作者簡(jiǎn)介：
王利民 上海市黃浦區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；
邵 怡 上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察官。
醫(yī)美行業(yè)存在的法律問(wèn)題及其解決來(lái)自上海市法學(xué)會(huì) 東方法學(xué)00:0030:11內(nèi)容摘要
醫(yī)療美容（以下簡(jiǎn)稱醫(yī)美）行業(yè)是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高而逐漸發(fā)展起來(lái)的一大行業(yè)，但是，在發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了諸如非法行醫(yī)、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、夸張和虛假宣傳、病例管理混亂等問(wèn)題。與這些問(wèn)題相互對(duì)應(yīng)的是行政難作為、執(zhí)法能力弱以及執(zhí)法人員素質(zhì)不高等問(wèn)題，以致醫(yī)美問(wèn)題頻出，嚴(yán)重侵害了公共利益。所以，亟待探索檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的方式來(lái)促進(jìn)醫(yī)美及其相對(duì)應(yīng)的執(zhí)政執(zhí)法問(wèn)題的解決，維護(hù)社會(huì)公共利益。
關(guān)鍵詞：檢察行政 公益訴訟 醫(yī)療美容 檢察建議 “回頭看”機(jī)制
一、醫(yī)療美容的基本內(nèi)涵
概念是我們認(rèn)識(shí)生活、理解生活的工具，潘德克頓法學(xué)則將“概念”推到了前所未有的高度，這也就奠定了研究“醫(yī)療美容”這一概念在法律事項(xiàng)研究中的重要作用。因此，想要以檢察行政公益訴訟的視角來(lái)探究醫(yī)美容領(lǐng)域中所涉及的法律問(wèn)題就有必要厘清醫(yī)療美容的基本概念。
（一）醫(yī)療美容的概念
從字面意思上來(lái)看，“醫(yī)療美容”這一概念指的是，通過(guò)手術(shù)、藥物、醫(yī)療用具以及其他具有創(chuàng)傷性或者侵入性的技術(shù)方式對(duì)人的容貌和人體各部位形態(tài)進(jìn)行的修復(fù)與再塑。其主要分為手術(shù)類和非手術(shù)類兩種：手術(shù)類包括五官美容、美體醫(yī)療、口腔醫(yī)療、皮膚美容和其他醫(yī)療；非手術(shù)類包括通過(guò)打針的方式添加填充物類、無(wú)創(chuàng)傷年輕化、激光美容。近些年來(lái)，中國(guó)的醫(yī)療美容行業(yè)發(fā)展迅速，有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前，中國(guó)大約有一萬(wàn)多家醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)，但是據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，大大小小的生活美容機(jī)構(gòu)超過(guò)300萬(wàn)家，直到2018年年末，中國(guó)在全球醫(yī)療美容市場(chǎng)中名列前茅，約占全球市場(chǎng)的10%。“輕醫(yī)美”是未來(lái)一大趨勢(shì)，在消費(fèi)者的驅(qū)動(dòng)下，非手術(shù)治療發(fā)展迅速，增長(zhǎng)率高達(dá)40%，遠(yuǎn)高于手術(shù)治療增長(zhǎng)率。按照這種發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，2019年以后醫(yī)療美容行業(yè)中的非手術(shù)類項(xiàng)目在中國(guó)所占的比例會(huì)逐步提高，由此而產(chǎn)生的醫(yī)療美容問(wèn)題也不斷攀升。
（二）醫(yī)療行為的概念
在我國(guó)現(xiàn)有的衛(wèi)生法律法規(guī)以及學(xué)術(shù)界中，并沒(méi)有給醫(yī)療行為作出一個(gè)準(zhǔn)確的界定，除了國(guó)家原衛(wèi)生部作出過(guò)相關(guān)表示，指出診療活動(dòng)是指運(yùn)用各種檢查，使用藥品、器械及手術(shù)等方法，對(duì)疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長(zhǎng)壽命、幫助患者恢復(fù)健康的活動(dòng)，這是迄今為止最貼近“醫(yī)療行為”的概念，但仍有些許差距。在學(xué)界，與之概念相近的醫(yī)療法律行為卻有很多研究，如吳崇其先生編的《衛(wèi)生法學(xué)》，宋文質(zhì)、孫東東先生主編的《衛(wèi)生法學(xué)》都采用“醫(yī)療法律行為”一詞，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者還將此概念內(nèi)涵分為狹義和廣義之說(shuō)。綜上所述，醫(yī)療行為是通過(guò)醫(yī)學(xué)手段，使被治療者達(dá)到一定醫(yī)學(xué)效果的行為。
（三）醫(yī)療美容與醫(yī)療行為的區(qū)別
單從概念上來(lái)看，醫(yī)療美容和一般醫(yī)療行為存在巨大的差別，醫(yī)療美容行為是一種對(duì)人身體的修復(fù)與再塑，是一種“物理行為”；而醫(yī)療行為是預(yù)防疾病、治療疾病，更像是一種“化學(xué)行為”。當(dāng)然不排除這樣一些行為——既具有醫(yī)療美容的效果，又有治愈病理的功能，比如說(shuō)燒傷之后的植皮。
公立醫(yī)院醫(yī)療美容行為的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，救濟(jì)也較為有效，但是隨著近年來(lái)逐漸發(fā)展起來(lái)的醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)，由于發(fā)展速度之快，數(shù)量之多，相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)制和內(nèi)部制度跟不上。首先，醫(yī)療美容行業(yè)的行業(yè)規(guī)范相對(duì)較少，而且一部分制定的時(shí)間也教早，隨著十幾年的發(fā)展好多已經(jīng)跟不上了。其次，《2017中國(guó)醫(yī)美行業(yè)黑皮書》統(tǒng)計(jì)顯示，在眾多的醫(yī)美機(jī)構(gòu)中，卻藏匿著數(shù)量眾多的、無(wú)資質(zhì)認(rèn)可的非法醫(yī)美機(jī)構(gòu)。中國(guó)非正規(guī)或者說(shuō)無(wú)證診所數(shù)目已超60000家，是正規(guī)診所的6倍，管理和監(jiān)督跟不上是非法行醫(yī)的重要原因。在大量的醫(yī)療美容糾紛中，連醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)和求美者之間的關(guān)系都很難認(rèn)定，所以這類的投訴數(shù)量很多。
醫(yī)療美容和一般醫(yī)療行為的差別還在于：醫(yī)療事故發(fā)生幾率和注意義務(wù)。有許多醫(yī)療美容領(lǐng)域中的專業(yè)人稱：非法醫(yī)療機(jī)構(gòu)、非從事醫(yī)療美容的專業(yè)醫(yī)師、非法的藥品等盛行，已經(jīng)嚴(yán)重地侵害了廣大求美者的身體健康權(quán)，危及公共利益。相較于一般醫(yī)療行為，醫(yī)療美容行為發(fā)生事故的幾率更高，一方面是松散的市場(chǎng)大環(huán)境，另一方面是監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有盡到應(yīng)盡的審查、管理和監(jiān)督的職責(zé)，否則不可能有如此之多的“三非機(jī)構(gòu)”存在和美容事故的發(fā)生。
二、醫(yī)療美容領(lǐng)域中存在的法律問(wèn)題
醫(yī)療美容行為是人們對(duì)“美”的一種追求，但是醫(yī)美行業(yè)的不規(guī)范行為卻隱形地侵害著求美者的合法權(quán)益。從大的范圍來(lái)講，醫(yī)療美容行業(yè)屬于公共衛(wèi)生和道德領(lǐng)域，從法律體系來(lái)看，醫(yī)療美容行業(yè)的相關(guān)法律規(guī)定及其政策規(guī)定大部分是由國(guó)務(wù)院以及衛(wèi)健委等機(jī)構(gòu)所頒布的，同時(shí)由此相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督的，但是在實(shí)務(wù)中，醫(yī)美監(jiān)管不嚴(yán)、難監(jiān)管的問(wèn)題也是普遍存在的。
運(yùn)用調(diào)查分析法，對(duì)中國(guó)2015-2018年關(guān)于醫(yī)美行業(yè)的訴訟案件進(jìn)行研究可以發(fā)現(xiàn)：醫(yī)療美容行業(yè)中的訴訟類型主要是醫(yī)療美容服務(wù)合同糾紛和侵權(quán)責(zé)任糾紛。在此類案件中有23.5%被駁回美容者的訴訟請(qǐng)求，在被駁回訴訟請(qǐng)求的案件中，有45%的案件判決理由是美容者無(wú)證據(jù)證明有侵權(quán)關(guān)系。在這兩類訴訟案件中，美容者無(wú)法證明本人與醫(yī)美機(jī)構(gòu)存在關(guān)系，更無(wú)證據(jù)證明自己與美容醫(yī)療機(jī)構(gòu)有侵權(quán)關(guān)系不僅對(duì)案件當(dāng)事人極為不利，還可能對(duì)社會(huì)上不特定多數(shù)潛在求美者存在危害的風(fēng)險(xiǎn)。這些只是整個(gè)醫(yī)美行業(yè)存在問(wèn)題的“冰山一角”，還有很多其他問(wèn)題。
（一）非法行醫(yī)和無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為
對(duì)于美容機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，必須取得衛(wèi)生行政部門登記注冊(cè)并獲得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)許可證后才可以開(kāi)展執(zhí)業(yè)活動(dòng)，進(jìn)行醫(yī)療美容業(yè)務(wù)。當(dāng)前醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的缺陷主要涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)本身逃避或者違反國(guó)家相關(guān)規(guī)定，大量資質(zhì)有瑕疵的醫(yī)美機(jī)構(gòu)在正常營(yíng)業(yè)中可能會(huì)侵害求美者的滲透或心理健康；二是有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理問(wèn)題，正是管理監(jiān)督不善才給不法者創(chuàng)造了“條件”，使之“堂而皇之”地進(jìn)行營(yíng)業(yè)，這是行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一大問(wèn)題，涉及其不作為、亂作為和消極作為的懈怠履行職責(zé)問(wèn)題。由于醫(yī)療美容行業(yè)的特殊性，所以在很大程度上涉及公民的人身安全，很可能會(huì)侵害到不特定多數(shù)人的健康權(quán)、生命權(quán)等合法權(quán)益。
部分醫(yī)療美容服務(wù)組織為追求經(jīng)濟(jì)利益，從事沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記的診療活動(dòng)，尤其是未經(jīng)核準(zhǔn)開(kāi)展全麻手術(shù)，存在一定的醫(yī)療安全隱患，需要嚴(yán)格監(jiān)督管理。根據(jù)《醫(yī)療美容項(xiàng)目分級(jí)管理目錄》，我國(guó)的醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)只能夠在其被核準(zhǔn)的營(yíng)業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，但是在市場(chǎng)活動(dòng)中，仍然存在著部分醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)在行政管理部門核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的范圍之外進(jìn)行營(yíng)業(yè)。美容者一旦在醫(yī)美機(jī)構(gòu)范圍之外選擇美容服務(wù)，一方面超范圍的服務(wù)可能沒(méi)有硬件設(shè)施的保障，另一方面可能難以達(dá)到預(yù)期效果，所以很容易造成自身權(quán)益受損。
目前，我國(guó)醫(yī)美市場(chǎng)依然存在較多的非法因素，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2016年，美容美發(fā)類投訴仍高居服務(wù)類投訴量前十，其中醫(yī)療美容約16.4%；2017年前三季度，醫(yī)療美容在美容美發(fā)類投訴中的占比超過(guò)了17%。這些沒(méi)有相應(yīng)的行醫(yī)資質(zhì)和技術(shù)水平卻開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)，而求美者又處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，很容易出現(xiàn)醫(yī)美事故和醫(yī)美糾紛。其次，醫(yī)療機(jī)構(gòu)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自超出批準(zhǔn)范圍從事放射診療活動(dòng)的現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。
（二）不合規(guī)的衛(wèi)生技術(shù)人員
在2017年，黃浦區(qū)對(duì)37家核準(zhǔn)醫(yī)療美容科目的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，其中以醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作在各違法行為中占比最高、其次是違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告、診療活動(dòng)超出登記范圍。同年，黃浦區(qū)醫(yī)政類行政處罰案由使用數(shù)量最多的是“使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作”。2018年、2019年無(wú)證行醫(yī)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，全市1月至3月連續(xù)發(fā)生4起因無(wú)證行醫(yī)引發(fā)的死亡事件，黃浦區(qū)醫(yī)療美容治理以無(wú)證行醫(yī)為主。
在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中，無(wú)論是公立醫(yī)院還是私立醫(yī)院或者說(shuō)是社會(huì)性醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)都存在使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療執(zhí)業(yè)活動(dòng)的行為。與醫(yī)療美容行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)從事醫(yī)美的技術(shù)人員做出了明確的規(guī)定，但是在這些機(jī)構(gòu)中使用不合規(guī)的衛(wèi)生技術(shù)人員的現(xiàn)象卻十分普遍。由于行業(yè)信息不對(duì)稱，普通消費(fèi)者仍缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)和醫(yī)生的鑒別能力，在醫(yī)美行業(yè)中“掛證”現(xiàn)象也較為普遍，有些從事醫(yī)療衛(wèi)生職業(yè)的從業(yè)人員，考證就是為了“掛證”取利，表現(xiàn)較為明顯的就是執(zhí)業(yè)藥師這一項(xiàng)，“人崗分離”的問(wèn)題很嚴(yán)重。這與“管證不管人”的監(jiān)管形式分不開(kāi)，另一方面就是沒(méi)有細(xì)致的管理辦法、缺乏行之有效的監(jiān)督制約。
醫(yī)務(wù)人員資質(zhì)問(wèn)題一直是近幾年來(lái)投訴的重點(diǎn)，黃浦區(qū)2017年無(wú)證行醫(yī)投訴數(shù)量有28起，2018年有34起，較2017年上升了24%。雖然有一部分投訴帶有一定的盲目性，許多投訴人是由于醫(yī)療質(zhì)量不滿意或者發(fā)生醫(yī)療糾紛，進(jìn)而質(zhì)疑相關(guān)人員的資質(zhì)。無(wú)證醫(yī)療美容從業(yè)人員對(duì)違法活動(dòng)查處的警惕性日益增強(qiáng)，逃避執(zhí)法的手段日益增多，也正是投訴舉報(bào)醫(yī)療美容行業(yè)的很多問(wèn)題才得以暴露和發(fā)現(xiàn)。
（三）醫(yī)美機(jī)構(gòu)對(duì)外宣傳夸大、虛假
隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的不斷增大，有些醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)在利益的驅(qū)動(dòng)下對(duì)外宣傳廣告夸大宣傳或者手術(shù)告知內(nèi)容不明確都在很大程度上侵害了美容者的合法權(quán)益。根據(jù)廣告法第4條的規(guī)定：廣告不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。這種行為的社會(huì)危害性很大，一旦由于違法行為造成嚴(yán)重后果的不僅要承擔(dān)民事賠償，還要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，包括但不限于吊銷診療科目或者吊銷醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證。雖然種種規(guī)定已然存在，但是監(jiān)管環(huán)節(jié)卻屢現(xiàn)漏洞。
醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)往往伴隨著虛假?gòu)V告和夸大宣傳，近年來(lái)，隨著信息網(wǎng)絡(luò)的大發(fā)展，微信朋友圈、QQ、微博以及網(wǎng)紅宣傳等都成為醫(yī)療美容宣傳的主要陣地。其中一些美容機(jī)構(gòu)利用未經(jīng)許可的明星照片進(jìn)行宣傳是最主要的虛假宣傳表現(xiàn)之一，這種行為嚴(yán)重侵犯了公民的肖像權(quán)和名譽(yù)權(quán)。除此之外，為了吸引求美者，一些第三方金融平臺(tái)在醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)內(nèi)提供相關(guān)貸款服務(wù)，誘導(dǎo)消費(fèi)者超越自身支付能力接受過(guò)度的醫(yī)療美容消費(fèi)，產(chǎn)生新型的醫(yī)患糾紛，同時(shí)這也可能涉及詐騙、違背金融管理秩序等情節(jié)。
總體來(lái)說(shuō)，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于傳統(tǒng)的虛假宣傳行為有條不紊、治理得當(dāng)，但是對(duì)新型宣傳方式卻是一葉障目，不見(jiàn)泰山，比如在朋友圈宣傳的醫(yī)美產(chǎn)品存在是三無(wú)產(chǎn)品的情況，瘦臉針、玻尿酸等價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，其來(lái)源與性能皆無(wú)保障。因此急需提高整個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)，利用大數(shù)據(jù)和人工智能等手段增強(qiáng)治理能力和監(jiān)管能力。
（四）病例管理混亂
早在2010年上海市衛(wèi)生局就在《2010年上海市醫(yī)政工作要點(diǎn)》的通知中就明確了要貫徹實(shí)施原國(guó)家衛(wèi)生部《電子病例基本規(guī)范》，可見(jiàn)電子病例的實(shí)施由來(lái)已久。2018年《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》第15條也表明了：醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門的規(guī)定，填寫并妥善保管病歷資料。在最近實(shí)施的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)投訴管理辦法（第3號(hào)）》又強(qiáng)調(diào)了醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全投訴檔案，立卷歸檔，留檔備查。由此可見(jiàn)病例建設(shè)和留存的重要性，但是在實(shí)務(wù)中醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的病例建設(shè)并不健全和完善，有些醫(yī)療機(jī)構(gòu)甚至沒(méi)有留存病例檔案。
對(duì)于缺少病例這一問(wèn)題，主要是求美者在接受醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)服務(wù)的過(guò)程中，醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)難以達(dá)到求美者的預(yù)期或者是其提供的服務(wù)存在瑕疵或者過(guò)錯(cuò)而造成求美者合法權(quán)益受損使求美者通過(guò)投訴、舉報(bào)或者訴訟等手段來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。相關(guān)審查機(jī)構(gòu)在查實(shí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)沒(méi)有就診記錄，很難確定醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)與求美者合法權(quán)益受損之間有因果關(guān)系。經(jīng)查實(shí)發(fā)現(xiàn)部分醫(yī)美機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)時(shí)沒(méi)有依法建立病例檔案，或者在后期發(fā)生糾紛時(shí)隱藏或者私自損毀病例檔案，這對(duì)診療服務(wù)的事實(shí)認(rèn)定極為不利。系統(tǒng)建立起病例檔案勢(shì)在必行。
醫(yī)美機(jī)構(gòu)接受求美者的咨詢到整個(gè)在手術(shù)過(guò)程中不制作病例或者沒(méi)有保存并未能提供完整的病歷資料，導(dǎo)致美容者無(wú)法確認(rèn)雙方之間存在法律關(guān)系，乃至不能進(jìn)行相應(yīng)的醫(yī)療損害鑒定的醫(yī)美機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。與之相對(duì)應(yīng)的就是行業(yè)規(guī)范和監(jiān)督管理，這些工作的推進(jìn)都需要檢察建議督促行業(yè)專項(xiàng)整頓，從而更好地保證行政機(jī)關(guān)依法行政和規(guī)范行政，減少違法違規(guī)行為，維護(hù)不特定多數(shù)人的合法權(quán)益。
三、對(duì)醫(yī)美提起行政公益訴訟的事實(shí)依托
檢察機(jī)關(guān)在醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟是社會(huì)發(fā)展推動(dòng)的結(jié)果，正如胡衛(wèi)列廳長(zhǎng)曾指出的那樣：“保護(hù)公共利益是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主要目的，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)回應(yīng)社會(huì)各界的表現(xiàn)。”醫(yī)療美容行業(yè)存在的問(wèn)題受到人民群眾、廣大律師群體和檢察機(jī)關(guān)的廣泛關(guān)注，因此圍繞實(shí)務(wù)界、理論界以及廣大社會(huì)群體密切關(guān)注的領(lǐng)域有步驟、有條件的擴(kuò)大公益訴訟的范圍是合乎情理和法理的。
（一）對(duì)醫(yī)美提起行政公益訴訟的制度支撐
行政公益訴訟有很強(qiáng)的政策性，正如習(xí)近平總書記所講：“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。”從試點(diǎn)到逐步在全國(guó)推廣基本上是由政策驅(qū)動(dòng)而完成的，效果甚佳。尤其是決定中提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法定監(jiān)督的有力支撐，這為檢察行政公益訴訟也提供了政策支持。
上海市鼓勵(lì)支持公益訴訟的發(fā)展，除了行政訴訟法所列舉的公益訴訟范圍外，上海市人大常委會(huì)提出可以在“城市公共安全管理”等多個(gè)方面探索公益訴訟，那么醫(yī)療美容屬于公共管理的一部分，其本身也存在諸多問(wèn)題，可以在此領(lǐng)域展開(kāi)行政公益訴訟的探討。
（二）對(duì)醫(yī)美提起行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
在現(xiàn)有公益訴訟的等內(nèi)規(guī)定中，上海地區(qū)的公益訴訟案例極少。公益訴訟起初是從試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行的，直到2018年才逐漸開(kāi)始在全國(guó)推廣，各地的公益訴訟都大有發(fā)展，根據(jù)最高人民檢察院公布的行政公益訴訟指導(dǎo)案例，案件集中在環(huán)境保護(hù)類，其主要原因是行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)和怠于履行職責(zé)。上海作為國(guó)際化大都市，法治化程度較高，但是在全國(guó)的公益訴訟發(fā)展地如火如荼之時(shí)卻鮮有公益訴訟案例，直到近期上海才有了首例檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度銜接的案件。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有法律規(guī)定的公益訴訟的等內(nèi)領(lǐng)域在上海的發(fā)展度不高，換句話說(shuō)，現(xiàn)有法律列舉的公益訴訟范圍對(duì)于上海地區(qū)來(lái)說(shuō)司法價(jià)值有限，因此亟待探索公益訴訟等外領(lǐng)域在上海地區(qū)的發(fā)展，從而更好地維護(hù)公共利益。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和城市文化決定了上海地區(qū)的行政公益訴訟不同于其他省市的行政公益訴訟，同時(shí)也決定了上海地區(qū)可以在醫(yī)療美容行業(yè)可以提起行政公益訴訟。最高檢對(duì)上海市公益訴訟的態(tài)度主要是鼓勵(lì)探索公益訴訟等外探索。目前，上海在行政公益訴訟“等外”探索已有成果，比如虹口區(qū)對(duì)歷史風(fēng)貌建筑保護(hù)的公益訴訟案件就是在行政訴訟法法律列舉四項(xiàng)之外提起的。此外，上海市人民檢察院召開(kāi)公益訴訟與個(gè)人信息保護(hù)座談會(huì)，搜集問(wèn)題向APP開(kāi)放者發(fā)出公益訴訟建議也是對(duì)公益訴訟等外的有益探索。種種可見(jiàn)，在法律規(guī)定的范圍之外提起公益訴訟并非不可行，只是需要我們做進(jìn)一步的調(diào)查研究。
檢察機(jī)關(guān)在醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟與上海特殊的地理位置、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)有關(guān)。其一，上海是直轄市，土地面積較少，便于管理；其二，上海處于長(zhǎng)江入海口，本市本身對(duì)于環(huán)境的法治化管理就較為嚴(yán)格和具體，所以環(huán)境污染案件較少；其三，上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)來(lái)說(shuō)都是數(shù)一數(shù)二的，并且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也以第三產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等為主；其四，上海地區(qū)，尤其是黃浦區(qū)是全市的中心地帶，也是全市的高消費(fèi)區(qū)，消費(fèi)成本較高。基于上述種種因素，行政訴訟法上規(guī)定的可以提起公益訴訟的四個(gè)領(lǐng)域與上海的特殊、具體情況匹配度不高，所以中央曾多次表示要鼓勵(lì)上海地區(qū)開(kāi)展公益訴訟，積極探索公益訴訟法律規(guī)定列舉之外的部分。比如最高檢表示對(duì)于公益訴訟的發(fā)展適時(shí)反思，不斷發(fā)展公益訴訟的范圍、領(lǐng)域、程序和效果等方面促進(jìn)保護(hù)公共利益。
四、對(duì)醫(yī)美提起行政公益訴訟的實(shí)踐探索
檢察機(jī)關(guān)對(duì)醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟有豐富的國(guó)內(nèi)外理論支撐，這不僅有利于國(guó)內(nèi)法治建設(shè)的發(fā)展，也有利于解決實(shí)際難題，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。對(duì)于行政違法行為中檢察監(jiān)督的范圍，根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和公益訴訟的權(quán)能，關(guān)鍵要準(zhǔn)確把握“公益”的內(nèi)涵和外延，即在行政機(jī)關(guān)的所有行政管理領(lǐng)域中，只要是侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，都應(yīng)當(dāng)屬于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的范圍。當(dāng)然，在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不僅有法律監(jiān)督的法理基礎(chǔ)，也有國(guó)家法律的特別授權(quán)。
（一）發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督作用
檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政監(jiān)管部門對(duì)醫(yī)美領(lǐng)域中問(wèn)題的執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督，主要是基于憲法對(duì)其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)。在醫(yī)療美容領(lǐng)域中，很明顯地存在行政監(jiān)管不力狀況，所以需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督的職能，對(duì)相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議或提起公益訴訟來(lái)督促其嚴(yán)格執(zhí)法、解決醫(yī)美問(wèn)題。國(guó)外行政公益訴訟范圍較廣，實(shí)施效果較好，國(guó)內(nèi)法律規(guī)定雖然只有四類，但是有“等”的規(guī)定可供探索且諸多學(xué)者也都主張“等外”探索，所以我們探索對(duì)醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟有章可循。
檢察建議對(duì)完善醫(yī)美領(lǐng)域中的行政監(jiān)管具有重要的意義。近年來(lái)，醫(yī)療美容行業(yè)跨越式發(fā)展，再加上自身追求利益的本質(zhì)，不免存在違法經(jīng)營(yíng)、規(guī)避法律和走在灰色監(jiān)管地帶的行為。與之相對(duì)應(yīng)的是大部分監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、研究機(jī)構(gòu)配備以及政府購(gòu)買服務(wù)、法規(guī)研究、專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備與其他相關(guān)責(zé)任部門協(xié)調(diào)方面跟進(jìn)太慢，使行政監(jiān)管捉襟見(jiàn)肘、漏洞百出，可見(jiàn)監(jiān)管之被動(dòng)與無(wú)力。黃浦區(qū)人民檢察院針對(duì)這一領(lǐng)域中存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入基層，進(jìn)行了長(zhǎng)期的追蹤和調(diào)查，一方面對(duì)醫(yī)美亂象有了深刻的了解，另一方面行政監(jiān)管狀況也多有了解。因此，基于現(xiàn)存的一系列問(wèn)題，提出的檢察建議也是很有價(jià)值的。
通過(guò)檢察建議，由檢察機(jī)關(guān)牽頭，促進(jìn)和行政執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法。在醫(yī)美問(wèn)題頻發(fā)之際，黃浦區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、城市管理行政執(zhí)法局、互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等各個(gè)部門召開(kāi)會(huì)議、聯(lián)合執(zhí)法、開(kāi)展嚴(yán)厲打擊非法醫(yī)療美容的專項(xiàng)活動(dòng)，想盡一切辦法堅(jiān)決抑制醫(yī)療美容行業(yè)的違法違規(guī)行為。在醫(yī)療美容這一問(wèn)題上，各個(gè)監(jiān)管部門存在職能交叉的情況，所以推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法可以在信息方面互通有無(wú)，針對(duì)醫(yī)療美容行業(yè)中存在的問(wèn)題重點(diǎn)監(jiān)管，制定綜合的監(jiān)管策略。自2017年以來(lái)，黃浦區(qū)對(duì)醫(yī)療美容行業(yè)進(jìn)行了多次專項(xiàng)行動(dòng)，包括開(kāi)展打擊非法行醫(yī)相關(guān)監(jiān)督檢查、打擊非法醫(yī)療美容宣傳、建立無(wú)證行醫(yī)者“黑名單”等等。
醫(yī)療美容領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范也是導(dǎo)致醫(yī)美亂象頻發(fā)一大原因。檢察機(jī)關(guān)在考察醫(yī)美領(lǐng)域的實(shí)際情況，落實(shí)法律監(jiān)督的過(guò)程中若認(rèn)為卻有必要，也要及時(shí)提出立法建議，建立健全醫(yī)療美容保險(xiǎn)制度，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，推動(dòng)完善醫(yī)美領(lǐng)域中的法律規(guī)范，一方面是為了限制醫(yī)美亂象，另一方面是為行政監(jiān)管提供制度依據(jù)。
（二）落實(shí)檢察建議“回頭看”機(jī)制
檢察建議“回頭看”機(jī)制是實(shí)現(xiàn)檢察建議得到具體適用的重要保證，同時(shí)也是現(xiàn)下檢察監(jiān)督進(jìn)一步發(fā)展的重大突破。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督職能的重要方式，但是單純的檢察建議，未必能夠保證檢察建議得到落實(shí)，也可能會(huì)出現(xiàn)實(shí)際問(wèn)題未解決、解決不徹底等后果，所以落實(shí)檢察建議“回頭看”可以在很大程度上切實(shí)發(fā)揮檢察建議的最大效用。
黃浦區(qū)人民檢察院通過(guò)落實(shí)檢察建議“回頭看”機(jī)制，促進(jìn)行政執(zhí)法水平的提高。不按照規(guī)定制作病例是黃浦區(qū)人民醫(yī)療美容行業(yè)普遍存在的問(wèn)題，因此該市曾給區(qū)衛(wèi)健委發(fā)過(guò)檢察建議，要求規(guī)范病歷的書寫和存檔。一段時(shí)間之后，檢察院相關(guān)人員及時(shí)去醫(yī)調(diào)辦調(diào)研，了解病例建立和完善情況，這是落實(shí)檢察建議實(shí)際落地的重要舉措落實(shí)法律監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。若發(fā)現(xiàn)醫(yī)美機(jī)構(gòu)仍然沒(méi)有及時(shí)建立和保留病例，就及時(shí)聯(lián)系監(jiān)管部門，促進(jìn)其積極落實(shí)。建立病例是醫(yī)美關(guān)系存在最基礎(chǔ)的證明材料，也是糾紛發(fā)生后的基本依據(jù)，廣大醫(yī)美機(jī)構(gòu)未按照法律法規(guī)規(guī)定及時(shí)書寫和建立病例并將其封存、歸檔已然不符合規(guī)定，侵害了眾多求美者的權(quán)益，所以加快督促行政執(zhí)法，促進(jìn)醫(yī)美機(jī)構(gòu)及其整個(gè)醫(yī)務(wù)系統(tǒng)是維護(hù)公共利益的重要舉措。
檢察建議“回頭看”和行政執(zhí)法效果緊密結(jié)合，之所以要落實(shí)“回頭看”這一重要舉措的重要原因就是使檢察建議的效果落到實(shí)處，從效果上來(lái)看，就是行政監(jiān)管機(jī)關(guān)積極實(shí)施行政行為，針對(duì)醫(yī)療美容領(lǐng)域中存在的一些列問(wèn)題及時(shí)治理，推動(dòng)醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)朝著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，促進(jìn)醫(yī)美服務(wù)人員素質(zhì)提升，從根本上保證穩(wěn)定安全的醫(yī)美市場(chǎng)環(huán)境。
（三）推進(jìn)醫(yī)美領(lǐng)域的行政公益訴訟
目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于公益訴訟范圍的討論進(jìn)行地如火如荼，一方面是原有法律列舉的公益訴訟范圍已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步的要求，另一方面單純的檢察建議缺乏一定的“剛性”，所以需要開(kāi)辟醫(yī)療美容行業(yè)的行政訴訟來(lái)監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)執(zhí)法，以此來(lái)更好地維護(hù)公共利益。
檢察行政公益訴訟有利于推動(dòng)行政執(zhí)法，這是落實(shí)法律監(jiān)管的重要手段。一些醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)等的諸多問(wèn)題都是在經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，正如卡爾·馬克思所說(shuō)：“如果有50%的利潤(rùn)，資本就會(huì)鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤(rùn)，資本就敢踐踏一切人間法律；有300%以上的利潤(rùn)，資本就敢犯任何罪行，甚至去冒絞首的危險(xiǎn)。”在醫(yī)療美容的問(wèn)題上，一方面是醫(yī)美機(jī)構(gòu)本身所存在的違法或者違規(guī)的行為，另一方面是行政監(jiān)管部門針對(duì)醫(yī)美亂象整治不利，無(wú)論是這兩方面的任何一方面都嚴(yán)重侵害了公共利益，所以我們探究在醫(yī)療美容行業(yè)提起行政公益訴訟。從外觀上來(lái)分析，在檢察機(jī)關(guān)在醫(yī)療美容領(lǐng)域提起行政公益訴訟的中，檢察機(jī)關(guān)和行政監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是相互沖突，甚至是對(duì)立的，但是從法學(xué)理論的角度而言，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是為了維護(hù)公共利益。從法律規(guī)范的立場(chǎng)看，憲法是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在履行各自職責(zé)的過(guò)程中必須要遵循的，因此，從本質(zhì)上來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)也具有一定的同一性。黃浦區(qū)人民檢察院對(duì)醫(yī)療美容的問(wèn)題研究已久，無(wú)論是醫(yī)美領(lǐng)域中存在的違法狀況，還是行政執(zhí)法中的難題都多有了解，因此，有了檢察公益訴訟的介入可以促進(jìn)這兩個(gè)問(wèn)題的解決。