劉鑫瑤 伊犁師范大學法學院講師。
內容摘要：美麗鄉村建設作為我國鄉村發展與建設的美好構想，是國家實施鄉村振興計劃的重要內容，也是國家構建城鄉統籌發展的重要舉措，鄉村污染不但關乎環境保護問題，更會危及村民的健康。本文通過認真分析美麗鄉村的基本概念及相關理論，探討美麗鄉村建設中環境污染與環境風險健康問題，構建鄉村環境健康風險治理的法律機制。
關鍵詞：美麗鄉村 環境健康 風險治理
“美麗鄉村建設”是在2013年國家一號文件中提出的，“加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村”，這是社會主義新農村建設的延伸，是國家實施鄉村振興計劃的重要內容，也是國家構建新型城鄉關系一脈相承的重要舉措�！懊利愢l村建設”與環境保護緊密相連，有生態保護型和環境整治型等模式，直接反映了隨著生活水平提高，農民作為美麗鄉村建設的主體，對優美居住環境的訴求。近年隨著農村經濟發展加速，農民生活水平提高，農村生活環境整體也趨于改善，但鄉村環境問題并沒有得到根本解決，集中表現為農民對優美環境的渴求與現實還存在一定的差距，當前的各項環境治理與環境保障制度，并不能滿足美麗鄉村建設中環境保護與治理發展的需要，正是由于鄉村環境治理不到位產生的污染，導致鄉村環境健康風險加大。環境健康是研究自然環境和生活環境與人群健康的關系，揭示環境因素對人群健康影響的發生、發展規律，為充分利用環境有益因素和控制環境有害因素提出衛生要求和預防對策，增進人體健康，提高整體人群健康水平的科學。
在法治社會背景下，針對美麗鄉村建設視角下的環境健康風險問題，我們必須要從環境法角度進行思考，因地制宜，建立系統完善的環境健康風險預防治理機制，實現經濟環境雙向發展的美麗鄉村建設愿景
一、美麗鄉村建設理論分析
（一）美麗鄉村概念辨析
1.美麗鄉村與農村。美麗鄉村的建設對象是鄉村，目標是鄉村環境的改善與發展，但“鄉村”并不等同于傳統意義上農村的概念。我國統計部門曾將農村定義為城鎮以外范圍的地區，即指在空間范圍上是農民聚居的非城鎮地方，在經濟結構上主要是從事第一產業的人群。然而，在實際區域規劃中城鎮地區也被劃入到了農村區域范圍中。因此，對農村的概念界定是存在一定爭議的。美麗鄉村建設中的“鄉村”范圍比較固定，則是以政府規劃為準。因此，農村的概念都與美麗鄉村的概念是有根本區別的。
2.美麗鄉村與新農村。新農村是社會主義背景下，對新型農村構建的設想，是與當時的農村相對應的新型概念，是對當時農村社會發展的一種新型解說。社會主義新農村不僅強調脫貧奔小康，提高農民生活水平，實現經濟生活富裕轉變，逐步提高農村社會的文明水平，還包括農村發展機制的改革。這種在社會主義背景下的新農村發展境況，是符合我國基本國情的。然而，社會主義新農村與美麗鄉村存在本質上的區別：新農村不僅要推動農村向小康階段的發展，還要推動其向更高的發展層次邁進，但還遠未達到美麗鄉村要實現的高度。3.美麗鄉村的內涵。美麗鄉村，顧名思義，就是要把鄉村建設成為空氣更加清新、環境更加優美、更適宜人居住的地方。新時代有新要求，與以往的概念相比，其具有先進性：“鄉村”一詞語義范圍更為明確。美麗鄉村不再使用頗有爭議的農村概念，而是明確將鄉鎮等都包含在鄉村之中，明確了該群體的劃分范圍。在美麗鄉村發展規劃下，對鄉村的村容、鄉風、規劃、創業以及社會等五個方面都進行詳細的規定。尤為重要的是，美麗鄉村中融合了大量有關鄉村生態文明建設方面的概念，并將其刻畫在基本內涵之中。可以想象，美麗鄉村建成時，我們置身的是環境優美、風景宜人的鄉村社會，人們生活是富裕的，鄉風是文明的，特別是整體生態環境分外的良好，這才是我們真正向往的美麗鄉村。
（二）美麗鄉村理論基礎分析
不論是美麗鄉村，還是新農村等概念的提出，都是為了推進農村的發展，最終目的是消除城鄉二元發展帶來的種種弊端。關于城鄉發展不一致的問題，并不是新近產生的，而是早而有之，這些問題在我國近代社會中表現的也是尤為明顯，至今由該問題所引發的一系列社會現象并未能消除。研究美麗鄉村建設的基礎理論，才更好指導實踐，解決建設中產生的種種問題。
1.城鄉統籌發展理論。城鄉統籌理論，是由空想社會主義學家傅立葉提出，隨著社會發展理論的不斷發展，逐漸形成比較成熟的理論體系。城鄉統籌發展理論中，較有創新性的就是英國學者提出的“城鄉一體化”，這個觀點是建立在發現城市與鄉村發展差異的根源基礎上的，并致力于彌補二者之間的發展差異。還有恩格斯提出的“城鄉融合”理論，又被稱為社會主義背景下的新型城鄉發展關系，該觀點的創新之處在于，在實現城鄉二者之間地位平等基礎上，提出發展平等說。而在新中國成立后的一段時間內，急于實現工業的飛速發展，忽視農業對經濟發展的重要性，造成城市鄉村發展存在巨大的差別。從20世紀50、60年代起，城鄉差距化才引起很多學者關注，針對我國城鄉發展差別巨大的現象展開了一系列討論與研究，并揭示出造成城鄉差距的原因在于重工輕農，對農業發展不夠重視。2.鄉村建設實踐理論。上個世紀初，我國學界已經開始就如何發展農村社會展開研究，出現了一些頗有成就的學者，比較著名的有梁漱溟、晏陽初等。兩人在理論研究中都提出，不管是古代，還是當代或者將來，農村社會的發展境遇對于我國發展具有至關重要的作用。但是，兩位學者在觀點上也有差異，最大的不同在于對農村建設思想的切入點不同：梁漱溟認為在農村建設中，應該將切入點放在鄉村與經濟、政治的融合發展上；而晏陽初則認為應該將農村發展的切入點應放在農民發展與建設上。實踐上，新中國成立后，我們黨和政府十分重視農村農業農民的發展，在不同時期，根據社會實際制定了不同的發展路線和措施。然而，我國農村發展建設之路并不是一帆風順，經歷了不少的困惑與迷茫，直到改革開放之后，我國鄉村發展理論研究不斷深化，在國內外理論指導下，結合實踐經驗的基礎上，才逐漸形成社會主義特色的新農村發展建設之路。
（三）美麗鄉村建設基本原則分析
美麗鄉村建設是龐大而宏偉的工程，不僅關系到我國農村生產發展、農民生活提高，更關系到我國城鄉統籌發展進程和人民健康安全。美麗鄉村建設對農村景觀環境提出更高的要求，但無論農民還是政府都存在對農村生態建設理論認識不足的問題，實踐中缺少理論指導而產生一系列問題。理清美麗新農村建設的原則，將有助于我們更好實施環境保護。
1.以人為本原則。這里的“人”首先是生活在農村的主體——農民。新農村建設要順利實施，收獲目標效應，就必須得到農民的認可，激發農民的建設積極性和熱情，以推動美麗鄉村建設的發展，達到事半功倍的效果。以人為本、以農民為本的原則要貫穿到美麗鄉村建設的始終，所有的發展與建設活動的展開，都應緊緊圍繞農民的切身利益，使農民得實惠，切實提高人居環境。其次，美麗鄉村建設中以人為本中的“人”，還包括除農民之外的所有人。畢竟，美麗鄉村建設，僅僅依靠農民群體并不能取得最后的成功，它還需要全社會的支持。再者，美麗鄉村建設的最終受益群體并不僅限于農民，農民只是直接受益者，最終美麗鄉村產生的效益將惠及社會上的每一個人。我們在對以人為本原則進行解讀中，應該從“人”的這兩個方面深刻理解和體會。2.因地制宜原則。中國幅員遼闊，人口眾多，地域特色鮮明，各地農村在地理環境、風土民情方面也各具特色。從產業發展上來說，有些地區適宜耕種，農業就比較發達，有些地區可能旅游產業比較發達，有些地區可能手工業與其他服務業比較發達，應該充分重視與尊重這些差異性。比如，在東北部地區，雖然都是平原地區，兩個村莊相隔幾里路，就很可能存在以種玉米等為主的旱田，與以種水稻為主的水田之間的差別；南方地區的這種差異性表現的更加明顯，相隔一條河的兩個村莊就有稻田與山地的區別，而且南方村莊建設的密度非常大，人口因素也存在巨大差異。因此，我們在美麗鄉村建設中，一定要結合每個鄉村所在地區的實際情況，尋找到當地的發展特色，才能最終設計出一套適合當地發展的戰略規劃，不能用一套制度適用到所有村莊的建設與發展中。3.生態健康優先原則。生態健康問題，既是美麗鄉村建設中亟待解決的問題之一，也是在曾經的農村建設中極易被忽略的問題。美麗鄉村建設涉及鄉村建設的各個方面，可能會對當地環境產生正面影響，也可能會產生負面影響。負面環境影響極可能威脅環境中的人的健康狀況，在尊重自然規律的前提下，不斷調整經濟社會發展與生態建設之間的平衡以減少對生態環境產生的負面影響，最大可能的發揮其正面效應，是讓我們擁有美麗鄉村和健康體魄的前提。所以，在美麗鄉村建設的過程中，要將生態保護和環境健康要放在發展的第一位，合理開發資源，重視對鄉村生態環境的保護。
二、鄉村環境污染與環境健康風險
美麗鄉村建設發展至今在理論和實踐上都有了較為豐富的經驗。理論方面，從發展原則，到建設目標，再到發展措施等都進行了明確的界定。實踐方面，我國是農業大國，千百年來農村發展與建設的工作從未停止。這些都為美麗鄉村建設打下了基礎，但若要進一步推進美麗鄉村建設取得更多的成果，減少環境健康風險。這就需要我們從鄉村環境治理理論方面進行解析。
（一）鄉村環境污染的原因分析
1.環境治理意識淡薄。與生態環境理念發展較發達的西方國家相比，我們國家人民環境治理的意識還比較淡薄，對環境保護不夠重視。隨著城市化進程發展，城市環境治理理念得到了長足的發展，但與之相對應的是鄉村環境問題長期得不到重視，人們的鄉村環境治理理念尤為淡薄。比如，我國大部分鄉村地區的人們，對廢水以及生活垃圾的處理還比較隨意，早已養成了隨處扔垃圾的習慣，沒有專門的生活廢棄物處理規劃，即使一些有固定垃圾處理場所的鄉村，設施也沒有得到很好的維護，定點放置垃圾等措施執行不到位，大量的垃圾依然隨意堆積，對鄉村環境產生了不小的負面影響。2.當前生態環境保護制度無法滿足美麗鄉村建設的環境保護需要。在法治社會中，環境保護制度是生態環境的保護的前提和基礎。習近平總書記曾在2018年5月全國生態環境保護大會上指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法制。只有實現最嚴格的制度、最嚴密的法制，才能為生態文明建設提供可靠保障�！痹诟母镩_放之前，我國環境保護制度發展沒有得到重視，發展緩慢。隨著國家改革開放的深入，在經濟社會發展的激烈競爭中，環境方面的問題凸顯，環境法律制度建設也隨之引起人民的重視，環境法治建設實現了飛速發展。但當前我國環境相關法律制度的制定實施，主要以工業發展中的污染控制和城市生態環境保護問題為主，很少涉及農村發展中的生態環境保護問題。而農村與城市之間的發展差異決定了，二者在生態環境保護方面所遇到的問題并不一致，各具特色，不可能將環境法中對城市生態環境保護的內容直接套用到農村環境治理中。因此，我們國家當前美麗鄉村建設中，環境治理方面存在的問題之一，就在于鄉村生態環境相關立法不完善。3.環境治理成果難以維護。在美麗鄉村建設中，有些地方越來越重視鄉村生態建設和發展，對于發展中所涉及的各種環境問題，也給予了充分的重視，采取各種措施進行治理。比如，設置專門的垃圾處理人員，建造公共廁所，鋪設排水及去污管道，以及其他環境保護設施。然而，這些只是個別鄉村環境整治行為，缺少相關政策法規的規制，也沒有在村民中形成環境保護的共識，這種情況下，鄉村環境保護的成果很難得到維護，硬件設施加強的同時，需要軟件配備也要到位才行
（二）鄉村環境污染與環境健康風險
鄉村環境治理不當導致各種污染事件頻發，直接威脅著鄉民的健康安全，目前鄉村環境污染與以下特點：
一是化肥、農藥、農膜和規�；菪箴B殖造成的面源污染。我國耕地面積占世界耕地面積約1/10，但化肥用量居世界首位，占世界化肥總用量的1/3，我國還是最大的農藥使用國。因過量使用化肥，造成利用率不高，每年有近1500萬噸的化肥流失田外，在雨水及灌溉水的作用下逐漸深入到地下，對地下水造成嚴重污染；或隨地表流入河流、池塘，使江河湖泊及近海水域遭到污染，導致水體缺氧，水生生物死亡，影響水質生態系統的營養化。我國農藥使用量是世界平均水平的2.5倍，而農藥僅有0.1%左右作用于目標病蟲，其余99.9%則進入生態系統，造成大量土壤污染。過量的使用化肥和農藥，不僅嚴重污染土壤、水體，還會造成農作物農藥殘留超標，導致食品有害藥物殘留，威脅著人們的身體健康。二是秸稈垃圾焚燒、散煤、“散亂污”企業、廟會燒香、揚塵和非法成品油造成的大氣污染。據有關資料顯示，我國鄉鎮企業廢水和固體廢物等主要污染物排放量已占工業污染物排放總量的50%以上。而且，近幾年隨著國家加大對城市環境綜合治理力度，使得許多工業、企業逐漸轉移到鄉鎮，工業、企業排放出的工業廢水、廢氣、廢物又都是直接排放，使農田、河流、湖泊、水庫等遭受嚴重污染，在原有污染狀態的情況下，更加劇了農村生態環境的污染，導致農村生態環境的進一步惡化。三是生活垃圾、廢水污染。在鄉村，除了一些地方安排了專門的垃圾處理人員外，很多地方并沒有安排其他專門的環境維護工作人員，既沒有環境監管人員，也沒有環境管理規章制度，環境治理體制極不健全。于是造成在鄉村發展與建設過程中，人們損害環境的行為得不到監管，一些對環境產生嚴重損害的行為得不到處罰，長此以往，相關行政部門和工作人員就“事不關己高高掛起”或“各掃門前雪”，造成鄉村環境越來越差，村民對此怨聲載道。而超標排放污水垃圾，我國法律規定此種行為不屬于違法，而且對這種行為環保部門只能向排污單位加倍征收排污費，超低的違法成本造成了一些企業主寧可交罰款繼續排放，也不愿意進行污染治理。導致環境污染惡性循環，無法從根本上遏制污染源。
鄉村水污染、土壤污染、大氣污染等通過食用水、食物等途徑進入人體，在人體內不斷積累，長時間會對人類健康造成極大危害。
一是水污染對人體健康的危害。水污染是指水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性污染等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態環境，造成水質惡化的現象。據世界權威機構調查，在發展中國家，各類疾病有8%是因為飲用了不衛生的水而傳播的，每年因飲用不衛生水至少造成全球2000萬人死亡，因此，水污染被稱作“世界頭號殺手”。健康水污染后，通過飲水或食物鏈，污染物進入人體，使人急性或慢性中毒。不同種類的污染物會導致不同的疾病，會誘發癌癥，或造成腎、骨骼病變，攝入硫酸鎘20毫克，就會造成死亡，或引起貧血，神經錯亂等癥，已知傷寒、霍亂、胃腸炎、痢疾、傳染性肝類是人類五大疾病，均由水的不潔引起。例如，1953年日本的水俁病就是因熊本縣水俁鎮一家氮肥公司排放的廢水中含有汞，這些廢水排入海灣后經過某些生物的轉化，形成甲基汞。這些汞在海水、底泥和魚類中富集，又經過食物鏈使人中毒。二是土壤污染對人體健康的危害。土壤污染是指土壤中混入有害物質，通過被污染的土壤中種植的植物或是流經土壤中的水被二次污染進入人體，對人體健康造成巨大危害。土壤中重金屬或類金屬污染對居民的危害是通過農作物和水進入人體的，如含鎘的廢水污染農田引起痛痛病就是一個典型的例子。農藥污染的危害：農業生產中大量使用農藥，首先使土壤受到污染，通過食物鏈進入人體，可引起急、慢性中毒致突變、致癌和致畸作用。生物性污染是當前土壤污染的重要危害，影響面廣，可引起腸道傳染病和寄生蟲��；可引起鉤端螺旋體病、炭疽病、破傷風及肉毒中毒等。三是大氣污染對人體健康的危害。大氣污染是指空氣中污染物的濃度達到有害程度，以致破壞生態系統和人類正常生存和發展的條件，對生物造成危害的現象。人需要呼吸空氣以維持生命。一個成年人每天呼吸大約2萬多次，吸入空氣達15立方米-20立方米。因此，被污染了的空氣對人體健康有直接的影響。大氣污染物對人體的危害是多方面的，主要表現是呼吸道疾病與生理機能障礙，以及眼鼻等粘膜組織受到刺激而患病。比如，英國倫敦發生的煤煙霧事件死亡4000人。人們把這個災難的煙霧稱為“殺人的煙霧”。據分析，這是因為那幾天倫敦無風有霧，工廠煙囪和居民取暖排出的廢氣煙塵彌漫在倫敦市區經久不散。二氧化硫經過某種化學反應，生成硫酸液沫附著在煙塵上或凝聚在霧滴上，隨呼吸進入器官，使人發病或加速慢性病患者的死亡。
三、鄉村環境健康風險防治
（一）將鄉村環境健康風險防治納入環境保護法規
在生態文明理念的指引下，“建設美麗鄉村，實現鄉村生態環境的改善和提升”中就蘊含著環境健康保障內容，我們需要站在整個環境法治視角上，將農村的生態環境保護和環境健康風險問題納入整個環境法體系之中。根據當前經濟社會發展的實際情況，不斷完善環境保護立法，使之能夠滿足美麗鄉村建設的需要，更為重要的是對美麗鄉村建設的基本主體——農民的環境健康權加以明確，確立保障機制，建立一系列環境保護措施：從增強環境保護監管制度，明確地方政府的主體責任，再到通過環境損害賠償請求權實現農民環境權救濟等。同時，在完善環境保護法中，要妥善處理公權力配置問題，對農村環境保護中涉及的各部門進行分級別、分類別的設置，盡可能地賦予農村基層自治組織更多的自治權，促進村民整體生態環境意識水平的提高，促使其更加積極主動的與侵害農村生態環境的行為作斗爭。
（二）確立鄉村環境健康風險評估與公開制度
環境健康風險評估是風險管理的主要內容，風險評估的結果可以綜合政治、經濟、法律等信息，制定相關政策，最大限度地保護公眾健康，有效地降低環境污染對人群造成的健康風險，促進對環境與健康風險實施有效的管理。其結果也可以為媒體及公眾進行風險交流提供數據支撐。在美麗鄉村建設中設專章規定環境健康風險評價制度，將開展風險評價確定為相關部門的法定義務�？山梃b美國的“風險管理”策略，構建風險管理架構，明確健康風險的評價步驟，將其分為危害識別、劑量-反應關系、暴露評價和風險特征等四步驟。建立政府信息公開制度，在美麗鄉村建設中凡涉對環境有影響的各項工程在進行環境影響評價時，均應開展環境健康風險評估，并將相應的信息對村民予以公布，保障村民的參與權。促進環境與健康風險信息在政府與村民等相關者之間進行交流，以保障公眾知情權的方式穩定公眾的情緒。同時，應將村民參與所享有的環境健康信息知情權、參與權和司法救濟權等具體細化到相關法律中，通過公眾參與，可以使公眾充分表達不同的意見和建議，使政府能夠充分了解美麗鄉村建設的各行為對不同民眾造成的影響，促進民眾與公眾之間的溝通與了解，推動政府做出更好的決策，政府與民眾之間的信任，為民眾支持美麗鄉村建設提供群眾基礎，助力美麗鄉村建設的實現。
（三）環境健康易感人群分級保護制度
易感人群分級保護制度最先在國外得到實施，例如，韓國的《環境健康法》第4條明確規定，“應當優先重視對暴露在環境風險因子中的易感人群例如兒童，以及在環境嚴重惡化地區的居民；易受環境危險因子影響的易感人群，應當被允許參加相關政策的決策過程，以獲得包括風險信息在內的相關數據”等基本原則，以此來確保環境健康的有效實施。同時，韓國針對兒童這一易感人群還設立了“保護兒童健康”專章，嚴格規定了兒童活動區域的風險評價管理和兒童產品中有毒等風險物質的使用控制，并要求環境部建立與公布影響兒童健康的環境毒性因子的風險信息數據系統等。建立環境健康風險易感人群分級管理制度，能對不同人群精準施測，節約人力物力財力，做到事半功倍的效果，快速抑制健康風險的擴散，有效防治不良環境健康風險的發生。
（四）加強鄉村醫療衛生建設
環境健康風險一旦發生多為突發公共安全事件，涉及范圍廣、影響人群多，對事發當地的公共衛生體系是巨大考驗。例如，今年爆發的新型冠狀病毒對各地的醫療水平提出的巨大的挑戰，醫療人員充足、醫療設備齊全、醫藥庫存齊全的地區能更好地控制病毒的蔓延，最大限度地減少病人的死亡率。以縣級醫療衛生機構為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為基礎的農村醫療衛生服務體系，承擔著為廣大農村居民提供公共衛生和基本醫療服務的重要職責，為提高民眾的健康保障，在美麗鄉村建設中，應加大鄉村衛生服務體系建設。一是加強醫療隊伍建設，提升服務水平。健全農村住院醫師和全科醫生規范化培養制度。實施農村住院醫師和全科醫生培養計劃，建立政府投入、基地自籌、社會支持的多元投入機制；吸引醫療衛生技術人才到基層服務。結合農村醫療衛生事業單位擬聘崗位和醫學專業特點，采取考核方式，建立招聘高層次和緊缺人才的“綠色通道”；合理設置基層醫療衛生機構編制；推進薪酬制度改革，完善激勵性收入分配機制；加大優質醫療資源下沉的力度；加強鄉村醫生學歷教育和崗位培訓。
（五）加大對農民環境健康權的宣傳力度
農民應當具有環境健康權，而且其環境權的具體實施應該與農民傳統的生活習慣相結合，不能僅從生態環境保護的角度出發，對農民的行為、生活習慣等進行統一的要求，而是應該根據不同的情況因地制宜。每個鄉村地區，都應該結合美麗鄉村建設的實際情況，制定符合自身發展特色的環境健康保護制度，將其納入村民的法律宣傳內容中，讓村民知曉其應享有的參與權、知情權等具體權利內容，了解行使權利的步驟與程序等。
美麗鄉村建設不但是鄉村經濟建設和環境保護的提升，其中更關乎鄉民在優美鄉村環境中的健康要求，“以人為本”的政府治理理念和環境保護原則必然要求將民眾的健康訴求放在更重要的位置，將鄉村環境健康風險納入鄉村環境保護與治理之中，建立完善的鄉村環境健康風險防治體系，是實現美麗鄉村建設目標的最佳途徑，也是依法治國的必然選擇。