì)會(huì)議通過的《政務(wù)院所屬各機(jī)關(guān)組織通則》的規(guī)定，召開會(huì)議不僅是中央人民政府委員會(huì)，也是政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)行使職權(quán)的重要形式。其中，政務(wù)院的政務(wù)會(huì)議每周舉行一次，其決議和命令也須由出席會(huì)議的政務(wù)委員過半數(shù)同意始得通過，而政務(wù)院所屬各機(jī)關(guān)也一律實(shí)行委務(wù)會(huì)議、部務(wù)會(huì)議、會(huì)務(wù)會(huì)議、院務(wù)會(huì)議等會(huì)議制度。由此可見，在很大程度上可以說，與中央人民政府委員會(huì)一樣，政務(wù)院及其所屬機(jī)關(guān)實(shí)行的也是多數(shù)通過的會(huì)議制，與現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)實(shí)行的首長負(fù)責(zé)制有很大區(qū)別，而與此相應(yīng)，由會(huì)議通過的很多重要決策就被稱為決議。由這一線索進(jìn)一步延伸即可發(fā)現(xiàn)，為什么前述幾類工具書在區(qū)分決議、決定時(shí)，都一概將由會(huì)議討論通過的決策稱為決議了。應(yīng)當(dāng)說，工具書的解釋是此前實(shí)踐做法的一類總結(jié)。
但是，《中央人民政府組織法》在規(guī)定決議以及法律、法令、命令、施政方針等公文形式時(shí)，卻沒有一處關(guān)于“決定”的表述。也就是說，與決議相比，決定不是法律規(guī)定的公文形式。
那么，實(shí)踐中的情況如何？檢索那一時(shí)期的文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，從1949年全國政協(xié)第一屆全體會(huì)議召開以及隨后的中央人民政府成立，到1954年第一屆全國人大會(huì)議通過《憲法》前的近5年中，全國政協(xié)及其常委會(huì)、中央人民政府以及政務(wù)院，通過和發(fā)布了不少?zèng)Q議，內(nèi)容涉及中央人民政府工作報(bào)告、政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告、抗美援朝工作、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和省區(qū)建置、召開地方人大會(huì)議等。由此可以合理推想，政務(wù)院下屬各機(jī)關(guān)以及地方政府發(fā)布的決議內(nèi)容更為龐雜。質(zhì)言之，通過或者發(fā)布決議是各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)行使職權(quán)的最主要的形式。
鑒于掌握資料有限，筆者目前尚未發(fā)現(xiàn)那一時(shí)期全國政協(xié)就有關(guān)問題作出決定的史料，但是，中央人民政府委員會(huì)和政務(wù)院有使用決定的情況。比如，中央人民政府委員會(huì)于1949年通過關(guān)于發(fā)行人民勝利折實(shí)公債的決定，1952年通過關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會(huì)）機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定，1954年通過關(guān)于撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市建置的決定，以及批準(zhǔn)綏遠(yuǎn)省劃歸內(nèi)蒙古自治區(qū)并撤銷綏遠(yuǎn)省建置的決定。又比如，政務(wù)院于1952年第125次政務(wù)會(huì)議通過了關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定、關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定。這說明，決定雖然不是中央人民政府委員會(huì)和政務(wù)院行使職權(quán)的法定形式，但實(shí)踐中仍然偶有使用。而與此同時(shí)，又有一個(gè)問題需要提出：同樣是中央人民政府委員會(huì)會(huì)議或者是政務(wù)院政務(wù)會(huì)議通過的，為什么絕大多數(shù)的叫決議，少數(shù)的又叫決定？兩者的區(qū)別是什么？
（二）1954年《憲法》及相關(guān)法律的規(guī)定
1954年，一屆全國人大第一次會(huì)議一攬子通過了憲法、全國人大組織法、國務(wù)院組織法以及地方各級(jí)人大和人民委員會(huì)組織法等法律。這部憲法和相關(guān)法律對有關(guān)國家機(jī)關(guān)通過或者作出決議、決定，也作了規(guī)定。
憲法沒有對全國人大及其常委會(huì)以決議的形式行使職權(quán)作出規(guī)定，但全國人大組織法中有相關(guān)規(guī)定，即全國人大舉行會(huì)議，必要時(shí)，可以由全國人大“決議”舉行秘密會(huì)議。這是這部法律中唯一關(guān)于全國人大會(huì)議作出決議的規(guī)定，可以理解為，代表大會(huì)必要時(shí)可以通過一項(xiàng)決議，舉行秘密會(huì)議。當(dāng)然，沒有規(guī)定全國人大以作出決議的形式行使各類職權(quán)，并不意味著它不能作出決議。全國人大組織法還規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)的決議，由常務(wù)委員會(huì)全體委員的過半數(shù)通過”。這說明，決議是常委會(huì)行使職權(quán)的法定公文形式。
與沒有對決議形式作出規(guī)定相對照的是，1954年《憲法》對全國人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)的事項(xiàng)卻作了不少規(guī)定。比如，決定國務(wù)院以及國防委員會(huì)組成人員的人選，決定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及勛章榮譽(yù)稱號(hào)等事項(xiàng)。行使決定權(quán)的結(jié)果，當(dāng)然可以，而且一般也應(yīng)當(dāng)稱為關(guān)于某一事項(xiàng)的決定，但實(shí)踐中，全國人大及其常委會(huì)對這類事項(xiàng)的決定，最終多數(shù)是被稱為決議的。對此，下文將述及。
對于決定，全國人大組織法還有一處專門規(guī)定，即法案委員會(huì)根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的決定，擬定法律和法令的草案。這說明，在立法方面，全國人大及其常委會(huì)的一些決定，是制定法律、法令的基礎(chǔ)和依據(jù)。但問題是，決議、決定與法律、法令的位階有無高低之分？既然決定是擬定法律、法令的根據(jù)，是否意味著其效力高于法律、法令？按照1954年《憲法》的規(guī)定，全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，只有它才能制定法律，常委會(huì)不能制定法律，只能解釋法律，它所制定的法律性質(zhì)的規(guī)范，只能叫法令。所以，決定的效力不可能高于法律、法令，合理的解釋恐怕只能是：全國人大及其常委會(huì)的決定雖然可以作為擬定法律、法令的根據(jù)，但畢竟不能等同于法律、法令，它僅類似于擬定法律、法令的基礎(chǔ)材料和源頭，而不具有法律、法令的效力。如果再與前述兩本人大工具書中認(rèn)為決議、決定都不得與憲法法律相抵觸的觀點(diǎn)聯(lián)系起來，就基本可以做出一個(gè)推論，即在那一時(shí)期，決議、決定雖然是全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的一種法定形式，但它們的效力都被認(rèn)為是低于憲法、法律甚至法令的。這種認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)具有官方性質(zhì)，一直延續(xù)到20世紀(jì)八九十年代。
與全國人大及其常委會(huì)的決議、決定相對比，這里有必要對1954年《憲法》和地方組織法等法律對國務(wù)院和地方政權(quán)機(jī)關(guān)作出決議、決定的有關(guān)規(guī)定予以關(guān)注。根據(jù)1954年《憲法》和地方組織法的規(guī)定，國務(wù)院以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)（地方人民委員會(huì)既是行政機(jī)關(guān)，也行使人大常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)），甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)都有權(quán)發(fā)布決議（當(dāng)然，政府部門，包括國務(wù)院部門負(fù)責(zé)人和地方人民委員會(huì)工作部門只能發(fā)布命令和指示，沒有發(fā)布決議的權(quán)力）。其中，1954年《憲法》有11處、地方組織法有14處提到了決議，由此可見決議在國務(wù)院以下各級(jí)國家機(jī)關(guān)中的運(yùn)用之頻繁，可以說其運(yùn)用的數(shù)量和范圍是遠(yuǎn)超全國人大及其常委會(huì)的。但是，梳理1954年《憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，除了決議之外，行政措施、命令、指示、政策等，都是國務(wù)院以下各級(jí)行政機(jī)關(guān)和人民委員會(huì)行使職權(quán)的法定形式，但決定不是。這是很值得注意的。為什么全國人大及其常委會(huì)可以作出決定，而國務(wù)院及其以下的行政機(jī)關(guān)、人民委員會(huì)不能呢？
（三）實(shí)踐中的做法及問題
梳理從1954年《憲法》實(shí)施到1982年底五屆全國人大四次會(huì)議頒布新的憲法之前全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，兩機(jī)關(guān)在實(shí)踐中通過或者作出了439件決議、決定。據(jù)筆者大致統(tǒng)計(jì)，其中的決議有341件，決定有98件，決議的數(shù)量差不多是決定的3.5倍。對這些史料加以分析，大概可以總結(jié)出以下特點(diǎn)。
1.從作出的主體看，既有全國人大的決議、決定，也有常委會(huì)的決議、決定。在341件決議中，由全國人大作出的有75件，由常委會(huì)作出的有266件。由于全國人大召開會(huì)議不像常委會(huì)那樣頻繁，“文革”期間，又有多年不開會(huì)，所以，這樣的數(shù)量相對而言并不少。按照全國人大組織法的規(guī)定，全國人大雖然可以作出決定，但實(shí)踐中，決定主要還是由常委會(huì)作出的，僅有一例是由全國人大會(huì)議作出的，即1958年一屆全國人大五次會(huì)議通過的關(guān)于調(diào)整國務(wù)院所屬組織機(jī)構(gòu)的決定。這個(gè)情況很特殊。
2.無論全國人大還是它的常委會(huì)，所作出的決議，其內(nèi)容都相當(dāng)寬泛。這方面，除了有關(guān)負(fù)責(zé)人在代表大會(huì)上所作的“一府兩院”工作報(bào)告、全國人大常委會(huì)工作報(bào)告以及決算和預(yù)算的報(bào)告，均由全國人大會(huì)議作出批準(zhǔn)的決議以外，對于以下事項(xiàng)，全國人大也作出過決議：（1）關(guān)于省一級(jí)行政區(qū)域建置的事項(xiàng)。比如，1957年、1958年先后作出了關(guān)于成立廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)以及將直轄市天津市改為河北省省轄市的決議。（2）關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的事項(xiàng)。比如，1959年作出關(guān)于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議。（3）對內(nèi)對外發(fā)出政治聲明或者向全國發(fā)出號(hào)召的事項(xiàng)。比如，1959年、1960年作出關(guān)于西藏問題的決議、關(guān)于為提前實(shí)現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要而奮斗的決議。（4）關(guān)于修改憲法的事項(xiàng)。比如，1979年、1980年通過了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議、關(guān)于修改憲法第45條的決議、關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議。（5）關(guān)于個(gè)別重大問題的事項(xiàng)，如1955年通過關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議。此外，關(guān)于立法中法律適用和法律解釋的事項(xiàng)，全國人大也作出過決議，這個(gè)問題下文將專門述及。
與全國人大相比，全國人大常委會(huì)作出的決議，內(nèi)容同樣相當(dāng)寬泛，而且數(shù)量遠(yuǎn)超全國人大。外事方面的事項(xiàng)，大多數(shù)由常委會(huì)作出決議，決議的范圍不僅包括批準(zhǔn)條約協(xié)定，還包括對外發(fā)表宣言、聲明、呼吁和結(jié)束戰(zhàn)爭狀態(tài)等。立法方面，除了制定法令外，常委會(huì)還采用決議的方式修改法律，批準(zhǔn)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定和民族自治地方的立法條例。凡是榮譽(yù)勛章的授予，也由常委會(huì)作出決議。而對國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的事項(xiàng)，除了由全國人大作出決議、決定外，絕大多數(shù)均由常委會(huì)作出決議。另外，在人事任免、全國人大召開會(huì)議等議事規(guī)則方面，常委會(huì)也作出了不少?zèng)Q議。
3.常委會(huì)對法律問題和重要事項(xiàng)作出了不少?zèng)Q定。這些決定所涉及的主要是法律問題。其中，有的是帶有普遍立法性質(zhì)的，如1954年通過的關(guān)于同外國締結(jié)條約的批準(zhǔn)手續(xù)的決定。有的是針對單一法律問題進(jìn)行補(bǔ)充、解釋、細(xì)化或者具體落實(shí)的，如1980年、1981年通過的關(guān)于縣級(jí)直接選舉工作問題的決定，關(guān)于死刑核準(zhǔn)問題的決定等。有的是帶有法律詢問答復(fù)性質(zhì)的，如1955年、1956年通過的關(guān)于地方各級(jí)人民委員會(huì)的組成人員是否限于本級(jí)人民代表問題的決定，關(guān)于地方各級(jí)法院院長、檢察院檢察長可否兼任各級(jí)人民委員會(huì)的組成人員問題的決定，關(guān)于被剝奪政治權(quán)利的人可否充當(dāng)辯護(hù)人的決定。還有的是針對各級(jí)人大舉行會(huì)議、選舉代表等工作方面事項(xiàng)的決定。
除了有關(guān)法律問題外，對其他一些重要事項(xiàng)，全國人大常委會(huì)也作出過決定，如1955年、1957年、1958年、1959年就先后通過關(guān)于處理違法的圖書雜志的決定、關(guān)于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員自留地的決定、關(guān)于適當(dāng)提高高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社公積金比例的決定，以及關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定，1981年還通過了關(guān)于授予宋慶齡同志中華人民共和國名譽(yù)主席榮譽(yù)稱號(hào)的決定。
總結(jié)全國人大常委會(huì)作出決定的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，與決議相比，作出決定比較靈活，涉及的事項(xiàng)比較具體，其中多數(shù)是專業(yè)性較強(qiáng)的法律問題。
4.對決議、決定的使用，與憲法規(guī)定不盡一致，缺乏嚴(yán)格、穩(wěn)定的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，甚至存在一定程度的混亂。第一個(gè)問題是，憲法的規(guī)定并沒有得到嚴(yán)格遵守。這主要集中在前面所述憲法規(guī)定的決定權(quán)這方面。憲法在規(guī)定全國人大及其常委會(huì)各項(xiàng)決定權(quán)的同時(shí)，又明確規(guī)定國家主席根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的決定，行使人事任免、授予榮譽(yù)勛章稱號(hào)、發(fā)布大赦特赦令、批準(zhǔn)締結(jié)條約等職權(quán)。也就是說，全國人大及其常委會(huì)在行使上述諸多職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出決定，但多數(shù)情況下，兩機(jī)關(guān)作出的是決議。比如在締結(jié)條約方面，作出了很多決議，這樣，國家主席最終是根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的決議而非決定，予以批準(zhǔn)廢除有關(guān)條約的。
第二個(gè)問題是，全國人大和它的常委會(huì)之間作出決議、決定的界限不清晰。有以下例子：
例1：同樣是批準(zhǔn)成立或者改變省一級(jí)行政區(qū)域的建置，如前所述，廣西、寧夏兩個(gè)自治區(qū)由全國人大以決議批準(zhǔn)，將天津直轄市改為河北省轄市也由全國人大以決議批準(zhǔn)。但是，全國人大常委會(huì)卻于1955年、1965年分別作出關(guān)于成立新疆維吾爾自治區(qū)、撤銷新疆省建置的決議，以及關(guān)于成立西藏自治區(qū)的決議。這就導(dǎo)致省一級(jí)行政區(qū)域的建置，全國人大和它的常委會(huì)存在職權(quán)不分的情況。
例2：同樣是具體的法律問題，一般由常委會(huì)解釋或者作出決定、決議。但1956年，一屆人大三次會(huì)議卻作出一個(gè)關(guān)于修改《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第25條第4款第5項(xiàng)規(guī)定的決議；1957年，一屆全國人大四次會(huì)議又專門作出關(guān)于死刑案件由最高人民法院判決或者核準(zhǔn)的決議。
例3：對于普遍性法律的效力或者解釋問題，1954年、1955年，一屆全國人大第一、二次會(huì)議先后作出關(guān)于現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議，關(guān)于法律解釋問題的決議。但1979年、1981年，常委會(huì)又通過關(guān)于中華人民共和國建國以來制定的法律、法令效力問題的決議，關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議。這就使普遍性法律效力的確定和法律問題的解釋，出現(xiàn)了全國人大和常委會(huì)職權(quán)區(qū)分不清的情況。
例4：關(guān)于代表選舉方面的一些問題，一般均由常委會(huì)作出決定，但1957年、1963年，全國人大會(huì)議卻分別作出關(guān)于二屆全國人大代表選舉問題的決議，關(guān)于三屆全國人大代表名額和選舉問題的決議。
例5：在個(gè)別人事任免方面，全國人大和常委會(huì)也出現(xiàn)了職權(quán)不清的現(xiàn)象。如1958年，一屆全國人大五次會(huì)議作出了關(guān)于罷免全國人大常委會(huì)民族委員會(huì)、法案委員會(huì)和國防委員會(huì)黃紹竑等10人職務(wù)的決議、關(guān)于中國科學(xué)院副院長任免問題的決議。同樣是1958年，關(guān)于撤銷右派分子章乃器、章伯鈞、羅隆基部長職務(wù)的決定，卻又是由常委會(huì)作出的。而到了1981年，常委會(huì)又通過了關(guān)于接受彭真辭去法制委員會(huì)主任職務(wù)的請求和任命習(xí)仲勛兼任法制委員會(huì)主任的決定。
第三個(gè)問題是，全國人大常委會(huì)決議、決定的界限不甚清晰。有以下例子：
例1： 對于涉外條約的事項(xiàng)，常委會(huì)一般均作出決議，但1956年常委會(huì)在批準(zhǔn)幾個(gè)日內(nèi)瓦公約時(shí)，用的卻是決定。此后，常委會(huì)在對外事項(xiàng)方面，又陸續(xù)作出了不少?zèng)Q定。這就容易混淆在處理對外事項(xiàng)方面決議和決定的區(qū)別。
例2： 對于刑事訴訟法的實(shí)施問題，常委會(huì)在1980年2月通過了關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施問題的決定，4月又通過了關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法規(guī)劃問題的決議，而1980年通過了關(guān)于成立最高人民檢察院特別檢察廳、最高人民法院特別法庭，審查林彪、江青反革命集團(tuán)案主犯的決定，1981年卻又通過了關(guān)于撤銷“兩高”特別檢察廳和特別法庭的決議。同樣是實(shí)施刑事訴訟法，同樣是針對“兩高”特別檢察廳、特別法庭，決議和決定的使用前后卻不一致。
例3：對于全國人大及其常委會(huì)會(huì)議的召開以及代表選舉方面的具體事項(xiàng)，常委會(huì)一般以作出決議的方式解決問題。但1958年、1977年、1980年，常委會(huì)又作出關(guān)于二屆全國人大代表選舉時(shí)間和二屆全國人大一次會(huì)議召開時(shí)間的決定，關(guān)于召開五屆全國人大一次會(huì)議的決定，關(guān)于召開五屆全國人大三次會(huì)議的決定，以及關(guān)于五屆全國人大三次會(huì)議召開日期的決定。在這些會(huì)議的細(xì)節(jié)性問題上，常委會(huì)決議和決定的使用，也缺乏確定的標(biāo)準(zhǔn)。
例4： 同樣是解決某個(gè)時(shí)間方面的法律問題，1989年常委會(huì)作出將香港特別行政區(qū)基本法（草案）的征求意見時(shí)間延長至10月底的決議，但同年又作出關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉時(shí)間的決定。
例5： 同樣是設(shè)立一個(gè)節(jié)日，常委會(huì)于1981年通過了一個(gè)設(shè)立植樹節(jié)的決議，但1985年設(shè)立教師節(jié)，用的又是決定。
例6： 同樣是外事的事項(xiàng)，常委會(huì)于1984年對國務(wù)院提請審議的中英聯(lián)合聲明的議案，在審議后作出的是決議。但中英兩國政府正式簽署后，1985年對這個(gè)聲明審議后作出的又是一個(gè)決定（決定批準(zhǔn)中英聯(lián)合聲明），而不是決議。
5.在決議、決定以外，全國人大常委會(huì)還采用了其他一些行使職權(quán)的表現(xiàn)形式。比如，1955年，常委會(huì)還發(fā)出了一封《全國人大常委會(huì)給全國人大代表的信》，請代表把自己在工作、生產(chǎn)、生活和社會(huì)活動(dòng)中了解的情況，以及人民群眾向代表反映的問題和代表意見，隨時(shí)告知常委會(huì)。這封信可能是常委會(huì)歷史上獨(dú)一無二的公文形式。1955年、1956年、1957年，常委會(huì)還先后發(fā)出了《關(guān)于全國人大代表視察工作問題的通知》《全國人大常委會(huì)、政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于1956年上半年視察工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于1957年上半年視察工作的通知》。而1957年，常委會(huì)還通過《關(guān)于死刑案件由最高人民法院判決或者核準(zhǔn)的決議如何執(zhí)行問題給最高人民法院的批復(fù)》。這幾個(gè)通知也是獨(dú)特的公文形式，但常委會(huì)在1957年后再未運(yùn)用，而批復(fù)實(shí)際類似于決定或者今天常委會(huì)法工委的法律詢問答復(fù)。到了1978年，全國人大常委會(huì)還發(fā)出了著名的《告臺(tái)灣同胞書》，這個(gè)文件實(shí)際類似于一項(xiàng)政治方面的決議。1981年，常委會(huì)又通過了《中國人民解放軍選舉全國人大和地方各級(jí)人大代表的辦法》《關(guān)于撤銷江禮銀的全國人大常委會(huì)委員職務(wù)的公告》，此后，“辦法”“公告”的形式被一直運(yùn)用至今。此外，在立法中，全國人大常委會(huì)還用了不少“補(bǔ)充規(guī)定”和法律問題的解釋，這些形式也一直沿用至今。
三、1982年后有關(guān)決議、決定的規(guī)定、實(shí)施情況與新問題
先說決議。對于全國人大及其常委會(huì)作出決議，憲法只規(guī)定了一種情況，即全國人大和它的常委會(huì)可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，并根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。而根據(jù)全國人大及其常委會(huì)兩個(gè)議事規(guī)則的規(guī)定，對全國人大常委會(huì)和國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的工作報(bào)告，代表大會(huì)“可以作出相應(yīng)的決議”。這個(gè)情況說明，兩個(gè)議事規(guī)則將全國人大作出決議的范圍，擴(kuò)大到全國人大常委會(huì)和“一府兩院”的工作報(bào)告。而根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，對于預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，各級(jí)人大常委會(huì)要重點(diǎn)審查本級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況。這從一個(gè)側(cè)面說明，各級(jí)人大包括全國人大，對于有關(guān)預(yù)算的報(bào)告，要作出批準(zhǔn)的決議。監(jiān)督法還規(guī)定，全國人大常委會(huì)聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告后，認(rèn)為必要時(shí)，可以作出決議。以上情況說明，全國人大及其常委會(huì)作出決議的范圍，除了憲法規(guī)定外，主要是由兩個(gè)議事規(guī)則和監(jiān)督法規(guī)定的，而且是在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)所運(yùn)用的一種法定形式。與1954年《憲法》和相關(guān)法律相比，作出決議的針對性很明確，即針對的是其他國家機(jī)關(guān)和組織所作的報(bào)告，包括特定問題調(diào)查的報(bào)告、全國人大常委會(huì)和“一府兩院”的工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告，即決議是聽取報(bào)告后作出的。而根據(jù)憲法法律的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)作出決定的情況，大致有以下四類：
1.全國人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)并由國家主席再行使職權(quán)的事項(xiàng)。這個(gè)情況與1954年《憲法》的規(guī)定大致相同。比如，有關(guān)人事任免、戰(zhàn)爭和平、條約協(xié)定、勛章榮譽(yù)稱號(hào)等事項(xiàng)，全國人大及其常委會(huì)有決定權(quán)，作出決定后，再由國家主席行使任免、發(fā)布、宣布、接受、派遣召回或者批準(zhǔn)廢除等職權(quán)。
2.全國人大及其常委會(huì)單獨(dú)行使決定權(quán)的事項(xiàng)。比如，憲法規(guī)定，全國人大決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。根據(jù)這一規(guī)定，香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)就是由全國人大以作出決定的形式設(shè)立的。但行使決定權(quán)并不等于就要作出一個(gè)決定。比如，兩個(gè)特別行政區(qū)的制度就是由全國人大及其常委會(huì)制定香港、澳門基本法等法律而非作出決定予以規(guī)定的。
3.全國人大為舉行會(huì)議作出決定的事項(xiàng)。按照全國人大組織法和議事規(guī)則的規(guī)定，全國人大每次舉行預(yù)備會(huì)議，通過本次會(huì)議的議程和其他準(zhǔn)備事項(xiàng)的決定。這說明，全國人大每年召開會(huì)議的議程和各類準(zhǔn)備事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由全國人大會(huì)議作出決定。
4.有關(guān)授權(quán)立法的事項(xiàng)。根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，對國務(wù)院進(jìn)行立法授權(quán)；全國人大也可以作出決定，授權(quán)常委會(huì)對有關(guān)法律案進(jìn)一步審議并作出決定，或者提出修改方案并提請全國人大審議決定。
當(dāng)然，實(shí)踐中全國人大及其常委會(huì)作出決定的情況已經(jīng)超過這四類了，下文將繼續(xù)分析。
值得注意的是，與1954年《憲法》和那一時(shí)期的相關(guān)法律規(guī)定國務(wù)院以及地方行政機(jī)關(guān)有權(quán)發(fā)布決議不同，1982年《憲法》和地方組織法均沒有規(guī)定國務(wù)院和地方各級(jí)政府有權(quán)發(fā)布決議，而是規(guī)定它們有權(quán)發(fā)布決定（國務(wù)院的部門只可以發(fā)布命令、指示、規(guī)章，既不能發(fā)布決定，也不能發(fā)布決議）。憲法規(guī)定，地方各級(jí)人大可以通過和發(fā)布決議，決定地方經(jīng)濟(jì)文化公共建設(shè)的計(jì)劃，常委會(huì)有權(quán)決定本行政區(qū)域的重大事項(xiàng)，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的決議，即地方人大及其常委會(huì)既可以作出決議，也可以作出決定。這樣，按照現(xiàn)行憲法法律的規(guī)定，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)既可以作出決議，也可以作出決定，但各級(jí)政府只能發(fā)布決定，而不能作出決議了。考察這些細(xì)微的憲法法律規(guī)定，對于進(jìn)一步區(qū)分全國人大及其常委會(huì)的決議、決定，以及人大及其常委會(huì)與政府行使職權(quán)的區(qū)別變化，會(huì)有所啟示。
1982年《憲法》實(shí)施后，全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的時(shí)間始于1983年。據(jù)筆者大致統(tǒng)計(jì)，從1983年至2019年，兩機(jī)關(guān)通過的決議、決定共914件。其中，決議286件，決定628件。在決議中，全國人大作出的229件，常委會(huì)作出的57件。在決定中，全國人大作出的52件，常委會(huì)作出的576件。這與此前相比，有了諸多重要的變化。最突出的是，全國人大及其常委會(huì)對決議的使用大幅減少，除了全國人大及其會(huì)議規(guī)律性地每年對幾個(gè)重要工作報(bào)告和計(jì)劃、預(yù)算的報(bào)告作出決議外，其他方面作出決議的情況大體屬于個(gè)別。凡憲法規(guī)定作出決定后再由國家主席行使職權(quán)的事項(xiàng)，作出的基本是決定，改變了1954年《憲法》實(shí)施中經(jīng)常作出決議的情況。其中，凡屬人事任免、條約批準(zhǔn)、修改法律的事項(xiàng)，一律作出決定，修改法律之外的法律問題以及其他重要事項(xiàng)，大多數(shù)也作出決定。實(shí)踐中，決議、決定的使用趨于規(guī)律。但是，仍然有幾個(gè)重要問題需要研究回答。
（一）決議、決定有什么區(qū)別
實(shí)踐中，全國人大及其常委會(huì)作出的決議、決定，仍然存在界限不清晰甚至混亂的地方。
一個(gè)問題是，在作出決議的過程中，本身就將決定與決議混同起來了。幾乎歷年全國人大會(huì)議對“一府兩院”和常委會(huì)工作報(bào)告所作的決議中，都有“會(huì)議決定”批準(zhǔn)這個(gè)報(bào)告的表述。其他決議中也常有這樣的情況。如全國人大1988年、1992年作出的關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議和關(guān)于興建長江三峽工程的決議中，就表述為“決定設(shè)立”經(jīng)濟(jì)特區(qū)，“決定批準(zhǔn)”三峽工程。而常委會(huì)在1981年、1985年、1991年作出的關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議，關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議，關(guān)于深入開展法制宣傳教育的決議中，對于要加強(qiáng)法律解釋、法制宣傳的事項(xiàng)，都表述為“決定如下”。這些都容易給人一種決議與決定含義相同的認(rèn)識(shí)傾向。值得注意的是，全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室編著的最新立法統(tǒng)計(jì)資料中，也把立法方面的決議明確歸入法律之外“有關(guān)法律問題的決定”中，這就在技術(shù)和認(rèn)識(shí)導(dǎo)向上，也將決議與決定等同起來了。
另一個(gè)問題是，對于同一類型的事項(xiàng)，作出決議和決定時(shí)，有明顯的矛盾。比如，同樣是開展法制宣傳教育，常委會(huì)自1985年起先后作出7個(gè)決議，但1987年、1988年又作出關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的決定、關(guān)于加強(qiáng)民主法制維護(hù)安定團(tuán)結(jié)保障改革和建設(shè)順利進(jìn)行的決定。比如，同樣是行政區(qū)域的事項(xiàng)，1988年七屆全國人大一次會(huì)議在通過關(guān)于海南行政區(qū)建置的決定和關(guān)于設(shè)立海南省的決定的同時(shí)，又通過了前述關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)當(dāng)然不是一級(jí)行政區(qū)劃，但這里的決定和決議究竟又有什么區(qū)別？而關(guān)于海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，主要內(nèi)容是授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)特區(qū)立法權(quán)，但全國人大及其常委會(huì)于1989年、1992年、1994年、1996年，又是以作出決定的形式，對深圳、廈門、珠海、汕頭進(jìn)行立法授權(quán)。再比如，同樣是重要問題或者重大事項(xiàng)，全國人大及其常委會(huì)要批準(zhǔn)對外開放或者進(jìn)行各類改革，一般是作出決定，但對前述三峽工程作出的又是決議。還有，同樣是憲法規(guī)定的批準(zhǔn)事項(xiàng)，為什么批準(zhǔn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，用的是決議，而批準(zhǔn)海南省、重慶市的行政區(qū)劃建置，卻要用決定？分析這些情況，再聯(lián)系前述有關(guān)工具書對決議、決定模糊不清的解釋，可以發(fā)現(xiàn)，決議、決定的使用確實(shí)還有不少混亂，需要加以區(qū)分。
筆者認(rèn)為，從憲法法律的規(guī)定出發(fā)，總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和慣例性做法，尊重漢語語言中對決議、決定含義的慣常區(qū)分，對哪些事項(xiàng)適宜采用決議，似可確立以下一些原則標(biāo)準(zhǔn)。
1.決議主要是針對報(bào)告或者匯報(bào)作出的，即有報(bào)告或者匯報(bào)才作出決議。這方面已經(jīng)形成規(guī)律性做法。此外，在常規(guī)性工作報(bào)告之外，凡對重大問題、重大事件聽取匯報(bào)或者報(bào)告，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、表明態(tài)度、部署工作、提出要求的，也以稱決議為宜。比如，1997年，針對農(nóng)業(yè)法實(shí)施中存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等突出問題，八屆全國人大五次會(huì)議在聽取常委會(huì)所作的關(guān)于檢查農(nóng)業(yè)法實(shí)施情況的報(bào)告后，專門作出決議，要求采取堅(jiān)決有力的措施，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)法實(shí)施中存在的問題。這是針對重大問題的報(bào)告作出決議的典型。再比如，1987年常委會(huì)作出的關(guān)于大興安嶺特大森林火災(zāi)事故的決議，就是針對重大事件作出決議的典型。作出這個(gè)決議前，常委會(huì)聽取了國務(wù)院秘書長陳俊生的匯報(bào)，對國務(wù)院在撲火救災(zāi)工作中采取的措施表示滿意，深刻總結(jié)了教訓(xùn)，批準(zhǔn)撤銷林業(yè)部部長職務(wù)，并對相關(guān)各方面的工作進(jìn)一步提出要求。
2.凡憲法法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)作出決議的事項(xiàng)，就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行憲法法律的規(guī)定；對于憲法法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)行使決定權(quán)的事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)以決定作為行使該項(xiàng)職權(quán)的結(jié)果或者載體，而不適宜作出決議，避免1982年《憲法》實(shí)施前大量使用決議形式作決定權(quán)行使載體的做法。如果缺乏憲法法律的規(guī)定，但實(shí)踐中已經(jīng)形成慣例的，就適用慣例。比如，憲法沒有規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃須經(jīng)全國人大會(huì)議批準(zhǔn)，監(jiān)督法從側(cè)面對此作出規(guī)定，但并沒有規(guī)定是以決議還是決定的方式批準(zhǔn)，而實(shí)踐中，以決議方式批準(zhǔn)是慣例，所以，應(yīng)當(dāng)延續(xù)這種慣例。
3.凡屬存在重大爭議和不同意見，經(jīng)全國人大及其常委會(huì)審議并形成多數(shù)共識(shí)的，應(yīng)當(dāng)用決議而非決定。所謂決議，常常是面對重大紛爭歧見而討論后形成的多數(shù)共識(shí)，議而后決。這方面，黨的十一屆六中全會(huì)形成的關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議，就是典型。當(dāng)時(shí)，黨內(nèi)對毛澤東功過是非的評(píng)價(jià)，以及要不要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和走社會(huì)主義道路，出現(xiàn)了疑惑和爭論，在經(jīng)過數(shù)千高級(jí)干部討論的基礎(chǔ)上，再由中央全會(huì)充分討論形成的共識(shí)，就是一項(xiàng)十分重要的決議，而不宜叫決定。而在全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的過程中，也有這樣的情況。比如，對于要不要興建三峽工程，是存在重大認(rèn)識(shí)分歧的，人大作出的就是決議而不是決定。而前述1987年、1988年兩個(gè)關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的決定，也以叫決議為好。因?yàn)楫?dāng)時(shí)社會(huì)上出現(xiàn)了思想潮流的重大分歧，以致引起動(dòng)亂，所以，常委會(huì)討論后形成共識(shí)并針對性地作出的回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)叫決議而非決定。而1989年常委會(huì)作出的關(guān)于制止動(dòng)亂和平息反革命暴亂的決議，這份文件稱決議而非決定，就是恰當(dāng)?shù)摹?/p>
4.凡屬號(hào)召性、倡導(dǎo)性、加強(qiáng)性的事項(xiàng)，以稱決議為宜。比如，常委會(huì)于1981年作出的關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的決議，以及每隔5年左右就作出的關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育的決議，就是典型。而全國人大常委會(huì)于1996年、2001年、2006年、2011年、2016年連續(xù)作出的五個(gè)關(guān)于法制宣傳教育的決議中，對于加強(qiáng)法制宣傳教育的具體事項(xiàng)，也將此前的“決定如下”一律改為“決議如下”，就是適宜的。再比如，2018年，常委會(huì)通過的關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議，也是適宜的；而1991年常委會(huì)作出的關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定，主要是號(hào)召性內(nèi)容，實(shí)際應(yīng)當(dāng)屬于決議而非決定。
5.凡屬政策性的事項(xiàng)，也應(yīng)當(dāng)稱決議。比如，2009年，常委會(huì)在聽取了解振華關(guān)于應(yīng)對氣候變化工作情況的報(bào)告后，就作出關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議。2013年，常委會(huì)在聽取李斌的說明后，通過了關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議。這兩個(gè)決議都是政策性的。
6.在批準(zhǔn)條約協(xié)定之外，凡屬對外發(fā)表宣言、聲明、呼吁，以及表明國家立場、闡明外交原則等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)稱決議而不宜稱決定。這方面，建國之初到1982年《憲法》之前，全國人大常委會(huì)作出了不少?zèng)Q議，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)沿用。比如，1983年，全國人大常委會(huì)在聽取外交部部長吳學(xué)謙所作的關(guān)于當(dāng)前國際形勢和一年多來的外交工作的報(bào)告后，就作出關(guān)于外交工作報(bào)告和譴責(zé)美國國會(huì)制造“兩個(gè)中國”嚴(yán)重事件的決議。
7.修改憲法方面的重大事項(xiàng)，必要時(shí)可以采用決議的方式。這方面，1980年，常委會(huì)對修改憲法個(gè)別條文和成立憲法修改委員會(huì)，所采用的都是決議。1981年，全國人大通過了關(guān)于推遲審議憲法修改草案期限的決議，1982年又通過了關(guān)于國歌的決議。這些做法值得今后進(jìn)一步參考。凡屬修改憲法的事項(xiàng)，如果不是采取修正案的形式，其他的均應(yīng)當(dāng)采取決議為宜，因?yàn)閼椃ㄊ侨w人民的共識(shí)，又具有很強(qiáng)的政治性，作出決議顯得更嚴(yán)肅莊重。
8.提案主體要求作出決議的，適宜作出決議。
在應(yīng)當(dāng)或者適宜作出決議的事項(xiàng)大體界定清楚后，適宜作出決定的范圍就相對清晰了。總體上看，下列事項(xiàng)一般以作出決定為宜：（1）凡憲法法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)行使決定權(quán)的事項(xiàng)，均以作出決定為宜，對此前面已有述及。（2）與決議的政治性較強(qiáng)相對應(yīng)，凡屬法律性較強(qiáng)的，一般以作出決定為宜。
（3）凡屬解決具體問題的，即操作性、執(zhí)行性的事項(xiàng)，以作出決定為宜。這方面，從1954年《憲法》開始，就形成了傳統(tǒng)，可以保持。但是，1981年，常委會(huì)作出的關(guān)于法律解釋問題的決議，實(shí)際是對解釋法律所作的具體規(guī)定，就以作出決定而非決議為宜。（4）凡屬改革性、試驗(yàn)性、探索性的事項(xiàng)，適宜叫決定。比如，這些年，全國人大及其常委會(huì)針對機(jī)構(gòu)改革、公益訴訟和設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)等事項(xiàng)，作出了一系列決定。這類事項(xiàng)在1982年《憲法》之前更多是作出決議的，但從這些年的實(shí)踐看，叫決定已經(jīng)成為慣例。（5）凡屬制定法律或者作出重大決議條件不成熟，需要臨時(shí)性地解決問題的，應(yīng)當(dāng)作出決定。比如，在新冠肺炎暴發(fā)時(shí)，尚來不及修改野生動(dòng)物保護(hù)法，不能按時(shí)召開全國人大會(huì)議，全國人大常委會(huì)就作出關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，和關(guān)于推遲召開十三屆全國人大三次會(huì)議的決定。（6）凡屬修改法律的事項(xiàng)，一律稱決定，這方面已形成慣例。此外，提案主體要求作出決定的，一般也以作出決定為宜。
當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，對決議和決定作絕對的區(qū)分，并不容易，也不完全必要，因?yàn)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)應(yīng)當(dāng)有行使職權(quán)的靈活性，甚至也難免失誤和不科學(xué)。
（二）如何區(qū)分有關(guān)法律問題的決定和重大問題的決定
如何界定有關(guān)法律問題的決定、重大問題的決定的含義及彼此的區(qū)別，是一個(gè)難題。先說有關(guān)法律問題的決定。這是慣用提法，但是否準(zhǔn)確、科學(xué)，值得研究。
1.憲法、立法法等法律除了規(guī)定全國人大及其常委會(huì)制定、修改法律，行使各類決定權(quán)，以及常委會(huì)進(jìn)行憲法法律解釋外，并沒有關(guān)于作出有關(guān)法律問題的決定的規(guī)定，即“有關(guān)法律問題的決定”不是憲法法律規(guī)定的用語。
2.有關(guān)法律問題的決定，既有立法方面法律問題的決定，也有行政執(zhí)法方面法律問題的決定，還有監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律問題的決定，但各類國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)不就是憲法和這幾方面的法律嗎？即使國家主席、中央軍事委員會(huì)也要依據(jù)憲法法律行使職權(quán)，所以，所有針對國家機(jī)關(guān)職權(quán)行使作出的決定，都可以從不同的側(cè)面找到與法律的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，都可以說是有關(guān)法律問題的決定。
3.全國人大及其常委會(huì)作出的所有決定，都是依據(jù)憲法法律行使職權(quán)的結(jié)果，不是直接執(zhí)行就是間接執(zhí)行憲法法律的決定，而無論直接還是間接執(zhí)行憲法法律的決定，不仍然都是有關(guān)憲法法律問題的決定嗎？一言以蔽之，不就是有關(guān)法律問題的決定嗎？
4.從形式上看，有關(guān)法律問題的決定，無法包括全國人大及其常委會(huì)對法律問題行使職權(quán)的所有結(jié)果。因?yàn)閮蓹C(jī)關(guān)針對各類法律問題，所作出的并非都是決定。比如，1983年，常委會(huì)就作出了關(guān)于縣級(jí)以下人大代表直接選舉的若干規(guī)定，以及關(guān)于刑事案件辦案期限的補(bǔ)充規(guī)定。而對于法制宣傳，常委會(huì)已經(jīng)形成作出決議而非決定的慣例。對于法律解釋，作出的就是針對某個(gè)法律條文的解釋，而不是決定。常委會(huì)通過的選舉某屆特別行政區(qū)全國人大代表的辦法、某屆全國人大代表名額的分配方案、少數(shù)民族代表名額的分配方案，以及臺(tái)灣省代表的協(xié)商選舉方案等，作出的也都不是決定。
5.實(shí)際工作中對有關(guān)法律問題的決定所進(jìn)行的分類，是否科學(xué)，值得研究。比如，前述若干規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定、法律解釋、決議、辦法、方案等文件，均被法工委收入歷年的法律匯編中，成為法律的一部分。前述法工委編輯的立法統(tǒng)計(jì)一書，以及全國人大常委會(huì)辦公廳這些年編輯的《全國人民代表大會(huì)年鑒》，更是將這些文件直接歸入有關(guān)法律問題的決定中。但是，全國人大每年召開會(huì)議之前，都要先通過一個(gè)表決議案的辦法，這個(gè)辦法顯然也與全國人大組織法和議事規(guī)則相關(guān)，類似一個(gè)法律問題的決定，卻沒有收入法律匯編。
6.一般法律問題的決定，均由國家主席簽署。但實(shí)踐中，即使沒有國家主席簽署的，也可能被視為法律問題的決定。比如，常委會(huì)于1987年通過的《關(guān)于對中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約所規(guī)定的罪行行使刑事管轄權(quán)的決定》，1988年通過的《關(guān)于批準(zhǔn)中央軍事委員會(huì)〈關(guān)于授予軍隊(duì)離休干部中國人民解放軍功勛榮譽(yù)勛章的規(guī)定〉的決定》，沒有國家主席的簽署，也被法工委統(tǒng)計(jì)入法律的范圍。而有的決定一般不被認(rèn)為是法律問題，但由國家主席簽署了，就被視為法律問題的決定。比如，常委會(huì)于1984年通過的關(guān)于設(shè)立海事法院的決定，1993年通過的關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定，由國家主席簽署公布，就被法工委作為法律予以統(tǒng)計(jì)。所以，僅從是否由國家主席簽署來區(qū)分是否屬于法律問題的決定，就有含混不清的地方。
以上情況說明，有關(guān)法律問題的決定，實(shí)際是很難定義，也很難分類的。
那么，什么叫“重大問題的決定”？這個(gè)說法與“重大事項(xiàng)的決定”一樣，都經(jīng)常被使用，但也沒有憲法法律的依據(jù)，細(xì)究起來，同樣難以界定其含義和范圍。因?yàn)橹卮髥栴}的標(biāo)準(zhǔn)是什么，就不好界定。從法理上說，凡由全國人大及其常委會(huì)作出決定的，都可以說是重大問題。
而重大問題的決定與有關(guān)法律問題的決定的區(qū)別，也難以界定。既然重大問題的標(biāo)準(zhǔn)難以界定，那么，所有法律問題的決定，就都可以說是重大問題的決定。更重要的是，所有重大問題的決定，都可以從不同的側(cè)面找到與法律的關(guān)系或者聯(lián)系點(diǎn)。比如，全國人大批準(zhǔn)設(shè)立省級(jí)行政建置，就是依據(jù)憲法規(guī)定行使的職權(quán)，設(shè)立海事法院等專門法院就是實(shí)施法院組織法的事項(xiàng)，即使對調(diào)整計(jì)劃生育政策作出的決議，所解決的也是與憲法和計(jì)劃生育法密切相關(guān)的法律問題。所以，所有重大問題的事項(xiàng)，實(shí)際都是有關(guān)法律問題的事項(xiàng)，對這些問題的決定，當(dāng)然就是有關(guān)法律問題的決定。實(shí)際上，前述法工委編輯的立法統(tǒng)計(jì)資料，從2013年起，就將原來“有關(guān)法律問題的決定”改為“有關(guān)法律問題和重大問題的決定”，用編者的話說，是擴(kuò)大了統(tǒng)計(jì)的范圍，將一些關(guān)于特定問題或者重大事項(xiàng)的決定納入統(tǒng)計(jì)范圍。但在具體的統(tǒng)計(jì)中，這本統(tǒng)計(jì)資料并沒有標(biāo)明哪些是有關(guān)法律問題的決定，哪些是有關(guān)特定問題或者重大事項(xiàng)的決定，即兩者的關(guān)系仍然是模糊不清的。
當(dāng)然，如果一定要對兩者做一個(gè)大致的界定，也可以拿法律的一些基本特點(diǎn)做參照。比如，可以認(rèn)為，有關(guān)法律問題的決定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法律方面的權(quán)利義務(wù)和職權(quán)責(zé)任，具有創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范的特點(diǎn)，并且可以反復(fù)適用，而對重大問題的決定，往往是一次性地解決一個(gè)問題，更多體現(xiàn)執(zhí)行憲法法律的特點(diǎn)。可以舉例子說明：關(guān)于設(shè)定紀(jì)念日、進(jìn)行司法鑒定管理、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定，就是創(chuàng)設(shè)了很多規(guī)定，屬于法律問題的決定。但是，決定宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)或者全國總動(dòng)員或者局部動(dòng)員，就是有了憲法的規(guī)定，常委會(huì)來執(zhí)行憲法；決定授榮譽(yù)勛章，就是有了法律，常委會(huì)來執(zhí)行法律；決定宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，也是有了法律，常委會(huì)以執(zhí)行法律的方式?jīng)Q定宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。
但是，以上這種對法律屬性的認(rèn)識(shí)，主要是學(xué)理的認(rèn)識(shí)，大體只能適用于具有立法性質(zhì)的決定，并不能囊括實(shí)踐中的所有情況。比如，全國人大及其常委會(huì)通過的對某屆全國人大代表名額分配的方案、選舉的方案，以及每屆全國人大第一次會(huì)議通過的選舉和決定任命的辦法及專門委員會(huì)組成人員人選的表決辦法等文件，實(shí)際就適用一次，不具有法律規(guī)范反復(fù)適用的特點(diǎn)，以學(xué)理上的認(rèn)識(shí)為標(biāo)準(zhǔn)，就很難說它們是有關(guān)法律問題的決定。
所以，對有關(guān)法律問題的決定和重大問題的決定，有沒有必要區(qū)分，是很值得懷疑的。
（三）不同決議、決定的效力問題
1982年《憲法》規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的地方性法規(guī)和決議，而沒有規(guī)定有權(quán)撤銷與全國人大及其常委會(huì)決議、決定相抵觸的地方性法規(guī)與決議。這實(shí)際使決議、決定的效力處于模糊和易引起質(zhì)疑的狀態(tài)。
對這一問題的認(rèn)識(shí)，需要與前述1954年《憲法》和1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中的“法令”聯(lián)系起來。按照1954年《憲法》的規(guī)定，只有全國人大才能制定法律，常委會(huì)只能制定法令。顯然，法律的效力高于法令。但什么叫法令？它與法律有什么區(qū)別？對這個(gè)問題，胡喬木在1982年憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上曾說：“問了很多法學(xué)家，對法律和法令怎樣區(qū)別，沒有解釋過。”他設(shè)想要在憲法草案中做一個(gè)解釋，即：凡全國人大及其常委會(huì)通過的，在一定期限內(nèi)有效的命令、決議和其他文件，統(tǒng)稱法令。法令具有與法律同等的約束力。法律是長期的，法令則不具有長期的效力，“比方說，通過一九八二年度的計(jì)劃或者通過一九八二年的預(yù)算的決議，就是一種法令，它有法律效力，但是這種法律效力是有一定期限的。”胡喬木設(shè)想，通過法律效力的期限長短，就可以把法律和法令區(qū)別開來。他接著說，如果這樣的話，全國人大及其常委會(huì)在通過決議時(shí)，就要考慮到這個(gè)決議就是法令，因此，“不作一般的、沒有法律意義的決定，如果作了決定，那么就是法令”。“因?yàn)檫^去沒有明確這一點(diǎn)，有時(shí)人大通過一些決議……它沒有特定的法律效力”，“它的含義往往是不清楚的”，“這個(gè)決議變得不能受到應(yīng)有的重視，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用”。
胡喬木關(guān)于法律、法令、決議、決定相互關(guān)系的論述很罕見，也很有價(jià)值。他的設(shè)想是，全國人大及其常委會(huì)的決議、決定都應(yīng)當(dāng)歸入法令的范圍，并具有法律效力，而法令與法律具有同等約束力，它們的區(qū)別就在于法律效力的期限長短，法令的效力有一定的期限，法律的效力是長期的。值得注意的是，胡喬木雖然認(rèn)為法令與法律具有同等約束力，但他并沒有回答這個(gè)問題：一旦法令與法律發(fā)生抵觸，有沒有效力的高低之分。實(shí)際情況是，1982年《憲法》最終還是沒有寫上法令這一用語，也沒有將決議、決定歸入法令，沒有對決議、決定的效力與位階作出規(guī)定。為什么？恐怕還是源于問題的復(fù)雜性，至少有以下三個(gè)：
1.能否要求決議、決定一概地具有法律效力？所謂法律效力，主要還是一個(gè)理論認(rèn)識(shí)上的用語，要將它與實(shí)踐中各種法的形式及其具體內(nèi)容一一對應(yīng)起來，并非易事。一般而言，法律效力要求法的規(guī)定是具體的、可執(zhí)行的，并得到具體執(zhí)行才會(huì)有效力；相反，如果沒有具體的執(zhí)行內(nèi)容和法律責(zé)任，也得不到執(zhí)行，就不會(huì)有效力。但是，全國人大及其常委會(huì)作出的決議、決定，內(nèi)容十分龐雜，有的有具體規(guī)定，有的沒有具體規(guī)定；有的針對特定、具體的問題，有的就是號(hào)召性、宣示性、表態(tài)性、方向性的要求；有的規(guī)定了法律責(zé)任，有的沒有規(guī)定法律責(zé)任，所以，很難要求決議、決定都具有法律效力。
2.能否以有效期長短來衡量決議、決定與法律的區(qū)別？恐怕也難以一概而論。一般來說，一件法律應(yīng)當(dāng)長期有效，但也不能絕對化，在特定情形下，生效時(shí)間不長的法律也可能被廢止，法律的修改則是隨時(shí)可以進(jìn)行的。而決議、決定的有效期同樣具有很大的不確定性，不能說就比法律短。比如，1981年全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議，至今已40年了，仍然在生效，而1993年常委會(huì)制定的國家安全法，于2014年即廢止，被反間諜法所取代，有期效也就21年。又比如，每年全國人大會(huì)議對計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告作出的決議，有效期大體為一年，可以說是有一定的有效期，但全國人大及其常委會(huì)為召開代表大會(huì)而通過的一些選舉任命和代表名額方面的辦法、方案，往往都是一次性的。如果這些都可以歸入決議、決定一類的話，那么，如何看待這種一次性的有效期？
3.能否認(rèn)為決議、決定的效力就低于法律？這也難以一概而論。前述兩本人大制度的工具書關(guān)于決議、決定不得與憲法法律相抵觸的觀點(diǎn)，如果按照1954年《憲法》的規(guī)定，有一定道理，因?yàn)槟菚r(shí)全國人大是唯一行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，它制定的叫法律，決議、決定，包括常委會(huì)的法令，都不叫法律，當(dāng)然不能與法律相抵觸。但實(shí)踐中很難對一些具體問題做出一一對應(yīng)的理解。比如，1954年《憲法》規(guī)定，常委會(huì)有權(quán)解釋法律，1955年，常委會(huì)專門作出關(guān)于解釋法律問題的決議，規(guī)定凡屬于法律條文需要進(jìn)一步明確界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的，由常委會(huì)進(jìn)行解釋。這樣，解釋法律是憲法賦予常委會(huì)的重要職權(quán)，它所作出的解釋法律的決議或者決定，本身就是法律的內(nèi)容，很難說與法律的規(guī)定在效力上有高下之分。再比如，全國人大于1955年對自己制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第25條關(guān)于地方人民委員會(huì)組成人員人數(shù)的規(guī)定，作出修改的決議，這個(gè)決議本身取代了法律的原有規(guī)定，成為法律的新內(nèi)容，又怎么能說其效力低于地方組織法呢？
離現(xiàn)實(shí)更近的例子是，2020年，全國人大通過了關(guān)于建立香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定，這個(gè)決定雖然是根據(jù)香港基本法的有關(guān)規(guī)定作出的，但是，能說它的法律效力就比基本法低嗎？恐怕不能。而根據(jù)這個(gè)決定，常委會(huì)很快就通過了香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法，也就是說，根據(jù)全國人大的決定，常委會(huì)制定了一部法律，決定成了法律制定的根據(jù)。在這種情況下，就更難說決議、決定與法律的效力有高下之分了，也不能用前面所說的有效期間長短來衡量決議、決定與法律的區(qū)別了。
也是在2020年，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員資格問題的決定。按照這個(gè)決定的表述，該決定制定的根據(jù)不僅包括憲法，還包括香港基本法、全國人大關(guān)于建立香港特別行政區(qū)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定、常委會(huì)制定的香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法的有關(guān)規(guī)定，以及常委會(huì)關(guān)于《香港特別行政區(qū)基本法》第104條的解釋和關(guān)于香港特別行政區(qū)第六屆立法會(huì)繼續(xù)履行職責(zé)的決定。
除憲法外，香港基本法、全國人大的決定、香港維護(hù)國家安全法雖然都是制定這個(gè)決定的根據(jù)，但肯定不能說這個(gè)決定的法律效力就比基本法等法律低，也不能說比全國人大的決定低。而更值得注意的是，常委會(huì)關(guān)于《香港特別行政區(qū)基本法》第104條的解釋，以及關(guān)于特別行政區(qū)第六屆立法會(huì)繼續(xù)履行職責(zé)的決定，也成為這個(gè)決定制定的根據(jù)。也就是說，常委會(huì)的法律解釋和關(guān)于一屆立法會(huì)議員履行職責(zé)的決定，也是這個(gè)決定的制定根據(jù)。這就出現(xiàn)常委會(huì)的法律解釋或者決定成為作出其他決定根據(jù)的問題，那么，推而廣之，如何看待法律解釋和決定之間法律效力的高低？如何看待常委會(huì)的兩個(gè)或者多個(gè)決定之間法律效力的高低？而且在這個(gè)案例中，前一個(gè)決定只適用于第六屆立法會(huì)的履職，即發(fā)生法律效力的時(shí)間較短，后一個(gè)決定卻是“今后參選或者出任立法會(huì)議員的，如遇有上述情形，均適用本決定”。這就出現(xiàn)一個(gè)問題：一個(gè)法律效力時(shí)間較短的決定，卻成為另一個(gè)法律效力時(shí)間很長的決定的制定根據(jù)，那么，如何看待兩者法律效力之間的關(guān)系？
在決議、決定與法律的效力高低方面，還有一個(gè)很不容易被理解的案例：2018年，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定。這個(gè)決定主要是因?yàn)橹贫ǚ傻臈l件不成熟，為解決問題而臨時(shí)作出的（下文還會(huì)述及）。而2020年，中央軍事委員會(huì)在提請全國人大常委會(huì)會(huì)議審議的《海警法（草案）》的說明中，介紹這部法律草案的主要內(nèi)容時(shí)，卻出現(xiàn)了“依據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》”規(guī)定海警機(jī)構(gòu)職責(zé)，“根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》”規(guī)定海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法基本程序的表述。如果較起真來，這樣的表述就容易讓人理解為海警法這部法律是根據(jù)常委會(huì)的上述決定制定的，并進(jìn)一步認(rèn)為，常委會(huì)決定的效力可能是高于其制定的法律的。
鑒于以上情況，是否可以淡化對一些決議、決定法律效力的認(rèn)識(shí)？因?yàn)椴簧贈(zèng)Q議、決定，或者介于法律和其他文件（比如政策、號(hào)召、指導(dǎo)意見）之間，或者是為解決個(gè)別問題、臨時(shí)性問題，具有一事一議的特點(diǎn)，其規(guī)定性、明確性、長期性、穩(wěn)定性以及適用的普遍性和反復(fù)性等方面，都沒有法律的要求高，所以，它的法律效力也不能絕對化。決議、決定對于法律而言，所起的往往是拾遺補(bǔ)闕、錦上添花、修修補(bǔ)補(bǔ)的作用，所以，不必像法律一樣過于突出它的法律效力。而且，決議、決定的內(nèi)容和形式可以不拘一格，有幾條寫幾條，不需要體系結(jié)構(gòu)之類的嚴(yán)謹(jǐn)，可明確、可模糊，沒有法律的要求嚴(yán)格，所以也不必過于強(qiáng)調(diào)法律效力。
對于決議、決定的效力，似乎可以大致分為政治效力、法律效力和政策效力。決議、決定的效力是由其內(nèi)容決定的，而它們的內(nèi)容有政治性的、法律性的，也有政策性的，因而應(yīng)當(dāng)有相對應(yīng)的三種效力。以決議為例：每年全國人大會(huì)議對“一府兩院”和常委會(huì)工作報(bào)告所作的決議，主要是政治性質(zhì)的評(píng)價(jià)、態(tài)度和要求，不具一般法律規(guī)范的特點(diǎn)，所以，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)它的政治效力。但是，根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，常委會(huì)在必要時(shí)，可以對專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，向常委會(huì)報(bào)告執(zhí)行決議的情況。這樣，決議就具有了要求執(zhí)行的內(nèi)容和期限，是法律規(guī)范性質(zhì)的，因而具有法律效力。
而前述常委會(huì)關(guān)于調(diào)整生育政策的決議，其內(nèi)容是政策性的，因而具有政策性效力，不能簡單地認(rèn)為這就是一件法律性質(zhì)的決議，具有多強(qiáng)的法律效力。從內(nèi)容特點(diǎn)上看，政策與法律還有很大的區(qū)別，這個(gè)問題尚缺乏貼近實(shí)踐的深入研究。而從權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)這一角度看，長期以來，我們過于強(qiáng)調(diào)人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)及其行為的法律性，而忽視了其制定政策的功能。應(yīng)當(dāng)說，全國人大及其常委會(huì)除了制定法律外，也是可以制定政策的。它們作出的一些決議、決定，有不少是政策性質(zhì)的，不宜簡單地從法律的角度去理解。
當(dāng)然，決議、決定與法律之間，在不少情況下，彼此的效力高低也是明確的，可以區(qū)分的，這主要是由我國政治體制的結(jié)構(gòu)和法律本身的特點(diǎn)決定的。比如，全國人大的決議、決定的效力，高于常委會(huì)的決議、決定，因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定，全國人大有權(quán)改變或者撤銷常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。但是，兩者之間，同一機(jī)關(guān)作出的決議、決定，在效力上一般不宜有高下之分。比如，關(guān)于修改法律的決定，已成為被修改法律的一部分，因而與該法律具有同等效力。再比如，由于沒有相關(guān)法律而單獨(dú)作出的立法性質(zhì)的決議、決定，應(yīng)當(dāng)與法律具有同等效力，實(shí)際就是一種不完整的法律。這方面的問題需要進(jìn)一步研究。
4.如何看待決議、決定與法律相比的正當(dāng)性和權(quán)威性？這可能是比較復(fù)雜的問題。前面說決議、決定與正式的法律相比，很難以有效期的長短和法律效力的高低來做一概的區(qū)分，但仍然有一些問題值得注意，這里有幾個(gè)例子：
例1：2003年，全國人大常委會(huì)通過的關(guān)于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定，明確說，在作出這個(gè)授權(quán)決定后，由國務(wù)院抓緊提出修改銀行法和商業(yè)銀行法以及其他有關(guān)法律的議案，提請常委會(huì)審議。這說明，調(diào)整職權(quán)的這一類決定，還是以修改法律的辦法來解決比較合適，以單獨(dú)作出決定的方式來解決，僅是權(quán)宜之計(jì)。
例2：如前述，2018年，全國人大常委會(huì)通過的關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定，規(guī)定海警局行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，即對公安機(jī)關(guān)等行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)做了調(diào)整。同時(shí)，決定又說，條件成熟時(shí)，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法定程序提請審議。這個(gè)表述實(shí)際也從側(cè)面說明，對于海警局行使其他國家機(jī)關(guān)法定職權(quán)的事項(xiàng)，也是由常委會(huì)制定或者修改法律更好，單獨(dú)作出決定并不適宜。
例3：2019年，全國人大常委會(huì)作出關(guān)于授權(quán)國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，賦予國家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)。沈春耀在作出這個(gè)決定（草案）的說明中明確提到：“對監(jiān)察法規(guī)作出明確規(guī)定，較為理想的解決方式是修改立法法……但通過修改立法法來明確國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，時(shí)間上恐難以適應(yīng)國家監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)際工作需要”，所以，就由常委會(huì)以作出決定的方式賦予國家監(jiān)察委員會(huì)這一職權(quán)。這個(gè)案例也說明，以修改法律的方式來解決監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的問題，比單獨(dú)作出決定更為合適。
對以上三個(gè)案例，后文還將從另外的角度述及。這里要指出的是，決議、決定與法律的效力有無高下之分，雖然存在模糊地帶，但是，就一些特殊的立法事項(xiàng)來說，以常委會(huì)單獨(dú)作出決定的方式來解決問題，與修改法律或者制定法律相比，其正當(dāng)性和權(quán)威性可能的確還是有存疑的一面，至少可以說，正當(dāng)性是相對不足，權(quán)威性是相對較低的。但為了盡快解決問題，滿足實(shí)際工作的需要，常委會(huì)也只能以作出決定的方式，進(jìn)行權(quán)宜式立法了。所以，在強(qiáng)調(diào)決議、決定的地位作用的同時(shí)，對其可能產(chǎn)生的弊端進(jìn)行研究，也是必要的。
四、區(qū)分兩機(jī)關(guān)作出決議、決定以及制定法律權(quán)限的幾個(gè)難點(diǎn)
從實(shí)踐中的情況看，有以下幾個(gè)具體問題。
（一）國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中的三個(gè)問題
1.國務(wù)院的組織及其職權(quán)，是由法律作出比較穩(wěn)定詳細(xì)的規(guī)定為宜，還是以全國人大及其常委會(huì)作出決議、決定頻繁地調(diào)整改革為宜，不甚清楚。據(jù)筆者大致統(tǒng)計(jì)，從1955年到2018年，全國人大及其常委會(huì)通過的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整改革的決議、決定有40余件。其中，1955年到1965年，1979年到1982年的兩個(gè)時(shí)間段內(nèi)，全國人大及其常委會(huì)每年都會(huì)作出一個(gè)甚至多個(gè)關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整的決議或者決定。1983年到1992年的10年間，除間或有一些設(shè)立、調(diào)整外，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)總體處于穩(wěn)定狀態(tài)。但從1993年的八屆至2018年的十三屆，每屆全國人大第一次會(huì)議，都會(huì)通過一個(gè)綜合的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，對國務(wù)院的組成部門、直屬機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整改革。這種情況容易讓人覺得，國務(wù)院組織法作為規(guī)范中央人民政府組織的重要基本法律，似乎并沒有發(fā)揮多少作用，真正起作用的倒是全國人大及其常委會(huì)不斷變化的決議、決定。
憲法規(guī)定，全國人大制定國家機(jī)構(gòu)的基本法律；立法法規(guī)定，各級(jí)人民政府的組織，屬于只能制定法律的事項(xiàng)。顯然，這是在強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的組織及其職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由法律特別是基本法律規(guī)定，并具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，所以，由全國人大及其常委會(huì)頻繁地作出決議、決定來推動(dòng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是明顯不符合憲法法律規(guī)定的。經(jīng)過幾十年的探索和改革，有沒有可能以法律的形式，使國務(wù)院以及各級(jí)人民政府的組織相對穩(wěn)定下來，進(jìn)而避免一屆人大、一個(gè)方案、一屆政府而導(dǎo)致各級(jí)行政機(jī)關(guān)不斷地進(jìn)行大調(diào)整、大改變？
2.一攬子國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由全國人大還是它的常委會(huì)作出決議、決定，缺乏標(biāo)準(zhǔn)。比如，1956年、1958年、1959年，全國人大常委會(huì)曾作出關(guān)于調(diào)整國務(wù)院所屬組織機(jī)構(gòu)的決議，關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院調(diào)整若干直屬機(jī)構(gòu)的決議，關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院調(diào)整直屬機(jī)構(gòu)的決議，這說明常委會(huì)可以對較大范圍的國務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。但1958年，全國人大通過了關(guān)于調(diào)整國務(wù)院所屬組織機(jī)構(gòu)的決定，撤銷國家建設(shè)委員會(huì)，并對9個(gè)部門的職能做了調(diào)整，似乎這類國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整又應(yīng)當(dāng)由全國人大決定。而1982年，常委會(huì)又先后通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議，關(guān)于國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的決議。其中，第一個(gè)決議的內(nèi)容，不僅批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的總體方案以及幾個(gè)部門的合并、設(shè)立，還涉及國務(wù)委員的設(shè)置問題，而第二個(gè)決議則涉及國務(wù)院46個(gè)部門的設(shè)立、調(diào)整。如此大規(guī)模、全局性的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，由常委會(huì)作出決議，與前述1958年全國人大行使的決定權(quán)又顯然相矛盾。而從1988年至2018年，6次綜合的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，都是由全國人大會(huì)議作出決定的，這又與1982年的做法不一致，也似乎形成一個(gè)慣例：較大范圍的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，由全國人大作出決定。但慣例并不代表規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革以及多大范圍的機(jī)構(gòu)改革，究竟應(yīng)當(dāng)由全國人大還是它的常委會(huì)作出決議、決定，需要從憲法體制和法理上加以論證。
3.國務(wù)院部門的設(shè)置與撤銷，由誰作出決議、決定，不甚清楚。比如，1959年全國人大作出關(guān)于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議，但同樣是1959年，常委會(huì)又作出關(guān)于設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)械部的決議，似乎常委會(huì)也可以決定設(shè)立個(gè)別部門。如果說由此可以覺得一個(gè)部門的設(shè)、撤、并可以由常委會(huì)決定，兩個(gè)以上部門就應(yīng)當(dāng)由全國人大決定的話，就又出現(xiàn)了問題：1963年、1979年，常委會(huì)又通過了關(guān)于設(shè)立第五機(jī)械工業(yè)部和第六機(jī)械工業(yè)部的決議，關(guān)于設(shè)立第八機(jī)械工業(yè)部、司法部、地質(zhì)部和任免名單的決定，涉及幾個(gè)部門的調(diào)整。再比如，國家安全部是1983年由全國人大會(huì)議決定設(shè)立的，但1986年，常委會(huì)又通過了設(shè)立監(jiān)察部的決定，同樣是國務(wù)院的部門，一個(gè)由代表大會(huì)設(shè)立，一個(gè)又由常委會(huì)設(shè)立，這種設(shè)立的權(quán)限和區(qū)別是什么呢？是不是有些特殊重要的部門只能由全國人大設(shè)立，而一般的部門可以由常委會(huì)設(shè)立？要不要根據(jù)部門的重要性及其與公民基本權(quán)利的關(guān)聯(lián)性來區(qū)別是由全國人大還是由常委會(huì)作出決議、決定更好？
以上說的是國務(wù)院，其他中央一級(jí)國家機(jī)構(gòu)也有一個(gè)組織設(shè)置的問題。比如，全國人大設(shè)立專門委員會(huì)，它就有權(quán)力，常委會(huì)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，它自己就可以作出一個(gè)決定。但人大及其常委會(huì)設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)，以及對國家監(jiān)察委員會(huì)、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置一樣，需要有確定的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限，建議有關(guān)方面對這類問題進(jìn)行系統(tǒng)的研究并作出規(guī)范。
（二）國家機(jī)構(gòu)職權(quán)調(diào)整方面的問題
從1982年《憲法》實(shí)施之前的情況看，常委會(huì)以決議、決定調(diào)整職權(quán)的，主要集中于國務(wù)院的內(nèi)部組織。1982年《憲法》實(shí)施后，常委會(huì)這方面的決定數(shù)量仍然不少，但內(nèi)容已由國務(wù)院擴(kuò)大到軍事機(jī)關(guān)，有幾個(gè)例子：
例1：1983年作出關(guān)于由對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部行使原外國投資管理委員會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)的決定。這個(gè)決定根據(jù)常委會(huì)1982年通過的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議，將進(jìn)出口管理委員會(huì)、對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部和外國投資管理委員會(huì)合并，設(shè)立對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，并明確，中外合資企業(yè)法及有關(guān)涉外經(jīng)濟(jì)法規(guī)規(guī)定由原來投資管理委員會(huì)行使的批準(zhǔn)權(quán)，相應(yīng)地由對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部行使。也就是說，常委會(huì)通過決定的方式，將原來法律法規(guī)規(guī)定的有關(guān)批準(zhǔn)權(quán)，從投資管理委員會(huì)調(diào)整給對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部。
例2：1983年、1993年，先后作出關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和逮捕的職權(quán)的決定，關(guān)于中國人民解放軍保衛(wèi)部門對軍隊(duì)內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定。對于行使調(diào)整后職權(quán)的兩個(gè)機(jī)關(guān)，第一個(gè)決定強(qiáng)調(diào)，國家安全部是六屆全國人大一次會(huì)議設(shè)立的，具有公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，第二個(gè)決定強(qiáng)調(diào)，軍隊(duì)保衛(wèi)部門所承擔(dān)的軍隊(duì)內(nèi)部刑事案件的偵查，與公安機(jī)關(guān)刑事案件偵查性質(zhì)是相同的。同時(shí)，這兩個(gè)決定都強(qiáng)調(diào)，國家安全機(jī)關(guān)、解放軍保衛(wèi)部門可以行使“憲法法律規(guī)定的”公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和逮捕的職權(quán)（第一個(gè)決定還專門用附件列舉了憲法和刑事訴訟法規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)），即，常委會(huì)的決定所調(diào)整的職權(quán)是既有的法定職權(quán)，而不是新創(chuàng)的職權(quán)。
例3：2003年作出關(guān)于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定。這個(gè)決定說，銀監(jiān)會(huì)履行銀行監(jiān)督管理職責(zé)的根據(jù)，是全國人大批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；由國務(wù)院根據(jù)人民銀行法、商業(yè)銀行法和其他有關(guān)法律的規(guī)定，確定銀監(jiān)會(huì)行使原來由人民銀行行使的有關(guān)職權(quán)。
例4：2018年，全國人大常委會(huì)作出關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定。決定說，按照黨中央批準(zhǔn)的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案和武警部隊(duì)改革實(shí)施方案，組建中國海警局，行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)，以及有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)。
分析以上4個(gè)案例，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)特點(diǎn)：（1）常委會(huì)的決定所調(diào)整的都是國務(wù)院或者軍隊(duì)內(nèi)部組織的職權(quán)，屬于國務(wù)院或者軍隊(duì)職權(quán)的一個(gè)分支，而不是對國務(wù)院或者中央軍事委員會(huì)的職權(quán)調(diào)整。（2）決定所賦予職權(quán)的部門，要么是根據(jù)全國人大及其常委會(huì)關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決議設(shè)立的，要么是全國人大會(huì)議設(shè)立的，要么是實(shí)踐中長期存在并行使職權(quán)的（軍隊(duì)保衛(wèi)部門），而不是常委會(huì)為賦予新的職權(quán)而同時(shí)設(shè)立的新部門。（3）決定所要調(diào)整的職權(quán)，本身就是憲法法律或者相關(guān)法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的，而不是常委會(huì)新創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)職權(quán)，即常委會(huì)沒有為一個(gè)或者幾個(gè)部門創(chuàng)設(shè)新的職權(quán)。（4）決定的內(nèi)容是將一項(xiàng)法定的職權(quán)，從一個(gè)或者多個(gè)舊的部門調(diào)整給一個(gè)新的部門，或者本來就由該部門在行使，決定只是做了明確而已（軍隊(duì)保衛(wèi)部門），而不是由常委會(huì)對于個(gè)別部門進(jìn)行新的授權(quán)。
但是，近幾年，全國人大常委會(huì)在國家機(jī)構(gòu)職權(quán)調(diào)整方面，還采取了一些與前述幾個(gè)決定相比，具有重大改變的舉措。這也有幾個(gè)案例：
例1：2016年，全國人大常委會(huì)作出決定，在北京、山西、浙江三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)。2017年，常委會(huì)進(jìn)一步作出決定，在全國推開監(jiān)察體制改革試點(diǎn)。在這兩個(gè)試點(diǎn)改革的決定中，常委會(huì)在原來的地方國家機(jī)關(guān)體系之外，設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)這一新的國家機(jī)關(guān)，改變了人民代表大會(huì)制度下“一府兩院”的國家機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)形式，新設(shè)了與“一府兩院”平行的監(jiān)察委員會(huì)，并將原來由政府下屬監(jiān)察部門及其行使的職權(quán)合并到監(jiān)察委員會(huì)，將檢察機(jī)關(guān)的部分職權(quán)也調(diào)整到監(jiān)察委員會(huì)。
與前述幾個(gè)決定相比，這兩個(gè)決定有幾個(gè)特點(diǎn)：（1）這兩個(gè)決定作出的依據(jù)，并不是全國人大的相關(guān)改革決議，而是黨中央關(guān)于監(jiān)察體制改革的重大決策部署；（2）監(jiān)察委員會(huì)這一新設(shè)的和被賦予職權(quán)的重要國家政權(quán)機(jī)關(guān)，也不是根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的相關(guān)決議或者憲法法律產(chǎn)生的；（3）決定所賦予的監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)，也并非全部源于憲法法律的既有規(guī)定，而是常委會(huì)賦予監(jiān)察委員會(huì)的新的職權(quán)；（4）這兩個(gè)決定所調(diào)整的不僅是政府、法院、檢察院內(nèi)部的職權(quán)分支，而是橫向多個(gè)國家機(jī)關(guān)的重要職權(quán)，改變了人民代表大會(huì)制度下橫向國家機(jī)關(guān)體系的組成結(jié)構(gòu)；（5）兩個(gè)決定所調(diào)整的雖然是地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，但其試點(diǎn)措施對中央一級(jí)國家機(jī)關(guān)具有重大示范意義，是為中央國家機(jī)關(guān)的改革打基礎(chǔ)的。全國人大常委會(huì)的兩個(gè)決定是成功的，為監(jiān)察法的制定打下了基礎(chǔ)。
例2：2018年，全國人大常委會(huì)作出關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定。這個(gè)決定突破了以前對國務(wù)院個(gè)別部門調(diào)整職權(quán)的做法，其規(guī)定：根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案組建的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，在有關(guān)法律尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，行使原來有關(guān)行政機(jī)關(guān)行使的法定職權(quán)。這個(gè)決定的特點(diǎn)是，調(diào)整了國務(wù)院新組建或者劃入職責(zé)的所有行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，涉及面寬廣。
例3：2019年，全國人大常委會(huì)作出關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，明確規(guī)定，國家監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)。2018年修改憲法，在國家機(jī)構(gòu)一章中增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，類似法院、檢察院行使審判權(quán)和檢察權(quán)。但憲法沒有像規(guī)定國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)一樣，規(guī)定國家監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)。這樣，常委會(huì)的決定就涉及對憲法規(guī)定的國家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)的重大調(diào)整，在行使具體的監(jiān)察權(quán)之外又賦予了其制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)。作出這一決定時(shí)，沒有憲法法律的根據(jù)，也沒有全國人大的相關(guān)決議、決定以及黨中央的決策部署方面的依據(jù)。決定只強(qiáng)調(diào)了賦予國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)職權(quán)的必要性，即為貫徹實(shí)施憲法和監(jiān)察法，“保障國家監(jiān)察委員會(huì)履行最高監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)，根據(jù)工作實(shí)際需要。”沈春耀在決定（草案）的說明中還強(qiáng)調(diào)了時(shí)間上的必要性：“通過修改立法法來明確國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，時(shí)間上恐難以適應(yīng)國家監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)際工作需要。”與此同時(shí)，沈春耀還特別提出，作出這個(gè)決定，是基于國家監(jiān)察委員會(huì)的要求，即“2019年8月，國家監(jiān)察委員會(huì)致函全國人大常委會(huì)辦公廳……建議全國人大常委會(huì)修改立法法或者作出相關(guān)決定，為國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)提供法律依據(jù)”。這給人的理解是，常委會(huì)是很大程度上根據(jù)國家監(jiān)察委員會(huì)的要求作出決定的。綜合看，常委會(huì)的這一決定無論形式還是內(nèi)容，都沒有憲法和立法法、監(jiān)察法等法律的依據(jù)，但對于貫徹實(shí)施憲法和監(jiān)察法，保障國家監(jiān)察委員會(huì)行使職權(quán)，有重要意義。
但是，以上幾個(gè)決定，從憲法法律和法理上看，仍然有一些需要研究的問題。
1.全國人大常委會(huì)以決定的方式，對國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行調(diào)整，是否應(yīng)當(dāng)有依據(jù)？如果應(yīng)當(dāng)有，其依據(jù)又是什么？從前述1983年開始到前幾年監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)的決定，到海警局行使海上執(zhí)法職權(quán)的決定，再到授權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，其依據(jù)都很不確定：有的是人大及其常委會(huì)的決議、決定，有的是黨中央的重大決策部署或者相關(guān)改革方案，有的并沒有這類依據(jù)，而是根據(jù)實(shí)際工作需要或者相關(guān)國家機(jī)關(guān)的建議要求作出決定的。需要引起注意的是，如果沒有依據(jù)或者依據(jù)的法理不充分，常委會(huì)的這類決定有沒有陷于隨意性的可能？
2.常委會(huì)能否通過作出決定的方式，對平行的“一府一委兩院”的整體性職權(quán)進(jìn)行調(diào)整？由常委會(huì)作出決定，調(diào)整國務(wù)院內(nèi)部組織的職權(quán)，包括最高人民法院、最高人民檢察院職權(quán)的分支，從體制上看，大體是不存在問題的。但是，如果對國務(wù)院較多部門的職權(quán)，特別是國家監(jiān)察委員會(huì)、中央軍事委員會(huì)本身的職權(quán)進(jìn)行調(diào)整，或者在審判權(quán)、檢察權(quán)之外再賦予“兩高”新的職權(quán)，就涉及人民代表大會(huì)制度體制和憲法規(guī)定的問題。因?yàn)椤耙桓晃瘍稍骸币约爸醒胲娛挛瘑T會(huì)的組織和職權(quán)，都是由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生和賦予的，也是憲法明確規(guī)定的，如果由常委會(huì)進(jìn)行調(diào)整，恐怕就應(yīng)當(dāng)十分慎重。
3.常委會(huì)能否離開憲法法律的規(guī)定，以改革試點(diǎn)的方式作出決定，對地方的部分或者全部國家機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行橫向的調(diào)整，也是需要研究的問題。因?yàn)檫@一試點(diǎn)決定是以最終改變政治制度的結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的，所以，應(yīng)當(dāng)由全國人大還是常委會(huì)作出決定，需慎重研究。這又要回到前述兩本人大制度工具書中的問題：作出決議、決定應(yīng)否有憲法法律根據(jù)？
4.常委會(huì)作出的決定，在多大程度和范圍內(nèi)，可以賦予國家機(jī)關(guān)新的職權(quán)？從前述事例可以看出，常委會(huì)于2003年前的幾個(gè)決定，所調(diào)整的職權(quán)都是有憲法法律明確規(guī)定的，而且所涉及的主要是國務(wù)院下屬的內(nèi)部組織，但在有關(guān)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)和制定監(jiān)察法規(guī)的決定中，常委會(huì)所調(diào)整的職權(quán)不僅沒有憲法法律的規(guī)定，而且所調(diào)整的是屬于監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院和政府監(jiān)察部門的、范圍相當(dāng)大的職權(quán)。那么，這樣的職權(quán)是由常委會(huì)，還是由全國人大作出決定予以調(diào)整更為合適呢？這恐怕也是值得慎重研究的。
（三）以決議、決定方式進(jìn)行立法授權(quán)的問題
1.如何看待授權(quán)決定的期限？按照立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)對國務(wù)院的立法授權(quán)應(yīng)當(dāng)有明確的授權(quán)期限。但是，此前對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定并沒有規(guī)定期限，2019年對國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的授權(quán)也沒有規(guī)定期限。這就出現(xiàn)一個(gè)問題：為什么對國務(wù)院的授權(quán)有期限，而有關(guān)特區(qū)法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)的授權(quán)決定就沒有期限？授權(quán)立法，似乎都應(yīng)當(dāng)是臨時(shí)性的，所以，授權(quán)立法的決議、決定嚴(yán)格說來都應(yīng)當(dāng)有時(shí)間限制，如果是長期、穩(wěn)定的立法權(quán)，即可能違背了授權(quán)立法的初衷。
2.全國人大和常委會(huì)的授權(quán)決定應(yīng)否有界限？因?yàn)槿绻骋涣⒎?quán)應(yīng)當(dāng)屬于全國人大而非常委會(huì)，那么，就不宜由常委會(huì)作出授權(quán)決定。2019年，常委會(huì)對國家監(jiān)察委員會(huì)的授權(quán)，如果從憲法和立法法的規(guī)定看，可能就有值得研究的地方。以國務(wù)院和中央軍事委員會(huì)做類比，可以發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院制定行政法規(guī)的職權(quán)是由憲法規(guī)定的，中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律制定軍事法規(guī)的職權(quán)，是由立法法這一基本法律予以規(guī)定的，所以，由常委會(huì)授權(quán)國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)，從憲法和立法法對立法權(quán)的配置看，似乎并不平衡。即使說這個(gè)授權(quán)是暫時(shí)性的，但從法理和憲法體制上看，恐怕也需要做謹(jǐn)慎的論證。
3.對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)，應(yīng)當(dāng)由全國人大還是常委會(huì)決定？從以前對幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)可以看出，1981年對廣東、福建兩省為經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)的授權(quán)決議，是由常委會(huì)作出的，但此后對廈門、珠海、汕頭幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定，又是由全國人大直接作出的。而1992年，常委會(huì)對深圳的立法授權(quán)，是源于1989年全國人大會(huì)議的授權(quán)，從源頭上看，仍然是全國人大的授權(quán)。由全國人大對經(jīng)濟(jì)特區(qū)作出立法的授權(quán)決定，當(dāng)然沒有問題，但是，常委會(huì)能否作出授權(quán)的決議、決定？如果可以，法理基礎(chǔ)又是什么？
4.能否對普通地方行政區(qū)域進(jìn)行立法授權(quán)？現(xiàn)在，除了歷史上對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的幾次授權(quán)外，設(shè)區(qū)的市已獲得立法權(quán)。但是，一些未獲得立法權(quán)的地方行政區(qū)域仍然有不少立法需求，而這方面，全國人大及其常委會(huì)尚無授權(quán)先例。需要研究的問題是，對一般行政區(qū)域，比如上海的浦東新區(qū)、福建的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)等特殊區(qū)域，可否進(jìn)行適當(dāng)立法授權(quán)？如果可以，是由全國人大還是它的常委會(huì)作出決定合適？憲法體制和法理基礎(chǔ)又是什么？
（四）設(shè)置特殊地方政權(quán)機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)特殊區(qū)域的問題
由全國人大常委會(huì)以決議、決定方式設(shè)置一些特殊的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生，但有一個(gè)問題需要研究：以改革試點(diǎn)為宗旨，臨時(shí)設(shè)置全國性的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，是由全國人大還是它的常委會(huì)作出決議、決定合適？這方面是有先例的。比如，1979年，全國人大通過的地方組織法規(guī)定，要在縣以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為人民政府，這部法律自1980年1月1日起實(shí)施。但是，常委會(huì)又在1979年作出決議，提出地方“如果能夠做好準(zhǔn)備工作”，也可以在1979年設(shè)立人大常委會(huì)，將革命委員會(huì)改為人民政府。這實(shí)際是以決議的形式，改變法律實(shí)施的時(shí)間，在地方普遍設(shè)立新的政權(quán)機(jī)關(guān)。這個(gè)做法并不違背地方組織法的精神，相反是有利于法律實(shí)施的，當(dāng)然可行。
如前所述，2017年，常委會(huì)決定在全國各地推行國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，在縣以上各地方行政區(qū)域設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使相關(guān)職權(quán)。從試點(diǎn)性、臨時(shí)性的角度看，常委會(huì)作出普遍性設(shè)置地方政權(quán)機(jī)關(guān)的決定，并無不可，這個(gè)決定實(shí)質(zhì)上是對地方組織法的臨時(shí)修改。但它存在兩個(gè)可以討論的問題：（1）這種修改實(shí)際也是對憲法的臨時(shí)修改，因?yàn)閼椃菚r(shí)候沒有關(guān)于地方監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置，在地方人大之下只設(shè)立了“一府兩院”。那么，常委會(huì)能否在不直接修改憲法的情況下，以決定的方式對憲法進(jìn)行臨時(shí)性的實(shí)際修改？（2）這種對地方組織法的修改，也有與憲法和立法法的規(guī)定相抵觸的嫌疑。地方組織法是全國人大制定的基本法律。憲法和立法法均規(guī)定，常委會(huì)可以對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得與該法律的基本原則相抵觸。而監(jiān)察委員會(huì)是地方組織法中沒有的國家機(jī)關(guān)，所行使的職權(quán)也與地方組織法的規(guī)定有很大沖突，所以，以是否與地方組織法相抵觸為標(biāo)準(zhǔn)，常委會(huì)的決定是有明顯瑕疵的。這樣的決定顯然是由全國人大作出更為妥當(dāng)。
除了設(shè)置一些特殊的地方政權(quán)機(jī)關(guān)以外，全國人大及其常委會(huì)還有一個(gè)在憲法規(guī)定批準(zhǔn)省級(jí)建置外，作出決議、決定設(shè)置其他特殊區(qū)域的做法。憲法規(guī)定，全國人大批準(zhǔn)省一級(jí)行政區(qū)域的建置。據(jù)此，全國人大已先后作出決定，批準(zhǔn)設(shè)立了海南省、重慶直轄市。但是，隨著改革開放的不斷深入，在省一級(jí)行政建置外，出現(xiàn)了不少新的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易類的特殊區(qū)域。這些特殊區(qū)域有的已經(jīng)變成行政區(qū)域，有的雖然沒有變成行政區(qū)域，但已具有行政區(qū)域的特點(diǎn)、功能。比較典型的是已有的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和正在不斷批準(zhǔn)設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。其中，對于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，理論實(shí)踐中關(guān)注較多的是對它的授權(quán)立法問題，而對其批準(zhǔn)設(shè)立的主體和方式，關(guān)注并不多。這方面有需要研究的問題。比如，深圳、珠海、廈門、汕頭等4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)是1979年、1980年由中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，但海南島是1988年由全國人大會(huì)議以決議的方式批準(zhǔn)設(shè)立的，而新疆的喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)則是2010年中央新疆工作會(huì)議上由中共中央批準(zhǔn)設(shè)立的。這就出現(xiàn)一個(gè)問題：設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)有黨中央、全國人大和國務(wù)院三個(gè)主體，而全國人大作出決議設(shè)立的只有海南島一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。但憲法和地方組織法所規(guī)定的國務(wù)院和省級(jí)政府批準(zhǔn)劃分行政區(qū)域的職權(quán)中，都沒有經(jīng)濟(jì)特區(qū)這一特殊的區(qū)域。現(xiàn)在的問題是，深圳、廈門、珠海、汕頭等經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)演變?yōu)樵O(shè)置政權(quán)機(jī)關(guān)的行政區(qū)域，并享有超過省級(jí)行政區(qū)域的立法權(quán)，其地位的重要性不言而喻。但是，這樣的區(qū)域從憲法體制上看，究竟應(yīng)當(dāng)由哪一主體以什么方式設(shè)立？
這些年，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后，國務(wù)院又批準(zhǔn)了不少自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，前不久，黨中央又決定在海南設(shè)立自由貿(mào)易港。這些特殊的自由貿(mào)易區(qū)域已經(jīng)具有類似經(jīng)濟(jì)特區(qū)這類行政區(qū)域的特點(diǎn)，不僅有配套的管委會(huì)等黨政機(jī)關(guān)，有的地方還設(shè)立了自貿(mào)區(qū)法院，有的地方正在積極研究其中的立法權(quán)限和立法內(nèi)容。現(xiàn)在的問題是，從憲法體制和法理基礎(chǔ)上看，這類特殊區(qū)域究竟應(yīng)當(dāng)由誰批準(zhǔn)設(shè)立？全國人大及其常委會(huì)的決議、決定應(yīng)當(dāng)在其中扮演何種角色？
五、結(jié)語
由以上可見，全國人大及其常委會(huì)作出決議、決定是行使職權(quán)的重要公文形式，但這兩個(gè)公文形式背后反映的是最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的組織關(guān)系，以及兩者行使職權(quán)的邊界。在1954年《憲法》特別是1982年《憲法》以來的實(shí)踐中，決議、決定在使用中已經(jīng)形成了一些規(guī)律性、慣例性的做法和特點(diǎn)，但仍然有不少需要研究規(guī)范的問題。研究和規(guī)范全國人大及其常委會(huì)作出決議、決定的有關(guān)問題，對于兩機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照憲法法律規(guī)定行使職權(quán)，科學(xué)理順決議、決定以及其他公文形式的邊界，示范地方人大及其常委會(huì)，具有十分重要的意義。建議有關(guān)方面組織力量對全國人大及其常委會(huì)決議、決定的實(shí)踐，決議、決定的區(qū)別與聯(lián)系以及應(yīng)當(dāng)適用的范圍做系統(tǒng)的梳理、總結(jié)和研究，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，用以指導(dǎo)實(shí)踐。
這方面，可以由全國人大常委會(huì)，也可以由委員長會(huì)議或者法制工作委員會(huì)，甚至秘書長辦公會(huì)議，作出一個(gè)專門的決議或者決定，對以下問題予以明確和規(guī)范：（1）全國人大及其常委會(huì)作出的決議、決定與黨中央、國務(wù)院以及其他中央國家機(jī)關(guān)的決議、決定如何區(qū)分；（2）決議、決定屬于什么性質(zhì)，能否對兩者的性質(zhì)予以分類明確；（3）與法律以及專門的法律解釋相比，決議、決定的法律效力在時(shí)間上有無長短之分，在位階上有無高下之分；（4）行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)一旦與全國人大及其常委會(huì)的決議、決定相抵觸，怎么辦；（5）一般的決議、決定與有關(guān)法律問題的決定或者重大問題的決定，有什么區(qū)別；（6）全國人大和它的常委會(huì)在什么樣的情況下可以作出決議、決定，它們作出決議的事項(xiàng)和作出決定的事項(xiàng)有什么區(qū)別；（7）常委會(huì)作出決議、決定應(yīng)否有憲法法律依據(jù)；（8）常委會(huì)的一個(gè)或者多個(gè)決議、決定包括法律解釋，能否成為作出其他決議、決定的根據(jù)；（9）全國人大能否經(jīng)常性地以決議、決定的方式進(jìn)行大規(guī)模的國家機(jī)構(gòu)改革，其作出的有關(guān)國家機(jī)構(gòu)改革的決定，與相關(guān)國家機(jī)構(gòu)方面的組織法，在法律效力上是什么關(guān)系；（10）常委會(huì)以決議、決定的方式調(diào)整國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)或者作出其他的授權(quán)決定，與全國人大調(diào)整國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的決議、決定，在權(quán)限范圍上有什么區(qū)別；（11）除憲法、法律、決議、決定外，全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的其他公文形式還包括哪些？等等。