確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。黨的十八大以來，我國已確立并深入實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”和“藏糧于地”“藏糧于技”的國家糧食安全戰(zhàn)略，糧食安全保障體系逐步建立。當(dāng)下，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，全球極端天氣頻發(fā)，多邊主義和單邊主義交鋒碰撞，國內(nèi)改革進(jìn)入深水區(qū)，我國糧食安全面臨諸多新問題新風(fēng)險(xiǎn)。這也對(duì)國家糧食安全戰(zhàn)略的落實(shí)提出更高的新要求。法律是治國之重器，法治是治國理政的基本方式。2023年10月，十四屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議已分組審議糧食安全保障法草案二審稿。新形勢(shì)下如何以法治手段對(duì)于國家糧食安全戰(zhàn)略予以確認(rèn)、鞏固并保障其有效實(shí)施，進(jìn)而提升國家糧食安全治理的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，切實(shí)保障糧食安全增進(jìn)民生福祉，成為亟待系統(tǒng)研究的重要命題。
一、新形勢(shì)下我國糧食安全戰(zhàn)略保障的根基在于法治
糧食安全戰(zhàn)略保障必須基于對(duì)現(xiàn)實(shí)國情的深刻把握和對(duì)世界發(fā)展大勢(shì)的深刻洞悉。當(dāng)前，盡管我國糧食總產(chǎn)量穩(wěn)步提升，但是國內(nèi)糧食供求總體仍呈“緊平衡”狀態(tài)，資源硬約束與糧食需求剛性增加的矛盾逐步加深；“大食物觀”引領(lǐng)消費(fèi)升級(jí)背景下，糧食供求結(jié)構(gòu)性差異有待解決；受制于種糧比較收益難以提升，耕地保護(hù)面臨如何有效防止“非糧化”“非農(nóng)化”的挑戰(zhàn)；種業(yè)自主創(chuàng)新及種質(zhì)資源保護(hù)利用仍顯不足，種企核心競爭力亟需提升；個(gè)別糧食品種外采率高，且進(jìn)口來源相對(duì)集中；受國際沖突、極端氣候等因素影響，全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易的均衡格局被打破，糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈不確定性風(fēng)險(xiǎn)有所增加，國際糧食安全環(huán)境的不穩(wěn)定性增強(qiáng)。
要抵御上述新形勢(shì)下國家糧食安全面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障糧食安全戰(zhàn)略有效落實(shí)，必須立足于法治。一方面，糧食安全戰(zhàn)略法治保障是嚴(yán)格防范化解風(fēng)險(xiǎn)、守住國家安全底線的必然要求。法治提供的秩序保障是應(yīng)對(duì)糧食安全不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵支撐，具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用。在糧食安全戰(zhàn)略保障中，須著重發(fā)揮法治的底線治理效能，圍繞糧食全產(chǎn)業(yè)鏈研判各環(huán)節(jié)的法治保障路徑與手段，統(tǒng)籌糧食供應(yīng)前端的風(fēng)險(xiǎn)防范及中后端的風(fēng)險(xiǎn)化解，促進(jìn)糧食系統(tǒng)韌性提升。另一方面，糧食安全戰(zhàn)略法治保障是糧食安全治理由政策之治邁向良法善治的必要轉(zhuǎn)型。新形勢(shì)下我國的糧食安全治理是一個(gè)極具綜合性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的系統(tǒng)工程，其有效實(shí)現(xiàn)離不開完善的制度設(shè)計(jì)與體制機(jī)制建設(shè)。既有糧食安全戰(zhàn)略及相關(guān)政策突出存在宏觀性、非規(guī)范性、分立性特征，難以為糧食安全治理提供具備確定性、實(shí)質(zhì)約束性和形式理性的制度支持。迫切需要將黨中央關(guān)于糧食安全戰(zhàn)略的重大決策和部署，以及在地方已經(jīng)證明行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法定化，形成政策與法律的相互制約與良性互動(dòng)，為糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施提供兼具政策張力與制度效力的規(guī)范框架。
二、新形勢(shì)下我國糧食安全戰(zhàn)略法治保障面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
以《中華人民共和國糧食安全保障法》為核心的糧食安全戰(zhàn)略保障立法體系亟待完備。在具體規(guī)范中，對(duì)于政府核心責(zé)任及其他多元糧食安全戰(zhàn)略保障主體的權(quán)責(zé)仍需進(jìn)一步厘清，以避免掣肘主體間合力的發(fā)揮。
（一）以《中華人民共和國糧食安全保障法》為基礎(chǔ)和龍頭的糧食安全戰(zhàn)略保障立法體系有待完備。檢視我國糧食相關(guān)立法及所適用的國際規(guī)則，可以形成以下判斷：（1）作為糧食安全保障基礎(chǔ)法和龍頭法的《中華人民共和國糧食安全保障法》即將出臺(tái)，考慮到糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際及糧食安全治理格局的復(fù)雜性，需對(duì)相關(guān)規(guī)范予以闡釋并適時(shí)制定配套規(guī)范。（2）既有保障糧食安全戰(zhàn)略的相關(guān)制度規(guī)范散見于各單行法及規(guī)范性文件，如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《糧食流通管理?xiàng)l例》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等。由于制定主體、出臺(tái)背景、適用范圍等差異分殊，相關(guān)規(guī)范間存在不一致的情況，需要基于《中華人民共和國糧食安全保障法》作系統(tǒng)修訂與整合。（3）目前仍缺乏有利的規(guī)則支持國際糧食貿(mào)易與合作的開展，部分國際規(guī)則對(duì)我國糧食進(jìn)口產(chǎn)生約束效應(yīng)，不利于防范國際糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。
（二）政府在糧食安全戰(zhàn)略保障中的核心責(zé)任及其邊界有待厘清。著眼于糧食安全的公共性和外部性，政府在糧食安全戰(zhàn)略保障中負(fù)主責(zé)，其糧食安全治理效能的實(shí)現(xiàn)也是我國糧食安全戰(zhàn)略保障的關(guān)鍵。深入研判我國糧食安全戰(zhàn)略保障既有實(shí)踐，政府與市場、中央與地方、黨委與政府糧食安全保障責(zé)任邊界仍需進(jìn)一步明晰，政府責(zé)任承擔(dān)的相應(yīng)約束機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。糧食安全戰(zhàn)略保障主要依賴于政府管制，市場參與相對(duì)不足；中央與地方糧食安全戰(zhàn)略保障責(zé)任劃定較為寬泛；地方各級(jí)黨委與政府的糧食安全保障職責(zé)分工缺乏規(guī)范性和強(qiáng)制性；對(duì)于政府糧食安全責(zé)任缺乏有效的制度約束。
（三）多元糧食安全戰(zhàn)略保障主體權(quán)責(zé)有待明晰。糧食產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的良性運(yùn)行依賴于多元主體權(quán)責(zé)的協(xié)同。當(dāng)下糧食全產(chǎn)業(yè)鏈中公共部門、私人部門、社會(huì)組織等的糧食安全戰(zhàn)略保障權(quán)責(zé)不甚明晰，主體間責(zé)任承擔(dān)與利益沖突難以協(xié)調(diào)，直接阻滯國家糧食安全戰(zhàn)略保障系統(tǒng)工程的構(gòu)建。檢視實(shí)踐，規(guī)模性糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體、村治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)糧食安全戰(zhàn)略保障作用偏弱，亟待通過適當(dāng)?shù)闹贫燃?lì)與義務(wù)配置予以激發(fā)和引導(dǎo)；糧食“三大功能區(qū)”之間、糧食進(jìn)口國與出口國之間的利益失衡矛盾并存，國內(nèi)糧食生產(chǎn)與國際糧食進(jìn)口雙重安全難以保障。
三、新形勢(shì)下我國糧食安全戰(zhàn)略法治保障的具體實(shí)現(xiàn)路徑
當(dāng)下糧食安全戰(zhàn)略法治保障體系構(gòu)建應(yīng)以糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深層問題為導(dǎo)向，從政府與市場協(xié)同、中央與地方權(quán)責(zé)明晰、各方“利義結(jié)構(gòu)”平衡三個(gè)維度展開，理清我國糧食安全戰(zhàn)略的法治保障脈絡(luò)。
（一）強(qiáng)化糧食全產(chǎn)業(yè)鏈制度支持，有序推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過法治手段有序推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是破解糧食領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，構(gòu)筑高層次國家糧食安全保障體系的迫切要求和必然選擇。對(duì)此，亟待重點(diǎn)回應(yīng)糧食產(chǎn)業(yè)深層次矛盾的法治克服，通過有效的制度調(diào)整優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)更高層次的糧食供需動(dòng)態(tài)平衡。聚焦糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，糧食安全保障立法立體構(gòu)建應(yīng)重視耕地保護(hù)制度體系建設(shè)，健全完善糧食生產(chǎn)相關(guān)制度保障體系，著力構(gòu)建糧食流通社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，加快糧食收儲(chǔ)制度改革，加強(qiáng)糧食科技創(chuàng)新支持制度構(gòu)建，并注重糧食在國際貿(mào)易與合作領(lǐng)域的法治建設(shè)。
（二）明晰政府與市場權(quán)責(zé)邊界，確保有為政府與有效市場相協(xié)同。在國家糧食安全治理中，政府肩負(fù)著義不容辭的責(zé)任。糧食安全戰(zhàn)略法治保障需以厘清政府在糧食安全戰(zhàn)略保障中的權(quán)責(zé)。其關(guān)鍵為如何引導(dǎo)政府對(duì)糧食市場進(jìn)行有效有序有度的干預(yù)。一方面，基于糧食的商品屬性，糧食安全戰(zhàn)略保障必須以尊重糧食市場運(yùn)作規(guī)律為基礎(chǔ)。若通過私法性手段便可達(dá)至公共性目標(biāo)，則公權(quán)行使須體現(xiàn)謙抑性。另一方面，基于糧食的公共產(chǎn)品屬性以及市場失靈風(fēng)險(xiǎn)，在糧食安全戰(zhàn)略保障中，政府應(yīng)承擔(dān)制度供給、支持引導(dǎo)、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保以及極端糧食危機(jī)出現(xiàn)時(shí)的及時(shí)接管等多重責(zé)任，并通過引導(dǎo)激勵(lì)和約束限制等手段依法實(shí)施適度干預(yù)。
（三）合理配置中央與地方糧食安全戰(zhàn)略保障權(quán)責(zé)，落實(shí)“黨政同責(zé)”。針對(duì)中央與地方、黨委與政府的權(quán)責(zé)劃分，應(yīng)遵循權(quán)責(zé)對(duì)等原則，對(duì)各主體權(quán)責(zé)予以明晰。（1）中央政府應(yīng)作為首要責(zé)任主體，統(tǒng)籌糧食安全戰(zhàn)略保障的整體規(guī)劃，適度增加保障支出，并引導(dǎo)各項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃有效推行。（2）各級(jí)地方人民政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，嚴(yán)格劃定并落實(shí)各級(jí)政府間以及相關(guān)部門間的具體職責(zé)分配。（3）地方各級(jí)黨委和政府應(yīng)共擔(dān)糧食安全政治責(zé)任，統(tǒng)合黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。各級(jí)黨委應(yīng)及時(shí)對(duì)涉及糧食安全的重大問題作出決策，并承擔(dān)協(xié)調(diào)、引導(dǎo)及監(jiān)督責(zé)任。由政府將各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)逐級(jí)分解落實(shí)，確保黨委決策的有效執(zhí)行。
（四）有效平衡各方“利義結(jié)構(gòu)”，激發(fā)糧食安全戰(zhàn)略保障合力。糧食安全戰(zhàn)略法治保障應(yīng)以有效平衡糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各方“利義結(jié)構(gòu)”為樞紐，通過具體制度設(shè)計(jì)優(yōu)化各方的“利義分配”。（1）平衡政府、小農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營主體和村治組織等的耕地保護(hù)義務(wù)與利益關(guān)系，構(gòu)建多元主體協(xié)同的耕地保護(hù)制度。（2）完善規(guī)模經(jīng)營主體聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)促農(nóng)激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。（3）補(bǔ)足產(chǎn)銷區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，落實(shí)“三大功能區(qū)”糧食生產(chǎn)責(zé)任共擔(dān)。（4）優(yōu)化政府政策支持與財(cái)政補(bǔ)貼制度，構(gòu)建政府引導(dǎo)下的企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備與農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備激勵(lì)機(jī)制。（5）推動(dòng)形成糧食進(jìn)口國與出口國利益平衡保護(hù)機(jī)制，逐步提升我國在國際糧食市場的話語權(quán)。
作者：李蕊 蘇嶸鈺，中國政法大學(xué)地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心