近年來，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起，數(shù)據(jù)資源已經(jīng)超越原始屬性而演變?yōu)橐环N具有重要經(jīng)濟(jì)價值的關(guān)鍵要素。國家數(shù)據(jù)局的成立為協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)、統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用、推進(jìn)數(shù)字中國規(guī)劃帶來強(qiáng)勁的驅(qū)動力。在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場，深入挖掘數(shù)據(jù)要素價值，全面激活數(shù)據(jù)生產(chǎn)力，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，將是我國搶占全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場的戰(zhàn)略選擇。
與此同時，在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的背景下，粵港澳大灣區(qū)的跨境數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)要素市場不斷擴(kuò)大，孕育出引領(lǐng)跨境區(qū)域發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，奠定了堅實(shí)的信息資源基礎(chǔ)。鑒于此，粵港澳大灣區(qū)完全可以作為建設(shè)數(shù)字中國、探索跨境數(shù)據(jù)流動交易的試驗(yàn)田。為充分迸發(fā)其引領(lǐng)全國數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的先進(jìn)力量，厘定灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動的定位、目的、功能等規(guī)則性內(nèi)容，全面梳理大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動的狀況，探索優(yōu)化跨境數(shù)據(jù)流動機(jī)制的策略與路徑，并形成一套“灣區(qū)方案”。
一、粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接的基礎(chǔ)理論
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大歷史機(jī)遇，推動三地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)則銜接、機(jī)制對接”。當(dāng)下粵港澳大灣區(qū)的加速建設(shè)與全球數(shù)字化浪潮相遇，為“數(shù)字灣區(qū)”建設(shè)賦能粵港澳大灣區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)設(shè)無限可能�；浉郯拇鬄硡^(qū)具有“三法域、三關(guān)稅區(qū)、三貨幣區(qū)”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)，賦予了中國跨境數(shù)據(jù)流動機(jī)制以創(chuàng)新土壤和法治空間，并提供了檢驗(yàn)中國跨境數(shù)據(jù)流動工作成效的場域。要在“一國”的框架下，大灣區(qū)要變“制度之異”為“制度之利”，使數(shù)據(jù)流動“跨境”成為現(xiàn)實(shí)。
粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動存在制度理性。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的大環(huán)境下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展逆勢而上，成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。以融合協(xié)同為視角，實(shí)現(xiàn)高效便捷的跨境數(shù)據(jù)流動是促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)市場一體化的必由之路。以輻射效應(yīng)為視角，粵港澳大灣區(qū)中的跨境數(shù)據(jù)流動實(shí)踐將為該問題在世界范圍內(nèi)的解決提供中國方案和中國智慧，讓中國勇立跨境數(shù)據(jù)流動潮頭。
粵港澳實(shí)行不同法律制度形成復(fù)雜的法治環(huán)境。香港、澳門分別于1997年、1999年回歸祖國懷抱。但香港和澳門實(shí)行的社會制度、發(fā)展軌跡與內(nèi)地不同。在法治環(huán)境中，這種秩序的差異體現(xiàn)為三法域與三法系的“差序格局”。該理論體現(xiàn)出大灣區(qū)復(fù)雜的法治構(gòu)造，適用于制度的框架分析，揭示著大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動的制度圖景。同時，粵港澳三地處于“一國兩制”的戰(zhàn)略安排以及前述的法制差異之中，公權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，體現(xiàn)在立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等各個方面，凸顯出一體化治理的困難。
數(shù)據(jù)保護(hù)的法治互信和協(xié)同意識仍有較大發(fā)展空間。當(dāng)前粵港澳三地的數(shù)據(jù)保護(hù)意識差異較大，尤其在數(shù)據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)保護(hù)方式、數(shù)據(jù)表現(xiàn)形式、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)法律責(zé)任、數(shù)據(jù)公開等方面。這對數(shù)據(jù)在三地之間的跨境流動起著負(fù)面作用。而且，三地的法治協(xié)同意識仍需進(jìn)一步強(qiáng)化，協(xié)同立法尚未處于主導(dǎo)地位，區(qū)域治理的初始協(xié)同性仍然不夠明顯，從而在一定程度上存在“信息孤島”的問題。
二、粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)
2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要“探索有利于人才、資本、信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素跨境流動和區(qū)域融通的政策舉措，共建粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心和國際化創(chuàng)新平臺”。其中，在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域，粵港澳大灣區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、技術(shù)應(yīng)用、海關(guān)數(shù)據(jù)、衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)等方面均取得世人矚目的成績。
粵港澳三地跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接呈現(xiàn)階梯式遞進(jìn)發(fā)展。一方面，數(shù)據(jù)處理設(shè)施“硬聯(lián)通”逐步強(qiáng)化，新基建項(xiàng)目加速布局賦能跨境數(shù)據(jù)安全流動，新型的算法網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建也為跨境數(shù)據(jù)流動的便捷性與安全性保駕護(hù)航。另一方面，數(shù)據(jù)處理技術(shù)趨于一體化，跨境支付興起和固網(wǎng)寬帶互聯(lián)互通均在國家數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理頂層制度的架構(gòu)之中，形成既安全又便利的數(shù)據(jù)流動機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境的有序流動。值得關(guān)注的是，新冠肺炎疫情從突然襲擊到常態(tài)化，衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)共享也得到初步探索。2021年深圳市出臺《關(guān)于加快推動醫(yī)療服務(wù)跨境銜接的若干措施》，首次實(shí)現(xiàn)了深港兩地的電子病歷互通，成為深港醫(yī)療合作“里程碑”式的事件。2022年粵澳兩地健康碼互認(rèn)也是一次偉大的創(chuàng)舉。上述措施均為跨境醫(yī)療互通互融打下重要的基礎(chǔ)，也使得兩地不同制度的藩籬得以拆卸，協(xié)同發(fā)展水平得到提升。
粵港澳三地跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接仍然存在不足。目前“數(shù)字灣區(qū)”正在加速推進(jìn)、灣區(qū)融合成果喜人，但跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接的法治協(xié)同機(jī)制仍然存在著不足，相關(guān)痛點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)主要體現(xiàn)為數(shù)據(jù)安全與大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動的內(nèi)在張力不足�；浉郯娜貙τ跀�(shù)據(jù)權(quán)的制度規(guī)定各異，主要體現(xiàn)在：數(shù)據(jù)權(quán)屬存在使用權(quán)和收益權(quán)的歸屬不明、數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)權(quán)利的界限含糊等問題，數(shù)據(jù)交易中存在定價規(guī)則缺位、課稅制度闕如等問題，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)中存在權(quán)利義務(wù)體系建構(gòu)不力和侵權(quán)責(zé)任尚未明確等問題，數(shù)據(jù)分級分類存在數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制不完善等問題。在粵港澳大灣區(qū)法治協(xié)同的過程中，數(shù)據(jù)共享不足、公共數(shù)據(jù)開放有限和數(shù)據(jù)利用不規(guī)范成為跨境數(shù)據(jù)流動最大的障礙。總之，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則無法有力地支撐粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動的發(fā)展格局。
三、粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接的法治進(jìn)路
隨著粵港澳大灣區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快車道，如何構(gòu)建共商共建共享的數(shù)據(jù)治理機(jī)制，規(guī)范灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動，有效實(shí)現(xiàn)灣區(qū)數(shù)據(jù)治理，是推動國家治理體系和治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要課題。目前世界上主要有“外嚴(yán)內(nèi)寬式”“自由流動式”和“限制流動式”三種數(shù)據(jù)治理模式。鑒于粵港澳大灣區(qū)的特殊性，可以結(jié)合全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，立足灣區(qū)發(fā)展的實(shí)際需求，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，探索出粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接的法治進(jìn)路。
一是建立具有灣區(qū)特色的跨境數(shù)據(jù)流動戰(zhàn)略�；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化頂層設(shè)計，選取具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求的領(lǐng)域先行先試，大膽創(chuàng)新，通過政府媒介積極探索，強(qiáng)化跨境數(shù)據(jù)流動制度化建設(shè)，讓數(shù)據(jù)在制度化、規(guī)范化的軌道上自由跨境流動。既尊重灣區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，又兼顧多種數(shù)據(jù)保護(hù)的要求。同時，遵循先易后難的原則在醫(yī)療、健康、信用、金融、交通等領(lǐng)域，分類別、分階段、分步驟實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)規(guī)則銜接的法治協(xié)同，嘗試在橫琴粵澳深合區(qū)和深圳先行示范區(qū)與香港特別行政區(qū)等區(qū)域形成區(qū)域示范法，按照先試點(diǎn)后推廣的方式推進(jìn)，從而打破制度壁壘。
二是建立多元共治的數(shù)據(jù)監(jiān)管組織機(jī)制。從強(qiáng)化組織保障角度出發(fā)，由政府、企業(yè)、社會和個人共同參與，多方發(fā)力，營造“市場主導(dǎo)、政府推動、社會參與”的多元共治格局，具體可通過建構(gòu)具備跨境數(shù)據(jù)保護(hù)能力的第三方認(rèn)證機(jī)制和“一中心、多平臺”的跨境數(shù)據(jù)分類監(jiān)管體系實(shí)現(xiàn)，以期促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動良性運(yùn)作。
三是建構(gòu)跨境數(shù)據(jù)流動的激勵約束機(jī)制。如何在激發(fā)數(shù)據(jù)潛能以提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的同時又保證數(shù)據(jù)能夠安全有序的跨境流動，是目前影響粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)高質(zhì)量發(fā)展中較為棘手的問題。具體而言，可通過構(gòu)筑跨境數(shù)據(jù)流動的政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系，開展跨境數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估、創(chuàng)設(shè)跨境數(shù)據(jù)安全流動的黑白名單規(guī)則等方式規(guī)范粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動，維護(hù)國家安全、加強(qiáng)個人隱私保護(hù)，構(gòu)建安全有序的數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境。
四是建立具有特色的數(shù)據(jù)糾紛解決機(jī)制。在憲法和基本法共同確立的特別行政區(qū)憲制秩序下，粵港澳大灣區(qū)要積極探索、大膽創(chuàng)新，充分利用三地的政策優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)糾紛申訴制度、構(gòu)筑分區(qū)域的數(shù)據(jù)糾紛調(diào)解機(jī)制、探索國際化的數(shù)據(jù)糾紛仲裁體系等，逐步形成具有灣區(qū)特色的數(shù)據(jù)糾紛解決機(jī)制。
綜上所述，粵港澳大灣區(qū)是我國要素集聚度最高、經(jīng)濟(jì)活力最佳的區(qū)域之一，同時還具有“一國兩制三法域”的特點(diǎn)。換言之，在法治協(xié)同的基礎(chǔ)下探討粵港澳大灣區(qū)的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則銜接機(jī)制，既要堅持“一國兩制”方針中的“一國”，又要接受三地的“兩制”和“三法系”規(guī)制。要圍繞粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動的邏輯主線，在綜合理論基礎(chǔ)、規(guī)則差異與現(xiàn)實(shí)張力的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索，從數(shù)據(jù)流動的規(guī)則差異中尋求共識，通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)則銜接，并形成一個可復(fù)制可推廣的機(jī)制，以期以數(shù)據(jù)流動契機(jī)加快粵港澳大灣區(qū)的法治協(xié)同，不斷豐富“一國兩制”的實(shí)踐內(nèi)涵，促進(jìn)港澳更好地融入國家發(fā)展大局。
作者：盧頌馨，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院法律事務(wù)專業(yè)專任教師