新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)的法治基礎(chǔ)
去年12月底，武漢發(fā)現(xiàn)并確診多例不明原因病毒性肺炎患者。今年1月初，實(shí)驗室檢出一種新型冠狀病毒。隨著新型冠狀病毒感染肺炎病例、死亡人數(shù)的增加，以及疫情從武漢向全國的擴(kuò)散，防控措施也從病例登記、預(yù)防性隔離，直至武漢市暫停全市公共交通運(yùn)營，關(guān)閉機(jī)場、火車站和高速公路……，一場人人參與的“新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)”已在全國打響。這場戰(zhàn)役不僅僅是一場醫(yī)療防控戰(zhàn)，它已牽動我們國家治理體系和治理能力的方方面面，對我國的法治基礎(chǔ)同樣是一個考驗。中國針對包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)事件的應(yīng)對，已不再游離于法治之外。針對目前的新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰(zhàn)，中國的法治能夠，也應(yīng)當(dāng)作出必要的反應(yīng)了。
（一）新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)主要適用哪些法律？
新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)，已不再是一個單一而局部的戰(zhàn)役，它已演變成一場全國性的，直接關(guān)系人們生命、健康、生活、學(xué)習(xí)、工作，牽動國家制度方方面面的“人民戰(zhàn)爭”。這一戰(zhàn)役的特性決定了其法律適用上的全面性，上至憲法下至地方性法規(guī)，從行政法到民法、刑法等，都將構(gòu)成這場戰(zhàn)役的法律依據(jù)。
與常態(tài)下的綜合工作不同的是，這場戰(zhàn)役的法律適用具有很強(qiáng)的專業(yè)性和應(yīng)急性。它首先適用的是公共衛(wèi)生專業(yè)防治方面的法律，如《中華人民共和國傳染病防治法》（全國人大常委會2013年修改）、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（全國人大常委會2018年修改）、《中華人民共和國動物防疫法》（全國人大常委會2015年修改）和《中華人民共和國食品安全法》（全國人大常委會2018年修改）等；其次是應(yīng)急方面的法律，如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（全國人大常委會2007年制定）和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（國務(wù)院2003年制定）、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（國務(wù)院2006年制定）等。此外，還會適用一些相關(guān)性法律，如《中華人民共和國人民警察法》（全國人大常委會2012年修改）、《中華人民共和國出境入境管理法》（全國人大常委會2012年制定），等等。
需要說明的是，有關(guān)行政機(jī)關(guān)和醫(yī)療防控機(jī)構(gòu)在這次新型冠狀病毒感染肺炎防治戰(zhàn)中所采取的應(yīng)急措施或者臨時措施，不適用《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（全國人大常委會2011年制定）。該法第3條第2款規(guī)定：“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”
（二）新型冠狀病毒感染肺炎是如何被依法列入傳染病防治范圍的？
全國人大常委會2013年修訂的《傳染病防治法》把所防治的傳染病范圍分為甲類、乙類和丙類。由于武漢發(fā)生的新型冠狀病毒感染肺炎屬于一種新型傳染病，《傳染病防治法》并沒有將它列入該法所防治的傳染病范圍之內(nèi)。但是第3條第5款明文規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。”
2020年1月20日，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布2020年第1號公告，宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。從此，將針對新型冠狀病毒感染肺炎防治工作納入了適用《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》的法治軌道。
(三）目前對新型冠狀病毒感染肺炎的防控處于哪種應(yīng)急狀態(tài)？
根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
新型冠狀病毒感染肺炎疫情的發(fā)生屬于需要作出應(yīng)急處置的公共衛(wèi)生事件。針對這一突發(fā)事件的應(yīng)急處置狀態(tài)有：應(yīng)急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)和緊急狀態(tài)。目前處于應(yīng)急狀態(tài)。
那么，針對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)由誰來確定和宣布呢？依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7條和第16條規(guī)定，縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定；地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持。縣級以上人民政府作出應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告。
1月22日，湖北省人民政府啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件II級應(yīng)急響應(yīng)，就表明有關(guān)政府依法對新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控的應(yīng)急狀態(tài)作出了確認(rèn)，這為有關(guān)部門采取一系列的疫情防控措施提供了合法的依據(jù)。
（四）在當(dāng)下的應(yīng)急狀態(tài)中，法律規(guī)定各級政府有哪些防治手段？
政府啟動公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)后，根據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的有關(guān)規(guī)定，政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以依法采取有關(guān)的防治措施。
根據(jù)《傳染病防治法》第42條規(guī)定，有關(guān)政府可以視疫情嚴(yán)重程度采取有關(guān)措施：1.限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；2.決定停工、停業(yè)、停課；3.封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；4.控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；5.封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所。
第43條還規(guī)定，當(dāng)甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府報經(jīng)上一級人民政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)；國務(wù)院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)。縣級以上地方人民政府可以在疫區(qū)內(nèi)采取《傳染病防治法》第42條規(guī)定的措施，并可以對出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務(wù)院決定。
根據(jù)《傳染病防治法》第42條規(guī)定， 除政府部門外，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時，有權(quán)并應(yīng)當(dāng)及時采取下列措施:1.對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定；2.對疑似病人，確診前在指定場所單獨(dú)隔離治療；3.對醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)乙類或者丙類傳染病病人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)病情采取必要的治療和控制傳播措施。
由于國家衛(wèi)生健康委員會已公告，宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。因此，《傳染病防治法》規(guī)定的針對甲類傳染病的防治措施一概適用對新型冠狀病毒感染肺炎的防治工作。
（五）公民在新型冠狀病毒防治戰(zhàn)中具有哪些義務(wù)和權(quán)利？
新型冠狀病毒感染肺炎的防治并不只是政府部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的事，我們每一位公民都有參與和配合的義務(wù)。
《傳染病防治法》第12條規(guī)定：在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個人，必須接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)傳染病的調(diào)查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預(yù)防、控制措施，如實(shí)提供有關(guān)情況。
根據(jù)《傳染病防治法》第39條第2款規(guī)定，傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人要服從隔離治療和隔離預(yù)防。當(dāng)事人拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。
《傳染病防治法》第16條第2款還規(guī)定，傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，在治愈前或者在排除傳染病嫌疑前，不得從事法律、行政法規(guī)和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定禁止從事的易使該傳染病擴(kuò)散的工作。
當(dāng)然，當(dāng)事人對衛(wèi)生行政部門以及其他有關(guān)部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)因違法實(shí)施行政管理或者預(yù)防、控制措施，侵犯單位和個人合法權(quán)益的，有關(guān)單位和個人可以依法申請行政復(fù)議或者提起訴訟。但是，行政復(fù)議和訴訟都不應(yīng)當(dāng)停止有關(guān)管理措施的執(zhí)行。
（六）有關(guān)疫情和防治的信息公開法律有什么規(guī)定？
在新型冠狀病毒感染肺炎的防治中，有關(guān)疫情和防治的信息公開是極為重要的。
《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》都明文確立了“傳染病疫情信息公布制度”，規(guī)定國家建立傳染病疫情信息公布制度。在平常，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確。
有關(guān)法律還規(guī)定，地方各級人民政府未按規(guī)定履行報告職責(zé)，或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
（七)新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰(zhàn)為現(xiàn)行法律和理論提出了哪些新課題？
法律不是“圣人”制定的，任何立法都將在實(shí)踐中得到完善。這次新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰(zhàn)，使我們現(xiàn)行應(yīng)急法律和理論得到了一次檢驗。事實(shí)證明，我國現(xiàn)行的應(yīng)急法律和體制總體上是有效的，但也暴露出一些問題，值得我們得正視和研究：
一是，現(xiàn)行法律對傳染病的分類與措施的對應(yīng)關(guān)系設(shè)置得不科學(xué)。《傳染病防治法》把傳染病分為甲類、乙類和丙類，并對應(yīng)地設(shè)置了防治措施，特別是規(guī)定針對甲類傳染病的措施并不適用乙類和丙類。這就出現(xiàn)了這次國家衛(wèi)生健康委員會一方面將新型冠狀病毒感染肺炎定級為乙類傳染病，另一方面又宣布對它采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。這一不得已的“變通”，正是為了臨時彌補(bǔ)立法上的“缺陷”。建議修改《傳染病防治法》，修正傳染病分類與措施之間的對應(yīng)關(guān)系，擴(kuò)大某些預(yù)防、控制措施的普適性。
二是，現(xiàn)行法律對政府部門如何確認(rèn)和宣布應(yīng)急狀態(tài)的程序和形式規(guī)定得不夠明確。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》對縣級以上政府如何應(yīng)對突發(fā)事件作了分工，但在關(guān)鍵時刻應(yīng)當(dāng)通過什么程序并以什么形式（如《決定》、《通告》或其他形式）對社會宣布未作規(guī)定，這致使在政府不斷發(fā)布的各種文件中，人們很難判斷哪個文件屬于對進(jìn)入某種應(yīng)急狀態(tài)的宣布。
三是，現(xiàn)行法律對政府部門如何及時準(zhǔn)確公布疫情信息規(guī)定不夠具體。雖然《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》都規(guī)定了國家建立傳染病疫情信息公布制度，并特別規(guī)定當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息，但對于落實(shí)這項工作的標(biāo)準(zhǔn)和程序未作具體規(guī)定：1.幾例以上才算是“傳染病暴發(fā)、流行”？2.確定“傳染病暴發(fā)、流行”后，必須在幾天內(nèi)公布疫情？3. 公布疫情的頻律如何把握,一天公布一次還是每周公布一次？4.在什么載體上公布，政府公報、政府報紙還是官方網(wǎng)站？由于上述問題不夠明確，就可能為地方政府瞞報、延報提供了空間。
四是，配套立法需要修改。已有專家建議，應(yīng)當(dāng)全面禁止食用野生動物。我國雖然已有《野生動物保護(hù)法》《陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》等法律法規(guī)，但它們在禁止和限制食用野生動物方面，沒有直接規(guī)定，存在明顯不足。通過相關(guān)法律的修改完善，及時彌補(bǔ)上述空隙，已顯得越來越必要。