“中央與地方關系法治化”研討會
2009年12月12日，由中國憲法學研究會和中央民族大學法治政府與地方制度研究中心聯合主辦的“中央與地方關系法治化”學術研討會在北京中央民族大學中慧樓會議室隆重舉行。中國法學會憲法學研究會會長、中國人民大學法學院院長韓大元教授、副會長周葉中教授、最高人民法院副院長、博士生導師江必新、全國人大常委會內務司法委員會副主任陳斯喜、國務院法制辦政府法制協調司司長青鋒、中共中央辦公廳鄧小清局長、法學界德高望重的老前輩廉希圣教授、陳云生教授、著名學者姚中秋、北京大學法學院姜明安教授、劉劍文教授、蘇州大學法學院楊海坤教授等來自全國各地的四十多位從事中央與地方關系理論研究或司法實踐的眾多專家、學者參加了此次研討會。各位學者們聚集一堂，圍繞“中央與地方關系法治化”這一主題展開了熱烈而深入的探討。
第一單元 中央與地方關系法治化課題報告
1、中央與地方關系法治化課題報告
中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認為中央與地方關系法治化研究有助于推動對中央與地方關系制度的深入探索，促進憲法學的整體繁榮和發展，拓展這個課題研究的深度和廣度。過去關于中央與地方關系問題政治學界、經濟學界有很多聲音，現在憲法學者也來關心這個問題，我國“多元一體”的國家結構形式能解決很多聯邦制解決不了的問題。同時，作為我國三大基本自治制度之一，民族區域自治制度為我們研究中央與地方關系打下了一個良好的法律基礎。我國“多元一體”的國家結構形式就要求我們不單要看到統一的方面，更要看到差異。唯有此，才能更好的把握好這個問題。第二，對于當前呼聲很高的“省直接管縣”，熊文釗教授認為應當有冷靜的思考�，F在提出的簡單的省直接管縣，會使政策出現重大的搖擺，是不利于經濟的發展和地區的協調發展的。如果簡單的采取“省直接管縣”對于我們這個大國地方來說，這是十分不穩定的。
最后，熊文釗教授概括了解決央地關系的幾條原則：第一是統一性與靈活性相結合的原則。熊文釗教授指出，在處理央地關系時，既要堅持中央在全國層面的政策性統一，又不能忽略地方客觀存在的個體性差異。這兩者是一種積極的矛盾關系，但又存在實時互動。我國央地關系的“多元一體”是指既保證中央的“一體”地位，又兼顧特別行政區、民族區域自治地方、一般行政區域等多種區域的各自特點來處理不同類型的央地關系。 統一性的實現主要集中在中央層面；靈活性的焦點集中在地方層面。第二原則是集權與分權相結合的原則，中央要有足夠的宏觀調控的能力。從靜態的角度而言，集權就是指中央對現有權力狀態的承認與維持；從動態的角度而言，集權意味著中央將特定權利從地方收回。分權的實現路徑主要有：地方權力種類的增多；地方固有權力權能的增大；地方自由裁量權的擴大。集權和分權相結合實際上一種互相交叉、同時并存的過程。這一過程包含兩個步驟：1、明確應當由中央完全掌握的權力。2、對于其他權力，應當根據客觀情況判斷其應然的歸屬，并實現其在中央與地方之間的轉移。 第三原則是公民權力決定公共權力的原則。應當以公民的權利，公民的生存照顧為出發點。第一、無論是中央政府還是地方政府，其權力只能在憲法和法律規定的范圍內行使從而形成公民權利與國家權力有效的憲政模式。第二、中央與地方關系的動態發展表面上體現為中央與地方權力的互動，實際上是一種公共權力為了最大限度地實現公民權利而啟動的對于其內部均衡機制的判斷與調諧。第三、中央權力和地方權力的消長與制衡要以公民權利的最大化實現為基本前提。第四、中央與地方權力的矛盾應當以公民權利為核心的評價標準和解決機制。第四原則是充分調動地方積極性的原則。從理論上說，充分調動地方積極性的最有效方式，就是對地方自治的堅持、貫徹和深化。地方自治是馬克思主義國家學說的題中之義。地方自治是近代中國資本主義革命的目標之一。近代中國尋求地方自治的努力雖然隨著資產階級革命的失敗而告終，但是這一設想卻在社會主義的新中國部分實現了。地方自治極有可能再次成為我國解決臺灣問題的框架和基礎。第五原則是行政區劃與經濟區域相協調原則。熊文釗教授強調憲法學者與區域經濟學者應跨學科一起來研究這個問題。在實現行政區劃與經濟區域相協調原則時，應當以經濟區域為本位，亦即政治區劃的確定應盡量以經濟區域為中心。雖然以經濟區域為本位，但是行政區劃的確定并不能完全遷就于經濟區域的安排。從我國當前的大經濟區分布來看，主干經濟區基本都橫跨數省市，而行政區劃又不可能根據這種態勢而實施大規模的整合變動，因此如何以經濟區為本位建立切實有效的區內協調機制就顯得越發重要。第六原則是行政區域與司法區域相分離原則。這一原則是法治原則的內涵表現；是司法獨立原則的要求；是司法對行政監督要求的體現；我國司法權所面臨的諸多困窘，最后都指向司法區域與行政區域的高度吻合的制度設計。這種貌似在全球范圍內習以為常的制度慣性確已極大地隨害了我國的司法權威和司法效能。因此，有必要切實貫徹行政區域與司法區域相分離原則，使得司法權得以擺脫來自于當地行政區域內的諸多消極因素的干擾。第七原則公共權力運行效率最高的原則。這是對最初持有的“公共權力成本最小原則”作選擇性的保留。從經濟學的角度來看，成本最低并不是其追求的終極目標，而在保證成本最小的同時實現效益的最大化才是經濟活動的根本目的。要明確限定國家管理的領域范圍。 在確定的國家管理范圍內，通過對體制結構、治理理念、行權方式等諸多方面的有機調整，使得國家管理的效率得以在成本既定的前提下實現大規模的提升。強化對于突發成本的控制和應對。第八原則是中央與地方關系法治化原則。要合理的協調各地方的利益，地方訴求能得到合理暢通的表達。中央與地方關系法制化使得在處理央地關系時有很好的糾紛解決機制。首先，中央與地方的關系的基本框架應當是一個法律的框架，這是“法治化”的核心要義。其次，中央與地方關系的基調應當由憲法確定，這是“法治化”的最高依據。最后，中央與地方關系的具體制度應主要由法律（這里是指“狹義的法律”）進行規定，這是“法治化”的基本要求。
熊文釗教授指出，要實現中央與地方關系法治化，就要推行“強國——虛省——實縣市”權力配置模式：第一、強國——加強中央的統一調控能力。不管是單一制還是聯邦制國家，對于中央統一宏觀調控都是必不可少的，只有統一的進行宏觀調控，才能保證整個市場經濟的有序和統一。第二、虛省——劃小省區、增加省區。虛省并不是取消省的建置，而主要是劃小省區，使省區規模變小，增加省區的數量，使其實際掌握社會資源的調配權力減弱，從而增加中央的調控能力。第三、實縣市——加強縣市的資源調控能力。縣市一級政府直接面對著社會基層人民，掌握這相當重要的政治資源，比起省級政府來說，更接近被管理者，更能直接體現被管理者的需求與訴求，為社會提供更多的公共服務。同時，通過縣市也更有利于實現民主，從而實現國家的民主政治。同時，熊文釗教授呼吁制定《中央與地方關系法》，明確事權、建立大區事務部、建立良好的地方利益表達與平衡機制、建立中央與地方糾紛解決機制 。
全國人大常委會內務司法委員會副主任陳斯喜認為建國六十年來，央地關系上問題日益突顯。這很大程度上成為制約我國綜合國力的問題。建議以后憲法學會繼續深入央地關系的研究。鑒于我國單一制的特殊國情，陳主任認為可以沿著熊文釗教授的研究思路繼續深化央地關系的研究。陳主任還提出在中央與地方關系法治化問題上學者們需要達成共識，以良好的理論來作為實踐的指導。同時，還要注意處理好以下幾個關系：第一是單一制背景下我們的央地關系上到底是授權關系還是分權關系。第二是地方政權與中央政權到底是什么性質的關系？第三是現在確定中央與地方權限劃分是究竟要按照什么思路來劃分？在單一制情況下是按什么思路來劃分？
中國人民大學法學院院長、博士生導師韓大元教授認為央地關系法治化課題研究是最有中國特色的理論，問題是很明確的，如果研究的好，能構筑成最有中國特色的憲法學理論。韓院長回應陳主任提出的對于中央與地方關系法治化的研究要達成共識，認為共識存在于應回到憲法文本上，如果脫離了憲法文本、脫離了憲法，缺乏規則意識，走上了非法治化的道路，走上了人治的道路。是無法達成共識的。韓院長指出：共識應該是法律文本上的共識，如果法律規定不完善，可以通過解釋法律、修改法律來完善，要把問題納入法治的軌道來解決。其次，韓院長提出央地關系基礎法律關系要梳理好。地方相對應的中央到底是哪一級中央？法治化對象的中央是誰？這一系列中央的概念應當明確化、類型化，這是研究這一課題必須明確的前提。
中國社會科學院法學所博士生導師陳云生教授認為央地關系的問題，是大國或小國都存在的一個共性的問題，對于處理央地關系，一直存在分權與集權的兩種模式，而集權模式中，如果沒有處理好央地關系，就會出現一收就死、一統就亂就局面。1984年就召開大規模的全國政府體制改革的會議，討論如何放權收權的問題。但在如今的時代背景下，再次探討分權與集權、聯邦制與單一制這一傳統的問題又有新的發展和新的意義�，F在學術界對這一問題不太敏感，并沒有展開深入的研究，這是有所欠缺的。陳教授回應韓院長的觀點，認為央地權力在憲法上己經有非常明確的劃分。權力在有明確的規定的前提下，應當執行好憲法。應當注意好憲法明確的規定，遵循憲法。陳教授還指出對于央地關系的權力劃分應當能有一個比較科學的量化的標準使之能夠做到精細化的配比，最終實現人口、資源等各方面的配置達到最優。對于，中央與地方關系要用嚴謹制度來解決是不可能的，可以參照西方的經驗，對于其中涉及政治體制改革的問題、陳教授認為是不能回避的。最后，陳教授主張目前學者們對地方自治研究非常不夠，對央地關系權力劃分的架構沒有以法治的模式來管理，必須在地方自治的基礎上，對央地關系的整體進行協調。
第二單元 中央與地方關系基本問題
2、重構基層治理架構，擴展地方政治空間
著名學者姚中秋認為要解決央地關系必須重構基層治理架構、擴展地方政治空間。姚教授認為當代中國以縣政府為核心的治理是比較腐敗與敗壞的。姚教授指出群縣制的治理也導致權力自上而下的授理、導致縣級政府的權力的腐敗與濫用。在同態統治的模式下，一個鄉政府與國務院所擁有的權力是一樣的，只是權力的地域范圍要小一點而己。這樣的模式會出現上下級政府之間的合謀。行政問責制也就無從實現。針對現在比較流行的是強縣擴權、強鎮擴權這一現象，姚教授 認為市與縣作為不同的行政單位，分別給民眾提供不同的行政服務。只有借助法律的手段，從政治上控制它，市作為行政單位、縣作為司法單位、協調兩者的關系，調動市與縣的積極性，才能真正做到推動地方經濟的發展和社會的進步。要突破省縣制的架構，構建起現代的中國，維持政治共同體的統一。不贊成聯邦制。
中央民族大學中國少數民族研究中心主任、博士生導師張海洋教授指出在討論法律與地方關系時不能離開我國特殊的國情�！岸嘣惑w”也能概括為一個內地兩個邊疆，兩個邊疆一個是指特區，一個是指少數民族自治區。從歷史上來看，中國歷史經歷了兩個轉型，而當下中國體制比較混亂、有法不依，所以導致很多地方性群體事件的出現�；貞耙淌谂c熊文釗教授的發言，張教授認為熊文釗教授與姚教授的發言有異曲同工之妙，“強國——虛省——實縣市”，只是在縣市這一層上具體又做了一個剝離。
3、地方立法權的范圍
中國青年政治學院法律系馬嶺教授認為中央與地方關系中，不可避免的問題是，中央和地方權力怎么劃分。這個問題是國情的范疇、歷史的范疇。圍繞中央立法權與地方立法權的分工，以期來澄清地方立法的大致范圍。對于中央與地方立法權的劃分，馬嶺教授指出中央與地方立法權的劃分分別屬于“中央立法，中央執法”的事務；屬于“中央立法，中央和地方都要執法”的領域；屬于“中央和地方都可能立法”的領域；屬于“地方立法，地方執法”的領域；屬于“可中央立法、可地方立法”的模糊地帶；同時，馬嶺教授對地方立法的類型作了一些簡要的列舉。
北京行政學院法學部鄂振輝教授回應馬嶺教授的觀點。認為馬教授探討的核心是圍繞著分權展開的。鄂教授認為中央與地方關系，其后面隱藏的問題是政治體制的問題。這是無法回避和必須正視的問題。熊文釗教授是從大的方面來談這個問題，而馬教授是從具體的立法權方面來談的。鄂教授從法律文本來出發，認為對于央地關系規定的法律相當模糊的。這種模糊立法就會導致各方都在尋求自我權力的最大化。權力的濫用與腐敗現象極易滋生。同時，鄂教授還提出即便法律文本弄得再精細，規則意識的缺乏也會導致法律都難以執行。她呼吁提高公民的法律意識、規則意識。
4、中央與地方財政關系
中國財稅法研究會副會長、北京大學法學院博士生導師劉劍文教授著重從轉型期中央與地方財政關系的角度來探討央地財政關系的法治化。劉教授認為中央與地方財政關系法治化，應當使得中央與地方財政制度由法律確定，把央地財政管理都要納入法治的軌道。劉教授指出轉型期的財政有四個特點，一是其關系以政策為依據，缺少法律支持。二是財稅權過度集中在中央，地方缺乏相應的立法權。三是地方政府濫用財稅法，自主收費項目極度膨脹。四是地方政府機關的稅務機關的執法權是相當不夠的。同時，針對這一系列的問題，劉教授提出了自己的建議：根本性的問題是要實現央地財政關系法治化，要通過憲法與法律賦予地方政府作為公法人的獨立地位。其次，地方要有足夠的財稅立法權。最后，要全面理順央地的財稅關系。唯有如此，才能真正實現中央與地方財政關系法治化。
中國社會科學院馬克思主義研究院博士生導師辛向陽研究員主張央地關系很明顯的一個特點就是事權的大量增加與財權剛性約束之間的極大反差�，F在地方存在大量的有事無權的現象。很多地方事權都己經略化為事務了。事權與財權的匹配問題是必須要深化研究的問題。辛教授認為要更深入的研究財政體制背后的政治體制的問題。這是一個綜合性的問題。
自由討論
中國政法大學王建勛副教授認為現存的單一制存在諸多弊病，主張打破單一制，走聯邦制的道路，唯有如此，才能使每一個公民真正的強大起來，形成多中心秩序。
中央民族大學教育學院博士生導師騰星教授認為集權確實有效率，但是不民主。分權有利有弊，集權也有利有弊。騰教授從人類學的視角來回應了本單元的議題，提出民主與集權是一個復雜的問題，集權很多時候具有效率，但是需要明君。民主會讓人舒暢，但是往往喪失效率。其中，利弊有之，很多時候需要平衡處之。社會的構建是一種選擇，民族和國家聯系在一起時候，會導致問題。處理這個問題需要協調各種關系，各種力量處理。同時，騰教授還從基層民主的角度，舉了人類學上著名的搖擺理論來論證基層民主的問題。
第三單元 中央與地方關系基本制度
5、中央與地方關系基本制度變遷
中國社會科學院馬克思主義研究院博士生導師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關系就應當正視中央與地方關系出現的新變化。中央與地方關系的變化體現在各地方發展的失衡、以及央地關系的復雜性。同時，辛教授認為目前在央地搏弈過程中，又出現了許多強大的國有企業的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現在很多省經濟實力很強，這些經濟實力的變化使得中央與地方關系，尤其是中央在對地方的調控力度方面出現了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點對策：首先，以法治的力量來推進中央與地方關系法治化的進程。其次，當下要建立事權與財權研究的評估機制。再次，區域制度化、組織化向區域法治化進程轉化。要在區域發展的前提下，理出一條法律規制的程序與道路，形成一套法律的機制與規則。最后，要處理好幾對關系，一是財權與事權的關系、二是垂直與扁平的關系、三是黨政關系、四是民主與共和的關系。在處理這些關系的問題上，國際上有一些好的經驗我們可以借鑒，當前研究央地關系對推動中國經濟社會的發展也是有極大的重要意義的。
廈門大學社科處處長、博士生導師朱福惠教授回應了辛教授的發言，同時結合自身廈門特區的實際，論證了央地關系的復雜性。朱教授提出政治公共管理學中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。
6、中央與地方關系立法制度
中央黨校封麗霞教授認為地方立法的第一個價值在于拾缺補遺。第二個價值在于創新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實現。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復性現象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津濱海，這都存在一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗就有風險，失敗了風險由誰承擔？封教授為這一系列問題都值得學者們去深思去研究。
中國行政法學研究會副會長、國家行政學院法學部楊小軍教授認為中央與地方的關系，很多方面是政治學與憲法學的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關系與我們的國情有關。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負責，而不是對選民負責。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權、事權不匹配問題。
7、自治區自治條例出臺難的原因分析及對策
中南民族大學法學院副院長潘弘祥教授解釋了自治區自治條例出臺難的原因。認為自治區自治條例的出臺就涉及央地關系問題。中國是典型的行政化的分權方式。這種行政化的分權方式在中央集中壟斷之后，就會導致各種各樣的問題。會使得中央與地方關系很難按憲法所規定的模式來運作。權力具有天然的擴張性的傾向，中央一旦擁有權力的話，就不會輕易再把權力下放到地方。潘教授認為要改行政化的分權方式為立法化的分權方式，使得國務院不在分權模式中占主導地位，讓立法機關在分權模式中占主導地位。此外，還要建立起民族地區多元化的糾紛解決機制。
中央民族大學法學院田艷副教授指出自治區自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關系沒有遵循法治化的道路。自治區自治條例在出臺前法律上是沒有規定要報國務院各部委征求意見的，但是在實踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認為現有自治條例的質量不高，很大程度上都是對民族區域自治法的抄襲，自治條例的質量低下導致不能有效的調動地方的積極性，最終不利于推動少數民族自治地區經濟的發展。
8、論地方立法權
北京航空航天大學法學院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權轉而來討論中央與地方權限劃分的問題。王教授認為對地方立法權這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權限的劃分。
北京大學法學院博士生曹旭東認為學者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關系的角度看，中國政治架構不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產黨的角色沒有轉換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。
國務院法制辦青鋒司長認為要從實際出發，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴格的程序進行控制。不能以領導人的意志說了算。行政化分權轉變為立法方式分權值得討論，尤其涉及到自治區自治條例問題。比如很多學者都提到的國務院放權問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權更應多關注合理性。同時，青司長認為討論立法基本制度問題，目前現狀需要關注，立足現狀更有說服力。對于，通過行政區劃的變更帶動經濟發展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關系法治化的模型。
第四單元 中央與地方關系法治化建構
9、民族地區財政權研究
湖北民族學院院長戴小明教授就民族自治地方（地區）財政權這一問題進行了四個層面的描述：首先，財政權是民族自治地方的憲法權利�，F代憲政國家的職能是提供公共產品，因此財政權成為憲政重要內容，也是限制政府的一種方式。關于民族自治地方的財政權相關法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權規定；預算法第32條；民族區域自治法62條關于財政轉移支付的規定。其次，民族自治地方財政權的層級是與我國目前實施的民族自治體制相對應的，主要有四個層級：自治區、自治州、自治縣、自治鄉。其中主體是前三個，最后一個是補充。再次，民族自治地方財政權的現狀。首先，對自治地方政府的財政權利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權利不斷增強。這種增強主要體現在經濟實力的增強與轉移支付的加大。但是這種增強僅主要體現在自治區、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。最后，民族自治地方財政權的困境。第一、從經濟基礎的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規則與潛規則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異；第二、制度規則視角上看，財政轉移支付制度很不規范，缺少公正性、公開性、規范性這三個法治環境下財政轉移支付制度的特征；第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩定，財政能力很有限，甚至情況比較差。戴院長認為對中央與地方關系的法治化建構應當從地方出發進行試點，同時完善現行的財政轉移制度是最好的突破口。并且，政治家與學者之間在認知上是存在差異的，不進入實際中不能了解實際的情況，這就需要考驗我國政治家的能力。
中國社會科學院法學所博士生導師陳云生教授回應戴院長的發言，認為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認為我國中央與地方關系法治建設不易展開，而民族自治地方與中央的關系則更容易展開，容易達成目標。同時，作為解決民族自治地方財政權問題的一個思路是財政轉移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發展造成障礙，因為“吃皇糧”的思想并不能提升民族自治地方發展的積極性，西方國家的經驗即使明證。如何提高自治地方的發展經濟的積極性與主動性是值得學者們思考的重要問題。
10、完善我國中央與地方法律沖突調節機制
中國社會科學院法學所劉海波副研究員認為一旦不同法律之間出現了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調節，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發現抵觸，地方性法規和法律沖突，逐級報請全國人大常務會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調節央地關系，才能真正實現法治化。
中國政法大學王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因為，如果中央法律法規本身就存在問題怎么辦？王教授認為，更重要的是法院應當有權利根據憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規進行審查。因為，實際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規的方式來實現調節作用”，不能給予法律違憲審查權，那么中央與地方關系的法治化是無法真正實現的。
11、人民代表大會制度：高度地方自治與高度中央集權的困境
云南大學法學院沈壽文副教授認為中央與地方關系法治化的主要方式就是分權。我國當前走了兩個極端，第一個是特別行政區的自治權，第二個是民族區域自治制度下的自治權。國際社會上的“自治權”主要體現是如果中央侵入地方自治范圍事項，地方可以訴諸裁判機構，反之亦然。而我國的自治權是說其他地方沒有，而當地享有的權利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關系，人民代表大會制度作為切入點是必須的，這一制度實質是我國國家權力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當前憲法及法律規定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權組織形式的制度，這是橫向層面的表現，實際上呈現的是一種一權獨大的體制。另一方面則是作為塑造國家結構形式的制度，這是縱向層面的表現，實際上蘊含地方自治的內容。所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。
中國人民大學王建學博士后認為，中央與地方關系可以分為三個層面，第一是應然層面，第二是規范層面，第三是實然層面。法學家應該在第一與第二層面之間，特別應當重視對法律文本的規范分析。王建軍提出是否能從憲法規范層面對中央民族大學英文名稱的改變分析？同時，我國憲法在分析中央與地方關系之中所起的作用是什么，是否有指導作用？同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權獨大”的現象也是值得探討的。
12、地方治理的本土資源
蘇州大學法學院博士生導師楊海坤教授主張解決中央與地方關系應當從以下四個方面著手：一、從村委會開始把社會權利發展起來；二、加強黨內民主；三、地方制度應當創新，不要害怕多樣化；四、特別警惕部門、地方集團利益的擴張，警惕壟斷利益對中央的影響。
國家行政學院法學部楊偉東教授認為認為中央與地方關系法治化是建構性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點是什么？本土資源應放在何種位置？在大的框架下，單靠地方發揮資源，作用很有限。組織部長學習發言，公推直選，問題就是，提倡地方創新，但整個控制權在中央。所以應該充分給地方空間，否則永遠是空盤。
中國政法大學法學院張樹義教授指出現在考慮央地關系，需要考慮聯邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發的自焚案。這對政權一個極為危險的信號。張教授認為大國沒有一個國家，搞集權是成功的。我國需要考慮聯邦制，經驗上，理論上都成立。自治、聯邦就是從人性來的。自己事自己做主�；救诵�。從這里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎上，才有公共權力。從下到上，在人性基礎上建立起了國家。從上到下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉型，要回到原點，如何建立符合人性政治體制？永遠要有明確戰略目標，那就是奔向聯邦制，這是最為根本的指導。
北京大學法學院博士生導師姜明安教授認為中央與地方的關系主要體現為權力配置上，包括人權、財權、事權、人權的配置。姜教授指出：首先，央地關系只要有法律的規定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規定規定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標準，強調達到合理的配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態的搏弈，最后姜教授認為權力按一種模式配置，更要注重權力的保障機制。一種是權力機關來保障，一種是司法機關來保障，都要有完整的機制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關系法治化的問題。
自由討論
中國憲法學研究會副會長、武漢大學法學院博士生導師周葉中教授認為研究央地關系法治化，首先要明確為什么有關系，這種關系是什么，其實質是什么？其實然是什么，應然又是什么？這些問題都是央地關系的基礎。央地關系的內涵是權力配置關系，其實質是利益關系。基礎問題的視角應當是研究的基礎。央地關系法治化的研究應當以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當前央地關系中是否起到了作用，其構建的體系在實然中是否得到實現。因此，憲法文本的適用是值得研究的。
總 結
全國人大常委會內務司法委員會陳斯喜副主任認為這個會議開得很有特點，會議很緊湊，四個單元，加上發言人、評議人、主持人的發言，效率很高。同時，也表現在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關系的方方面面，具體到立法權、民族區域自治制度、地方自治制度。第二個特點是務實理性，問題意識比較強，從提出問題到解決問題，環環相扣。國情意識很強，結合中國特點來談論，針對性很強，建設性也很強，不是從理論到理論，空對空。第三個特點是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯邦制體制的問題，在討論過程中有目標性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領導方式的改善。如果黨的領導方式不改善，就不能達到科學治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉變問題。如果政府職能不轉變，在這里空談央地關系就沒有意義。第三個就是我國法治要有比較大的推進，法治要有比較大的進展才能推進央地關系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題�，F在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權體制怎樣合理化。在法制統一的前提下，地方可以考慮多元化的政權形式。第四個問題是權限劃分模式如何合理化。統一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權可以有所區別，不同的地方可以給予其不同的權力。這個問題以后要深入研究。
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