財稅是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制改革是經濟體制改革的重要突破口。黨的十八大以來，中央高度重視財稅體制改革與財稅法治建設，堅持協同推進財稅體制改革與財稅法治建設，取得了顯著成效。黨的十八大報告提出，“加快改革財稅體制”，對新時代財稅體制改革提出了新要求。黨的十八屆三中全會明確指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，從國家治理的全局高度對新時代財政的性質與功能進行了精準定位，為新一輪財稅體制改革的順利推進奠定了重要基礎。黨的十八屆三中全會還特別強調要“落實稅收法定原則”，對財稅法治建設起到了重要的積極推動作用。2014年中央審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，對深化財稅體制改革進行了具體部署。黨的十八屆四中全會重點強調，要“做到重大改革于法有據”，進一步明確了改革與立法之間的辯證關系。黨的十九大報告強調，“加快建立現代財政制度”，從現代化的角度對財稅體制改革提出了新要求。黨的二十大報告明確提出，“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，對法治在推進中國式現代化建設中的關鍵作用進行了突出強調。2023年12月召開的中央經濟工作會議提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”，標志著新一輪財稅體制改革即將開啟。推進新一輪財稅體制改革，是積極應對百年未有之大變局的重大舉措，是深入貫徹落實新時代全面深化改革戰略部署的必然要求，是全面實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，是全面貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的關鍵環節，是全面加強民生保障、持續增進民生福祉的重要路徑，意義重大、任務艱巨、影響深遠。為此，必須充分認識推進新一輪財稅體制改革的重大意義，深刻理解推進新一輪財稅體制改革的法治邏輯，精準把握推進新一輪財稅體制改革的重點任務，積極探尋推進新一輪財稅體制改革的法治路徑，在法治軌道上全面推進新一輪財稅體制改革。
充分認識推進新一輪財稅體制改革的重大意義
推進新一輪財稅體制改革，是中央在當前百年未有之大變局加速演進的特殊時期，面對復雜多變的國內國際新形勢，充分結合我國政治經濟社會發展實際情況作出的重要戰略決策部署，具有重大的理論價值和現實意義。為此，必須充分認識推進新一輪財稅體制改革的重大意義，堅定全面推進新一輪財稅體制改革的信心決心，以強烈的使命感和責任心扎實推進新一輪財稅體制改革各項工作，確保新一輪財稅體制改革任務的順利完成。
其一，推進新一輪財稅體制改革是積極應對百年未有之大變局的重大舉措。就當前的國際形勢來看，世界百年未有之大變局加速演進，國際政治風云變幻，世界經濟貿易秩序面臨新挑戰，新一輪科技革命和產業變革正在快速推進，各種戰略機遇與風險挑戰并存。就國內形勢而言，黨的十九大報告明確提出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。隨著國際政治經濟格局的深刻調整與國內社會主要矛盾的根本轉變，我國經濟社會發展必然面臨一系列更深層次的復雜問題。這些問題在財稅領域表現得尤為明顯，亟需通過新一輪財稅體制改革予以應對。從歷史經驗來看，財稅體制改革不僅是經濟體制改革的重要突破口，也是應對百年未有之大變局的必然選擇。因此，面對當前嚴峻的國內國際新形勢，必須積極作為，必須通過推進新一輪財稅體制改革對其進行化解應對。
其二，推進新一輪財稅體制改革是貫徹落實新時代全面深化改革戰略部署的必然要求。黨的十八屆三中全會對全面深化改革中的若干重大問題進行了明確，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，特別強調要“深化財稅體制改革”，并分別從“改進預算管理制度”“完善稅收制度”“建立事權和支出責任相適應的制度”等三方面對深化財稅體制改革的重點內容進行了具體部署。由此可見，財稅體制改革是全面深化改革的重要內容和關鍵環節。2014年6月，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確提出深化財稅體制改革的目標是建立現代財政制度，并在全面深化改革戰略部署的總體框架下對深化財稅體制改革進行規劃。由此可見，深入貫徹落實全面深化改革戰略部署必然要求全面推進新一輪財稅體制改革。
其三，推進新一輪財稅體制改革是全面實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。財稅體制改革是影響政治經濟社會全局的深刻變革，財稅體制改革的效果直接影響到國家治理體系和治理能力現代化的實現。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，從全面深化改革的角度對國家治理體系和治理能力現代化提出了新要求。黨的十八屆四中全會強調“促進國家治理體系和治理能力現代化”，從法治的角度明確了國家治理體系和治理能力現代化的實現路徑。全面實現國家治理體系和治理能力現代化，需要牢牢把握財稅這一基礎和重要支柱，以推進新一輪財稅體制改革為重要抓手。
其四，推進新一輪財稅體制改革是全面貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的關鍵環節。黨的二十大報告強調要“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”。高質量發展既是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，也是構建新發展格局的關鍵之所在，需要統籌把握、協同推進。財稅體制作為構建新發展格局體系的重要支撐點，是推動高質量發展的重要推動力。無論是構建高水平社會主義市場經濟體制，還是建設現代化產業體系、促進區域協調發展、推進高水平對外開放，都必須充分發揮財稅的重要作用。因此，必須牢牢把握推進財稅體制改革這一關鍵環節，不斷加快構建新發展格局，持續著力推動高質量發展。
其五，推進新一輪財稅體制改革是全面加強民生保障、持續增進民生福祉的重要路徑。黨的二十大報告提出要“增進民生福祉”“扎實推進共同富裕”，強調要“完善分配制度”“健全社會保障體系” ，明確要求要“加大稅收、社會保障、轉移支付等的調節力度”。從分配的角度來看，財稅具有典型的分配功能，財稅制度是促進公平分配、實現共同富裕的基礎性制度，推進財稅體制改革是完善分配制度的應有之義。從社會保障的角度來看，健全社會保障體系，需要進一步優化社會保障資金的收入、管理和支出，必然要求建立現代財稅制度。全面加強民生保障、持續增進民生福祉，就必須加快推進新一輪財稅體制改革。
深刻理解推進新一輪財稅體制改革的法治邏輯
黨的十八大以來，中央高度重視全面深化改革與全面推進依法治國的協同推進。黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，并把財政定位為國家治理的基礎和重要支柱。黨的十八屆四中全會明確提出要“實現立法和改革決策相銜接”，強調要“做到重大改革于法有據”，精準概括了改革與法治之間的內在邏輯關系。財稅體制改革作為全面深化改革的重要內容和關鍵環節，必須嚴格按照法治的總體要求推進。為此，必須深刻理解推進新一輪財稅體制改革的法治邏輯，運用法治思維、法治方式和法治手段，引領、規范和保障新一輪財稅體制改革的深入推進。
其一，法治是推進新一輪財稅體制改革的基本前提。法治強調規則意識、追求秩序價值，而改革則是對現有秩序狀態的改變與突破，二者在形式上存在較為明顯的差異。但這并不意味著推進新一輪財稅體制改革就可以脫離法治軌道。恰恰相反，推進新一輪財稅體制改革必須始終堅持以法治為基本前提。這是因為，新一輪財稅體制改革必然是建立在法治所確立的現有財稅秩序基礎之上的改革，如果不以法治作為基本前提，就不可能深入推進新一輪財稅體制改革。黨的十八屆四中全會特別強調，要做好立法與改革政策的銜接，凡是重大改革都要做到于法有據。這里強調的“于法有據”，就是要把法治作為改革的基本前提。新一輪財稅改革是全面深化改革的重點內容和關鍵環節，推進新一輪財稅體制改革，必須堅持以法治為基本前提，堅持法治思維，運用法治方式，在法治的軌道上不斷深入推進財稅體制改革進程。
其二，法治是推進新一輪財稅體制改革的根本遵循。在當前全面深化改革與全面推進依法治國的雙重背景下，法治不僅是改革的重要目標、有效手段和基本前提，同時也是深入推進改革的根本遵循。黨的十八大以來，中央多次強調，越是重大改革，越要堅持以法治為根本遵循，以確保改革的穩妥、有序、順利推進。黨的二十大報告提出，要“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，強調“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，明確了法治在治國理政中的重要地位以及全面依法治國的重大意義。財稅體制改革是全面深化改革的關鍵環節，深入推進新一輪財稅體制改革，必須嚴格以法治為根本遵循，在憲法和法律許可的范圍之內進行、在法治軌道上全面推進，以確保改革朝著正確的方向深入推進。
其三，法治是推進新一輪財稅體制改革的強大動力。法治理念引領改革，法治方式推進改革，法治手段促進改革。推進新一輪財稅體制改革，必須充分發揮財稅法治對財稅體制改革的引領作用，通過完善財稅法治實現“先立后破”，引領新一輪財稅體制改革不斷深入推進；必須堅持財稅立法與財稅體制改革相銜接，不斷增強財稅法治對財稅體制改革的導向性和針對性，在法治軌道上積極穩妥有序推進新一輪財稅體制改革；必須充分調動一切可能的積極力量和因素，依靠法治方式深入推進財稅體制改革，運用法治手段有力促進財稅體制改革，按照法治程序充分化解財稅體制中的各種矛盾。唯有如此，才能讓財稅體制改革的巨輪行得更穩、走得更遠。從這種意義上講，法治是推進新一輪財稅體制改革的強大動力。
其四，法治是推進新一輪財稅體制改革的重要保障。黨的二十大報告強調，“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”，對法治的保障作用進行了精準概括。“固根本”，強調的是法治對重大改革成果的鞏固；“穩預期”，強調的是法治對主體行為預期的穩定；“利長遠”，強調的是法治對長遠利益的維護。推進新一輪財稅體制改革必須充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。一方面，推進新一輪財稅體制改革所取得的一系列新成果，需要依靠法治予以確認與鞏固；另一方面，推進新一輪財稅體制改革所面對的各種矛盾、問題和阻力，需要運用法治手段予以解決。從這種意義上講，法治必然是推進新一輪財稅體制改革的重要保障。
精準把握推進新一輪財稅體制改革的重點任務
黨的十八大以來，中央高度重視并持續推進財稅體制改革，取得了顯著成效，但與全面建設社會主義現代化國家的總體要求相比，仍然存在不小的完善空間。新一輪財稅體制改革就是要在鞏固以往改革成果的基礎上，聚焦重點、聚力關鍵，采取有針對性的有力措施，切實有效地解決當前財稅體制運行中的突出問題。黨的二十大報告明確提出了“健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系”三項財稅體制改革重點任務。2023年的全國財政工作會議強調“要積極穩妥謀劃推進新一輪財稅體制改革”，并對新一輪財稅體制改革的三項重點任務進行了具體部署。
其一，健全現代預算制度。健全現代預算制度，是推進中國式現代化的重要保障，是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要支柱，是服務黨和國家重大戰略、重大方針、重點工作、重要任務的必然要求，是實現國家治理體系和能力現代化的重要支撐，是確保新時代各項目標任務順利實現的重要舉措。為此，必須把健全現代預算制度作為新一輪財稅體制改革的重點任務深入推進。黨的十八大以來，隨著我國預算制度改革的不斷推進，現代預算制度總體框架建構基本完成。新一輪財稅體制改革的重點任務之一就是要完成從“建立現代預算制度”到“健全現代預算制度”的重大轉變。具體而言，需要從以下三個方面重點推進。一是要堅持全面規范預算制度，進一步健全預算統籌能力、支出標準和執行制度，真正實現預算流程的規范化。二是要進一步健全預算監督制度，不斷增強預算公開透明度，持續強化對預算的監督管理。三是要進一步提升預算的約束力，有效防范化解財政風險，確保財政的安全性與可持續性。
其二，優化稅制結構。我國當前的稅制結構總體上仍然是以1994年分稅制為基礎的稅制結構。這種稅制結構對當時的經濟社會發展起到了重要推動作用。但是，隨著我國經濟社會的發展變化，現行稅制結構已經無法適應新形勢的新需求，亟需對其進行優化。推進新一輪財稅體制改革，應當聚焦稅制結構優化，對當前間接稅比重過高、稅制結構失衡等方面的突出問題進行有效應對。具體而言，需要從五個方面著手。一是要進一步健全直接稅體系。二是要進一步深化增值稅制度改革。三是要進一步完善個人所得稅制度。四是要健全地方稅體系，加快培育地方稅源。五是要進一步加強對非稅收入的管理。
其三，完善財政轉移支付體系。財政轉移支付體系是財稅體制的重要組成部分，在推動區域經濟社會協調發展、推進基本公共服務均等化等方面發揮著重要作用。推進新一輪財稅體制改革，需要進一步完善財政轉移支付體系。具體而言，需要從以下四個方面入手。一是合理劃分中央和地方事權與支出責任，進一步優化轉移支付結構。二是建立一般性轉移支付穩定增長機制、激勵約束機制等機制，進一步加強對一般性轉移支付的管理。三是規范專項資金管理辦法，進一步加強專項轉移支付管理。四是要按照事權和支出責任劃分相適應的原則，進一步完善省以下轉移支付制度。
積極探尋推進新一輪財稅體制改革的法治路徑
如前所述，推進新一輪財稅體制改革，需要在法治的總體框架下進行、在法治軌道上全面推進。為了更好地深入推進新一輪財稅體制改革，需要在深刻理解推進新一輪財稅體制改革法治邏輯的基礎上，圍繞新一輪財稅體制改革的重點任務，堅持協同推進財稅體制改革與財稅法治建設，積極探尋推進新一輪財稅體制改革的法治路徑，在法治軌道上全面推進新一輪財稅體制改革。具體而言，需要從以下四個方面入手。
其一，進一步完善財稅立法，以科學的財稅立法引領新一輪財稅體制改革。黨的十八屆四中全會明確要求，“實現立法和改革決策相銜接”“做到重大改革于法有據”。推進新一輪財稅體制改革必須同步完善財稅立法，確保財稅改革于法有據。具體而言，需要重點加強以下三個方面的立法：一是進一步完善《預算法》及其相關法規。現行《預算法》制定于1994年，曾于2014年、2018年進行過兩次修正，對分稅制改革的深化和預算管理的規范起到了重要的保障作用。為了更好適應新時代健全現代預算制度的新要求，必須進一步完善《預算法》及其相關法規。二是進一步加強稅收立法。黨的十八大以來，我國稅收立法方面取得了明顯進展。截至目前，現有的18個稅種已有13個稅種完成立法，但仍有增值稅、消費稅、房產稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅5個稅種的立法工作尚未完成。為此，需要按照稅收法定原則的總體要求，盡快完成上述稅種的立法工作。此外，進一步完善數字經濟背景下的稅收征管立法迫在眉睫，制定一部稅法典或統領稅法體系的稅法總則也應盡快提上日程。三是進一步加強財政轉移支付法立法。如前文所述，完善財政轉移支付體系是新一輪財稅體制改革的重點任務。為此，需要進一步加強財政轉移支付立法，對轉移支付的功能定位、分類體系、分配管理等內容進行全面系統的法律規范。此外，針對省級以下財政轉移支付，也很有必要通過地方立法予以規范。
其二，進一步加強財稅執法，以規范的財稅執法促進新一輪財稅體制改革。黨的二十大報告強調，要“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，以“法治軌道”的形象表述明確了新一輪財稅體制改革的法治路徑。加強財稅執法，既是保障新一輪財稅體制改革的重要舉措，也是促進新一輪財稅體制改革的重要手段。徒法不足以自行，加強財稅執法意義重大。就我國財稅領域執法的總體情況來看，隨著法治政府和數字政府建設的深入推進，財稅執法的規范性、便捷性、精準性得到提升。但面對新時代財稅體制改革的新需求，進一步加強財稅執法勢在必行。尤其是在預算、稅收、轉移支付等重點領域，更是需要進一步提升相應的執法水平，以確保新一輪財稅體制改革的順利推進。
其三，進一步嚴格財稅司法，以公正的財稅司法保障新一輪財稅體制改革。隨著新一輪財稅體制改革的深入推進，改革逐漸進入深水區和攻堅期，必然會面臨一系列深層次矛盾，也必然會涉及各種深層次利益的調整。在當前全面推進依法治國的背景下，財稅司法已經成為解決財稅糾紛和調整財稅利益的重要手段。財稅司法作為維護財稅公平正義的最后一道防線，不僅能夠有效維護當事人的合法權益，還能在一定程度上促進和保障新一輪財稅體制改革的深入推進。為此，必須進一步嚴格財稅司法，以公正的財稅司法保障新一輪財稅體制改革。進一步嚴格財稅司法，需要不斷加強財稅司法審判機構建設，鞏固充實財稅司法人員隊伍，持續提升財稅司法人員專業化水平。
其四，進一步強化財稅守法，以自覺的財稅守法支撐新一輪財稅體制改革。法律必須被信仰才能更好地被遵守，全民守法是法治社會的重要支撐。全面推進新一輪財稅體制改革，必須大力弘揚財稅法治精神、不斷增強財稅法治意識、堅決維護財稅法治權威，確保把新一輪財稅體制改革的重大成果真正落到實處。為此，需要進一步加強財稅法治宣傳，不斷提升整個社會對財稅法治的遵從度，從守法環節高度重視并切實提升財稅法治的治理水平。此外，國家機關及其工作人員必須帶頭守法，不斷提升整個社會的財稅法治遵從度，引領全社會形成良好的守法氛圍。
總之，新一輪財稅體制改革既是對以往財稅體制改革成果的確認與鞏固，也是對現有財稅體制的重大革新。推進新一輪財稅體制改革意義重大、任務艱巨、影響深遠。為此，必須高度重視并充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要保障作用，圍繞新一輪財稅體制改革的重點任務，堅持在法治軌道上全面推進新一輪財稅體制改革，把中央關于全面深化財稅體制改革的重大決策部署真正落到實處。
作者：肖京，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《清華金融評論》2024年第5期。