制定金融法是我國金融法治建設的重大理論和現實問題，需要深刻認識制定金融法的重大意義，精準把握金融法的總體定位，科學選擇金融法的立法模式，系統構建金融法的基本制度。
2024年7月，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出要制定金融法，標志著我國金融法立法進入全新階段。制定金融法是全面貫徹落實黨中央在金融領域重大決策部署的必然要求，是在金融領域進一步全面深化改革、推進中國式現代化的必然要求，是推動金融高質量發展、加快建設金融強國的必然要求，是防范化解金融風險、維護國家金融穩定與安全的必然要求，具有十分重大的理論意義和現實意義。為確保金融法立法的科學性與有效性，有必要對制定金融法的若干基本問題進行全面、系統、深入的研究。
深刻認識制定金融法的重大意義
制定金融法，必須深刻認識其重大意義，才能更加深刻理解其必要性和緊迫性，以高度的政治責任感和強烈的歷史使命感積極推動金融法的立法進程。制定金融法的重大意義可以概括為以下四個方面。
首先，制定金融法是全面貫徹落實黨中央在金融領域重大決策部署的必然要求。黨的十八大以來，黨中央高度重視金融工作，大力推動金融法治建設。黨的十八大強調，要深化金融體制改革，完善金融監管。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確提出，金融安全是國家安全的重要組成部分，要健全金融法治、保障國家金融安全，把金融安全上升到國家安全的高度。2022年10月，黨的二十大報告強調，深化金融體制改革，加強和完善現代金融監管，依法將各類金融活動全部納入監管，并對金融體制改革和金融法治建設進行整體部署。2023年10月召開的中央金融工作會議重點強調，要加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法。2024年7月，黨的二十屆三中全會對深化金融體制改革工作進行具體安排，明確提出制定金融法。黨的十八大以來黨中央在金融領域的重大決策部署，為新時代新征程進一步做好金融工作指明方向。全面貫徹落實黨中央在金融領域的重大決策部署，就必須進一步加強金融法治建設。金融法是金融領域的基本法，制定金融法是加強金融法治建設的關鍵環節。加強金融法治建設必須盡快制定金融法，以金融法統領金融領域的法律法規，形成系統完善的金融法律法規體系。因此，制定金融法是全面貫徹落實黨的十八大以來黨中央在金融領域重大決策部署的必然要求，必須以釘釘子的精神抓好對黨中央重大決策部署的貫徹落實工作。
其次，制定金融法是在金融領域進一步全面深化改革、推進中國式現代化的必然要求。黨的二十大報告明確提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉目標，并對中國式現代化的基本特征、本質要求、目標任務、重大原則等基本問題進行科學闡釋。黨的二十屆三中全會通過的《決定》，對進一步全面深化改革、推進中國式現代化建設的各項具體工作進行總體部署。深化金融體制改革是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的關鍵環節和重要內容。黨的二十屆三中全會專門對深化金融體制改革提出具體要求。深化金融體制改革，必須堅持重大金融體制改革于法有據，做到金融體制改革與金融法治相統一，及時把金融體制改革的成果上升為法律制度，在法治軌道上全面深化金融體制改革、推進中國式現代化。黨的二十屆三中全會專門把制定金融法作為深化金融體制改革的重要內容予以突出強調，充分體現出金融法治在深化金融體制改革中的重要作用和黨中央對金融法治建設的高度重視。從這個意義上講，制定金融法既是深化金融體制改革的重要內容，又是在金融領域進一步全面深化改革、推進中國式現代化的必然要求。為此，必須加快推進制定金融法立法進程，全面加強金融法治建設，以更加完善的金融法治體系為深化金融體制改革提供有力保障。
再次，制定金融法是推動金融高質量發展、加快建設金融強國的必然要求。黨的二十大報告明確指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。金融高質量發展是高質量發展的重要內容，直接關系到中國式現代化建設戰略全局。2023年10月召開的中央金融工作會議明確提出加快建設金融強國的宏偉目標，強調要以推進金融高質量發展為主題做好金融工作。黨的二十屆三中全會從健全體制機制的角度對推動經濟高質量發展作出具體部署，強調要深化金融體制改革，并明確提出制定金融法。市場經濟必然是法治經濟，推動金融高質量發展必然要求加強金融法治建設。從建設金融強國的國際經驗看，世界上的金融強國同時也是法治水平高度發達的國家。因此，推動金融高質量發展、加快建設金融強國，必然要求進一步加強金融法治建設。從我國當前實際情況看，仍然缺少一部統領金融法律法規的基本法。推動金融高質量發展、加快建設金融強國，就必須對金融領域的法治需求予以充分回應。正因如此，黨的二十屆三中全會明確提出制定金融法。可見，制定金融法是推動金融高質量發展、加快建設金融強國的必然要求。
最后，制定金融法是防范化解金融風險、維護國家金融穩定與安全的必然要求。防范化解金融風險是金融工作的根本性任務，也是金融工作的永恒主題。人類社會發展的歷史證明，金融穩則經濟穩，金融穩定是經濟社會穩定的重要前提和基礎。在現代社會，金融直接關系到國家戰略全局，金融安全是國家安全的重要組成部分。尤其是在當前百年未有之大變局加速演進的時期，金融穩定與金融安全至關重要。世界各國普遍重視金融穩定與金融安全問題，著力防范化解金融風險特別是系統性風險。從國際經驗看，自2008年國際金融危機以來，世界主要發達經濟體陸續出臺專門立法，加強金融穩定與金融安全方面的法律制度建設。黨的二十大報告明確提出，要加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。黨的二十屆三中全會明確提出制定金融法，并進一步強調，要完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管。我國已經正式啟動金融穩定法立法工作并正在穩步推進，但仍然缺乏一部統領金融法律法規、維護金融穩定與安全的基本法。在此背景下，黨的二十屆三中全會提出要制定金融法。可見，制定金融法是防范化解金融風險、維護國家金融穩定與安全的必然要求。
精準把握金融法的總體定位
對金融法的總體定位是制定金融法必須解決的重大理論和現實問題。總體定位不僅直接影響到立法模式的選擇，還將對基本制度的構建產生重要影響。
關于金融法的總體定位問題，目前理論界與實務界的認識并不完全統一，大致可以分為兩種觀點。一種觀點認為，未來的金融法應當定位為金融領域的基本法，與其他金融法律法規共同構成比較完備的金融法律體系。這種觀點的主要依據是，我國當前的金融立法碎片化問題較為突出，已經無法適應金融實踐的實際需要，在客觀上亟需一部統領金融法律法規的基本法。因此，未來的金融法應當定位為金融領域的基本法，對金融領域全覆蓋。另一種觀點則認為，未來的金融法應當定位為金融監管基本法，著重強化對金融監管的法律規范。這種觀點的主要依據是，隨著金融體制改革的深入推進，我國金融監管體制已經形成“一委一行一局一會”的新格局，但在金融監管領域仍然缺少統一的金融監管法，應當通過制定金融法實現對金融監管的全覆蓋。
應當說，上述兩種觀點都有一定的合理之處，均認識到我國當前金融法治領域存在的突出問題，認為未來的金融法應當是一部具有綜合性的法律，但對金融法到底是金融領域基本法還是金融監管基本法這一問題持有不同看法。筆者以為，將金融法定位為金融領域的基本法更為妥當。這主要是基于四個方面的考慮：其一，從金融發展的未來趨勢和我國金融領域的實際需求看，目前我國缺少一部統領金融法律法規的基本法。把金融法定位為金融領域的基本法，能夠有效回應這一重大現實問題。其二，從“金融法”一詞本身的內涵與外延看，將金融法定位為金融領域的基本法更為準確。如果將金融法定位為金融監管基本法，則會有名不副實之嫌。其三，金融監管的重要性不言而喻，但不宜將制定金融監管法與制定金融法混為一談。對于金融監管相關問題，可以通過制定專門的金融監管法予以應對，沒有必要以“金融法”之名行“金融監管法”之實。其四，將金融法定位為金融領域基本法，有利于協調金融法與金融領域其他法律法規之間的關系。在制定金融法這一金融領域基本法的同時，可以協同推進《金融穩定法》《金融監管法》等法律法規的立法工作以及《中國人民銀行法》等現行金融法律法規的修改完善工作。綜上所述，制定金融法的主要目的是解決當前金融領域基本法缺位這一重大現實問題，把金融法定位為金融領域的基本法更為妥當。
科學選擇金融法的立法模式
在明確金融法作為金融領域基本法這一前提下，金融法的立法模式選擇問題就顯得十分重要。金融法立法模式的選擇，不僅直接關系到金融法基本制度的構建，還將對整個金融法治體系產生重要影響。因此，應當對金融法的立法模式進行科學選擇，以更好發揮金融法的引領、規范和保障作用。
目前學界和實務界對金融法立法的模式選擇問題，主要有兩種不同觀點。一種觀點認為，應當采取單行法的立法模式，未來的金融法應當是一部以“金融法”命名的單行法律。這種觀點的主要依據在于，金融領域的范圍相當廣泛，金融業務相當復雜，金融行業之間的差異也較為明顯，制定一部統一的金融法典并不現實。此外，制定一部金融法典需要耗費的時間較長，無法滿足當前金融實踐對金融法治的迫切需要。據此，該觀點認為，采取單行法的立法模式不僅更為現實，也更加有效。另一種觀點則認為，應當采取法典化的立法模式，制定出一部具有法典性質的金融法。這種觀點的主要依據是，制定一部金融法典能夠有效解決當前金融領域普遍存在的法律法規之間的沖突和不一致這一突出問題，從而有助于強化金融法律對金融領域的統一規范和調整。此外，法典化已經成為當前和未來一段時期的立法趨勢，應當順應這一歷史潮流，制定出一部具有法典性質的金融法。據此，該觀點認為，采取法典化的立法模式不僅更有意義，也更有價值。
上述兩種觀點從不同的視角看待金融法的立法模式問題，均有一定的合理之處。筆者認為，對金融法立法模式的選擇，需要綜合考慮政治、經濟、社會、歷史、文化等多方面的因素。金融法的立法模式選擇，不僅要反映現代金融基本規律，還要符合我國金融發展的實際需求。從現實需求看，我國亟需一部統領金融領域法律法規的基本法，因此，應抓住當前有利時機，盡快出臺一部具有基本法性質的金融法。從這個角度看，選擇單行法的立法模式似乎更為有利。但同時也應當看到，我國當前金融領域法律法規之間不統一的問題較為突出，一部單行法雖然可以統領金融領域的法律法規，但也確實很難對金融領域的各種復雜問題進行有效應對。從這個角度看，選擇法典化的立法模式似乎更為可取。綜合考慮上述兩方面情況，筆者認為，可行的方案是兼顧當前與長遠，先制定出一部金融法單行法滿足當前的現實需求，等時機成熟再推動金融法的法典化。
系統構建金融法的基本制度
在確定總體定位和立法模式的前提下，制定金融法需要重點解決的問題就是如何系統構建金融法的基本制度。構建金融法的基本制度，要始終堅持系統觀念，深刻把握現代金融基本規律、充分結合我國實際情況、合理借鑒國際金融立法經驗，圍繞金融領域的核心問題，構建金融法的“四梁八柱”。具體而言，可從以下三個方面考慮。
一是要始終堅持系統觀念，站在全局的高度構建金融法的基本制度。構建金融法的基本制度，就是要搭建金融法的“四梁八柱”，具有較強的宏觀性。這就要求，必須始終堅持系統觀念，站在全局的高度進行謀劃。這里的全局，既包括金融法治體系建設的全局，也包括超越金融法治體系的更高層面和意義上的全局。其一，從金融法治體系建設的全局看，構建金融法的基本制度，不僅需要重點關注金融法與金融領域其他法律法規之間的協調配合，還需要做好金融立法、金融執法、金融司法、金融守法各個環節的有效銜接。其二，從整個法治戰略體系建設層面的全局看，構建金融法的基本制度必須按照全面推進依法治國的總體要求，高度重視并妥善處理金融法與憲法、行政法、刑法、民商法、經濟法、程序法等領域相關法律法規的協調配合問題。其三，從推進金融高質量發展、加快建設金融強國層面的全局看，構建金融法的基本制度，必須統籌把握國內國際兩個大局，確保金融法基本制度的設計有助于推進金融高質量發展和加快建設金融強國。由此可見，必須始終堅持系統觀念，站在全局的高度對金融法的基本制度進行構建。
二是要深刻把握現代金融基本規律、充分結合我國實際情況、合理借鑒國際金融立法經驗，構建金融法的基本制度。構建金融法的基本制度需要考慮多方面的具體因素。其一，構建金融法的基本制度，應當深刻把握現代金融的基本規律。從法律與經濟之間的底層邏輯看，法律制度必然要反映經濟規律。構建金融法的基本制度，也必須深刻把握現代金融基本規律。其二，構建金融法的基本制度，必須充分結合我國實際情況。改革開放四十多年來，我國已經走出一條中國特色金融發展之路，當前我國金融領域所面臨的具體問題有別于西方國家。因此，構建我國金融法的基本制度，必須充分結合我國實際情況。其三，構建金融法的基本制度，應當合理借鑒國際金融立法經驗。充分結合我國實際情況，并不意味著摒棄對國際金融立法經驗的合理借鑒。國際金融立法經驗是全人類的共同財富，對我國金融法的制度構建具有重要的參考價值。
三是要緊緊圍繞金融領域的核心問題來構建金融法的基本制度。既要確保能夠涵蓋整個金融領域，又要做到突出重點，緊緊圍繞金融領域的核心問題構建金融法的基本制度。其一，構建金融法的基本制度，必須確保對金融領域的全覆蓋。這里的全覆蓋，既包括對銀行、證券、保險、信托、期貨等金融行業的全覆蓋，也包括對所有金融活動的全覆蓋。其二，構建金融法的基本制度，必須確保金融法內容體系的系統化。這里的系統化，是指金融法的基本制度要涵蓋金融主體制度、金融行為制度、金融調控制度、金融監管制度、金融消費者權益保護制度、金融法律責任制度等基本內容。其三，構建金融法的基本制度，必須緊緊圍繞金融領域的核心問題。這里的核心問題，包括金融主體、金融行為、金融創新、金融調控、金融監管、金融穩定、金融消費者保護等。其四，構建金融法的基本制度，要具有一定的前瞻性，以有效應對數字經濟時代帶來的新挑戰。在現代社會，金融領域的范圍不斷拓展，金融領域的各種新問題層出不窮，尤其是數字經濟時代的到來，給制定金融法帶來前所未有的全方位挑戰，因此，要以發展的眼光進行制度構建。總之，未來的金融法，應當是一部全面覆蓋所有金融領域、全面監管所有金融活動、全面保護金融消費者合法權益、全方位回應數字經濟時代金融領域新挑戰的現代金融法律。
作者：肖京，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《中國外匯》2024年第20期。