2020年4月14日，民政部公布《養老機構管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下稱征求意見稿），向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2020年5月13日。征求意見稿取消養老機構設立的行政許可，改為民政部門事后備案，并設專章對此予以規定。該修改是養老領域推行“放管服”改革、簡政放權的具體措施。2018年修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》第43條，將養老機構設立由許可制改為備案制，為此，2019年1月2日，民政部發布《關于貫徹落實新修改的〈中華人民共和國老年人權益保障法〉的通知》（民函〔2019〕1號）全面取消養老機構設立許可申請，征求意見稿的上述修改是對上位法規定及其實踐的再次確認。但筆者以為養老機構備案制度還可在以下三方面予以進一步完善。
第一，自由和秩序的協調。自由和秩序作為法治的基本價值，需要根據社會關系的具體情況，選擇不同的規制方式，以實現自由和秩序的平衡。一是隨著政府“放管服”改革的推進，應減少養老領域的行政干預；二是隨著人口老齡化的加劇，我國養老機構的數量和整體服務質量不能滿足積極應對人口老齡化國家戰略的需要，因此，以備案取代許可，降低市場準入門檻，激發各類主體，尤其是社會資本進入養老服務業，十分重要。但養老機構提供的養老服務具有公共產品屬性，尤其是其服務對象中有部分屬于高齡失能老人，養老機構的服務質量和安全保障將尤為重要，因此，取消許可后，是否會導致不適格的主體進入養老服務領域，降低養老服務的質量，甚至危害入住老年人的生命健康，有待后續觀察。筆者以為，養老機構的設立由許可制改為備案制符合簡政放權的改革趨勢，但養老機構（即使是經營性養老機構）作為社會公共產品的提供者不同于公司等純營利性的商業機構，因此，市場監督管理部門等關于養老機構設立登記條件及其審查應區別于一般商事主體的登記，做出特別規定。
第二，備案制度的完善。一是突出備案制度主要是為監督檢查提供信息支撐的功能。學界通常認為，行政備案通常是為行政決策、事后監管和行政服務搜集信息，即通過備案，搜集相關信息，為行政決策、行政監管和行政服務提供線索。從征求意見稿的內容來看，養老機構備案的主要功能是為了第五章監督檢查提供基礎信息，但從具體條文來看，目前備案以及監督檢查的相關規定之間的聯系并不緊密。二是圍繞養老機構的服務質量、安全保護義務等設定養老機構備案材料。征求意見稿第11條所規定的備案材料對監督檢查的指引性不強，且備案材料與設立登記材料之間的區別不明顯，這些基礎性材料完全可以在設立登記時要求提供。筆者認為，養老機構提供的備案材料應該圍繞養老機構服務質量保障和安全保護義務等來確定，如聘用的管理人員和服務人員的數量以及資質、安全設施配備情況、食品安全管理制度、應急預案等。三是提前備案時間。征求意見稿第10條規定“在收住老年人后10個工作日內”備案。備案作為事實行為，不影響養老機構成立及其資質，但民政部門作為行業主管部門，對養老機構負有監督管理職責始于其登記成立之日，而非始于其備案之日。此外，“收住老人之日”實踐中較為模糊——是養老服務協議簽訂之日？還是老年人入住之日？且民政部門事后難以查證，因此，建議將其修改為“登記成立之日起10個工作日內”備案。四是明確未依法備案的法律責任。轉變政府職能、降低市場門檻，取消許可，并不意味著免除養老機構配合行業監管的義務，征求意見稿第10條、11條規定了養老機構強制性的備案義務，但并未規定相應的法律責任，建議對此進行規范。
第三，強化備案相關的信息系統建設。隨著互聯網信息技術的發展，信息科技成為降低監管成本、提高監管效率的重要工具，征求意見稿在第11條、14條等多個條文都涉及信息系統，而信息搜集的準確性、完整性以及便捷性將直接影響到監督檢查的有效性和成本，筆者建議對此進行完善：一是向養老服務機構開放移動端口，便利信息搜集，并且基于移動互聯網技術，規定養老機構負有備案材料定期更新的義務，以減少信息搜集的滯后性；二是建立信息平臺，打通市場監督管理部門、消防部門、建筑部門等不同部門關于養老機構的數據“堵點”，真正實現信息互聯、數據共享。
（作者為首都經濟貿易大學勞動經濟學院教授）