【本文發表于《上海政法學院學報（法治論叢）》2020年第2期，第136-144頁。原文1萬余字，此為作者提供的縮略版且省去引注信息。感興趣或者需引證的讀者，敬請閱讀期刊原文。作者系中南大學法學院副教授、碩士生導師，武漢大學、山東大學、湘潭大學黨內法規研究中心兼職研究員，法學博士。】
一、問題的提出
黨的領導制度是我國的根本領導制度，黨的十九屆四中全會將黨的領導制度體系擺在中國特色社會主義制度和國家治理體系的統領性地位。黨的領導分為對全黨的領導與對國家和社會的領導。黨對國家和社會的領導制度，是黨的領導制度體系之中黨的外部領導制度，這是本文的研究對象（可簡稱為“領導法”，黨的內部領導制度可稱為“領導紀律”）。領導法是堅持依法治國和依規治黨有機統一的邏輯結果，是中國特色社會主義法治體系的重要構成。廣義的領導法包括涉及黨的領導地位、領導范圍和內容、領導體制機制、領導責任等事項的國家法律、黨內法規以及人民團體、企業事業單位等的規章制度。
目前，《憲法》序言和正文都規定了黨的領導地位。1980年8月，時任中共中央書記處書記的胡喬木曾談到：“要使黨在國家生活中的地位、作用的范圍，在憲法里有規定。”不過，這一設想并沒有在現行憲法文本中實現。那么，法律要不要規定黨的領導職責的內容？1998年6月4日，黨中央開會討論全國人大常委會黨組的幾個議題，其中一項是決定高等教育法應規定黨委領導下的校長負責制。剛擔任全國人大常委會委員長不久的李鵬在這天的日記中寫道，今后要改變法律中不寫黨的領導這條不成文規定，“關于黨的領導，法律條文該寫就寫，不需要寫就不寫。”
截至2019年12月，共有17部現行有效的法律明確規定了黨的領導。此外還有若干行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章規定了黨的領導。這17部法律中，只有高等教育法第39條對公立高校黨委領導的職責內容作了列舉式的基本規定；全民所有制工業企業法第8條、村民委員會組織法第4條對黨的基層組織的領導職責作了概括性規定。其他14部法律中，學位條例等9部法律抽象確認黨的領導地位；個人獨資企業法等3部法律規定黨在企業、民辦學校中依照章程開展活動；解放軍選舉人大代表辦法規定黨在軍隊中的各級組織可以推薦人大代表候選人；公務員法2018年修改時增加規定了公務員不得散布有損黨的聲譽的言論，不得組織或參加旨在反對黨的領導的集會游行示威等活動。總的來看，國家法律規定黨的領導主要是抽象確認黨的領導地位，對于領導的具體范圍、方式等極少作出明確規定。對于誰來具體領導、領導什么、怎樣領導、如何保障等事項，一般都由黨內法規來具體規定。這就是狹義的領導法，也即作為“1+4”基本框架之黨內法規制度體系中一大板塊的“黨的領導法規”。
據2019年4月“中央政法委長安劍”微信公眾號的報道，“研究制定推進黨的領導入法入規的指導意見，推進黨的領導制度化、法治化”是中央全面依法治國委員會第二次會議確定的一項重要的工作任務。一些學者曾建議用國家法律來對黨如何實施領導作出具體明確的規定。那么，需要從學理上回答的問題是：領導法的形式淵源應當是以國法為主，還是以黨規為主？換言之，將領導主體具體化、職責任務清單化、工作運行機制化、保障措施制度化的立法任務，究竟應當主要由國法還是黨規來承擔？質言之，中國特色社會主義法治理論需要回答黨自立領導法規的法理依據問題。
二、黨的領導制度化的學界方案
關于黨的領導制度化的載體，我國學者提出的建議總體上是兩大類：國法方案、黨規方案。
（一）國法方案
國法方案包括憲法方案和法律方案兩大類，后者又分為集中立法方案和分散立法方案。
1.在憲法中作出具體規定
早在上個世紀八九十年代，就有一些學者（例如蔡振幫、劉大生、鐵犁）建議在憲法中對黨的領導權的具體內容等事項作出明確規定。進入本世紀后，這種觀點得到一些學者（例如葉海波、鄢一龍、蔣勁松、柯華慶）的繼承和發展。不過，由于憲法是根本法而不是法律大全，憲法能作出的“具體”規定實際上也只能是概括性和原則性的，憲法要靠法律來具體化，因而，國法方案必然會引出法律方案。
2.集中立法
集中立法方案就是專門為黨的領導進行立法。例如，童之偉教授曾建議制定一部“執政黨與國家機關關系法”，對黨的執政原則、執政程序作出規定。宋樹濤同志提出“黨的領導權法律化”。石文龍教授建議制定“黨與國家機關關系法”。以及葛海彥研究員關于入憲和集中立法兩種方案結合使用的觀點。
對黨的領導進行集中立法的思路，實際上屬于建議制定“政黨法”的脈絡。但根據比較政治研究的結論，政黨法其實并非政黨政治的普遍現象或必然要求，其與民主政治之間并無必然的邏輯聯系。如今，建議我國制定“政黨法”的聲音越來越小了，集中立法的方案也面臨諸多理論困境。
3.分散立法
分散立法就是在涉及黨發揮領導核心作用的領域所對應的那些法律中對黨如何領導作出具體規定。例如，蔣勁松教授關于確認黨委對人大的領導權的建議； 金國坤教授關于劃分黨委與政府決策范圍的建議；王振民教授關于“依法領導”的建議；以及王春業教授關于“黨的領導入法”的系統論述。
與集中立法方案相比，分散立法方案比較務實，也更易操作。但從根本上講，是否應當由國家法律來具體規范黨的領導，不無疑問。
（二）黨規方案
有學者基于退而求其次的考慮，主張黨規方案。同樣是出于依法執政的考慮，有些學者則認為黨規方案才是正途。例如，宋功德教授指出，執政黨的黨規“心系執政，既要為管黨治黨定規矩，更要為黨執政治國立遵循。”姜明安教授認為，黨“發揮領導作用的重要途徑之一即是制定發布黨內法規，通過黨內法規規范黨的執政行為實現依法治國。”
還有些學者（例如柯華慶教授）認為應由國法和黨規共同來規定黨的領導。歐愛民教授進一步指出，國家法律只需抽象規定黨的領導原則，領導的具體內涵、方式方法等應由黨內法規來細化規定。在政治性很強的諸如立法、干部選任等領域，黨規與國法之間是分段調整的關系，國法的任務在于與黨規銜接，將黨的主張轉化為國家意志。黨規和國法共同規定的方案是目前的實踐做法，但這一方案的實質仍然是主張對于黨的領導的細化應由黨規來規定，因而本質上依然屬于黨規方案。
綜上可見，焦點問題在于，對黨的領導的細化規定，是應該主要由國法還是黨規來完成。另外，在黨的領導入法的覆蓋面上，也有不同觀點。例如，王春業教授主張的覆蓋面較大，歐愛民教授則認為，只有憲法性法律、政治性強的法律才有必要規定黨的領導，民商經濟法律、純粹行政管理法律等沒必要規定。
本文初步贊成黨規方案中的國法抽象確認、黨規細化規定的做法。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》所指出的“制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位。將堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法”，這屬于用國法抽象確認黨的領導地位和領導對象；《意見》所指出的“健全黨對這些組織實施領導的制度規定”，這應理解為用黨規即黨的領導法規來對黨如何領導非黨組織予以具體化。
三、黨自立領導法規的正當性論證
堅持黨對國家和社會的全面領導是我國憲法的一項基本原則。國家的有關立法應明確規定堅持黨對相關工作的領導，還可以像高等教育法那樣對有關單位黨組織的領導職責作出提綱性的規定。但對于相關黨組織及其工作機關的具體職責是什么，工作機制、方式、程序、責任是什么等涉及具體如何實施領導的事項，應當由黨自己制定黨內法規來作出具體規定，主要法理依據如下。
（一）黨務自理
在宋功德教授看來，不應由法律來規定黨應當如何領導，這首先是因為黨如何領導國家政權機關，是屬于黨組織工作和活動的重要內容。也就是說，黨如何領導，這屬于黨務事項，而非國務事項。黨務事項，由黨根據黨章規定和憲法精神來自主決定。
主張由國家法律來具體規定黨如何領導的觀點，往往是自覺或不自覺地把黨務當作國務，把黨的領導權當作國家權力來處理。例如，王春業教授認為，黨的領導入法，黨將以國家機構的身份與行政機關一起處理事務。然而，若要讓黨的組織機構全面地國家機構化，這并不符合黨章的精神——黨章總綱最后一段規定：“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”
黨領導人民奪取政權并創建新的政權機關體系，這就說明黨與國家政權是兩種事物，黨務和國務是兩種工作，黨對國家政權的全面領導并不等于黨代行國家政權的職能。正如中央黨校黨建教研部主任張志明教授所言：“新時代強調黨的全面領導和黨領導一切，絕不是要黨包打天下，包辦包攬一切”。筆者在《現行憲法中黨的領導之法教義學闡釋》（載《中南大學學報（社會科學版）》2019年第6期）一文中提出，黨的領導權不再是社會公權力，也不是憲法確定的國家機構權力，而是一種獨立的公權力類型。除了個別黨政機構合設合署的情況之外，黨的機關并不承擔國家機關的職能，黨的領導權并非國家機構職權。
同時，黨的十九屆三中全會決策部署有關黨政機構合并設立，使得黨的個別工作機關承擔了行政管理職能，并對外保留或加掛原行政機關的牌子。之后，相關法律作了修改，例如，公共圖書館法第51條、義務教育法第40條。從而，黨的領導“隱名入法”。此種情況下，黨的工作機關只是根據既有的行政法律規范來行使管理權，國家立法機關并沒有為黨的這種管理權創設新的制度規范。
此外還有一種黨的領導“隱名入法”即黨政機構合署辦公，典型的是紀委和監委。其要點在于：一是通過憲法創設國家機關，并由國家法律規定其職權；二是同黨的機關合署辦公的國家機關由人民代表大會產生并對它負責、受它監督。這也不是由國家法律直接規定黨的領導的具體職責，仍然屬于十八屆四中全會《決定》所講的“通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導”。
（二）“下不定上”
黨的十九大報告明確指出，黨是最高政治領導力量。宋功德教授認為，“以下定上，如果由身為領導對象的國家政權機關來立法規定黨應當如何去領導它，這既不合法也不合理。”
進一步講，在中國特色社會主義制度中，共產黨和民主黨派都不是西方那種被本質定性為社會團體的政黨。并且，共產黨依據憲法長期執政，黨的領導和執政體制不同于西方資本主義制度的執政體制。西方體制下，執政的主體只是黨員干部個人，而不包括黨的組織。所以，在西方國家，只有哪個政黨上臺的“執政權利”之爭，而無政黨的“執政權力”之說，因為西方執政黨的黨員干部個人所掌握的就是國家機關權力，不存在什么單獨的執政權力（可參見筆者《黨的領導權與執政權之辨》，載《政治與法律》2016年第8期）。
在我國，執政的主體不僅是黨員領導干部，更重要的還有黨中央及其領導下的地方黨委，根據黨章規定的重大問題須由集體討論決定的原則，是黨的委員會而非黨員領導干部個人行使執政權力。包括這種執政權力在內的黨的外部領導權與黨的內部領導管理權唇齒相依，發源于黨領導人民奪取全國政權的革命過程中，是創建新的國家政權及其法律制度的主導力量。
在長期執政的條件下，領導法規制度需要繼續保持相對于國法制度的總體獨立性，領導權需要繼續主持并監督國家政權而不褪化為國家機構職權，這樣才能保證黨的各級組織及其黨員干部始終保持同人民群眾的血肉聯系，代表人民意志對國家和社會實施領導。正如林尚立教授所言，社會主義國家形態與資本主義國家形態的最大區別是在國家制度之外，確立了領導制度。這里的“國家制度”之“國家”是指國家政權。黨的領導制度本質上不屬于國家政權法律制度的內容，不應由國法來進行具體規定。
（三）憲法授權
黨自立領導法規的又一個理由是“憲法授權說”（例如宋功德教授、張立偉教授都作出過明確論述）。憲法授權的實質是人民授權。人民通過憲法把具體管理國家和社會事務的權力授予給各個政權機關，人民也通過憲法把領導政權機關的權力授予給中國共產黨，選擇她長期全面執政（這是指整體意義上的執政地位，具體的執政官員則要通過定期的協商和選舉來產生），人民還可以通過憲法授權中國共產黨去制定規范自身如何對國家和社會實施領導的法規制度。人民對政權機關所授之權包括規范制定權（國家立法機關有法律制定權，行政機關有行政法規制定權，司法機關有司法解釋制定權），人民對黨所授之權也包括規范制定權，即黨規制定權。
不過，“憲法授權說”容易受到這樣的質疑：授權都是明示的，要規定清楚授權的具體對象、事項、范圍等，特別是在公法上，“默示授權”是否成立？怎么證明人民是把細化黨的領導的規范制定權授予黨而不是人大呢？這種質疑有一定的道理，對它的回應，需要運用人民主權的“雙重代表制”理論（何華輝先生、陳端洪教授、強世功教授均作過相關理論表述）。
從世界經驗來看，王世杰、錢端升名著《比較憲法》指出：“主權雖然不能由兩個或兩個以上的個人或機關獨立的各自行使，卻可由兩個或兩個以上的個人或機關共同行使。英國憲制，以決定國家所屬分子及國家自身權利義務的權力[此即該書對主權的界定——引者注]，付給君主及上下兩議院共同行使，即是一例。”就當代中國而言，人民主權的“雙重代表制”奠基于新中國第一部憲法即1954年憲法。1954年新中國第一部憲法制定過程中就有人提出這樣的觀點：屬于人民的主權是法律主權，工人階級的領導權是政治主權，二者并不矛盾。又根據馬列主義基本原理，工人階級的領導是經過其先鋒隊組織——共產黨的領導來實現，所以，工人階級的領導權意味著黨的領導權。
主權代表的雙重結構在1982年憲法及其發展中愈加清晰地展現。1982年憲法第2條第2款體現了人大是主權者的法律代表；憲法序言第7段第4句和正文第1條第1款（國體條款）體現了黨是主權者的政治代表。憲法序言第7段（2004年修憲寫入）的“三個代表”重要思想強化了黨作為主權之政治代表的正當性。2018年憲法修正案在第1條第2款中增寫黨的領導，進一步強化了黨的政治主權代表身份和權威。
既然黨是主權的一個代表，那么黨對自身如何發揮政治主權代表的作用（即如何實施領導權）的問題擁有創制性立法權就是具有根本法依據的。作為黨內法規的領導法規實際上發揮著憲法相關法的作用，是黨對憲法進行政治性實施的重要成果。
四、余論
以黨規來規范黨的領導權，是推進黨的領導制度化、法治化的基礎性工程，是建設中國特色社會主義法治體系的關鍵環節。應加快用黨章和黨內基本法規來完成這一任務。建議由黨章明確依憲行使領導權的原則和基本規則，有關黨內法規應明確如何領導的具體規則。
黨不僅要把領導法規制度立起來，還要讓它們行得通、真管用、有效率。為此，要著力提高立規質量。第一，應精準符合新時代黨的全面領導和長期執政規律；第二，黨的領導法規應與黨的組織法規、自身建設法規、監督保障法規等相互配合；第三，黨的領導法規應與國家機構組織法、選舉法等相關法律相互銜接，實現依法治國與依規治黨有機統一，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。
就法學研究而言，有必要構建“領導法學”這一新學科，加強研究黨的領導的基本法理、制度演進、規范釋義、實施保障等問題，為新時代中國法學振興增添新動能。