新形勢下涉外金融法治面臨一系列新挑戰，亟需進一步加強涉外金融法治建設。為此，需要在明確總體思路的前提下，找準關鍵著力點。
當前世界百年未有之大變局進入加速演變期，涉外金融及其法治建設的重要性日益凸顯。2022年10月，黨的二十大報告明確指出，“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“統籌推進國內法治和涉外法治”“依法將各類金融活動全部納入監管”，對涉外金融法治建設提出了高標準的新要求。2023年6月28日，十四屆全國人大常委會第三次會議審議通過《中華人民共和國對外關系法》（下稱《對外關系法》），明確了中國對外關系的職權和發展對外關系的目標任務，健全了對外關系的制度體系，充實了發展對外關系的保障措施，標志著涉外法治建設進入新階段。涉外金融是對外關系的重要內容，涉外金融法治是涉外法治的重要組成部分。在當前國內國際新形勢下，涉外金融法治正在面臨一系列新挑戰，亟需進一步加強涉外金融法治建設。進一步加強涉外金融法治建設，需要在明確總體思路的前提下，找準關鍵著力點。
改革開放以來涉外金融法治建設的主要成就
新中國成立初期，由于歷史原因，中國與世界之間的經濟往來并不密切，對涉外金融法治建設的需求并不突出。1978年，黨的十一屆三中全會作出了改革開放的戰略決策，開啟了涉外金融法治建設的新征程。隨著改革開放的深入推進，對涉外金融法治建設的需求日漸迫切。總體來看，改革開放以來涉外金融法治建設的主要成就可以概括為四個方面。
一是構建了涉外金融法律的總體框架。改革開放初期，我國先后頒布了《中華人民共和國中外合資經營企業法》（1979年通過，現已廢止）、《中華人民共和國外資企業法》（1986年通過，現已廢止）和《中華人民共和國中外合作經營企業法》（1988年通過，現已廢止）等涉外投資領域的法律，為外商投資提供了基本的法律依據，開啟了涉外金融法律制度體系建設的新篇章。隨著涉外金融業務的不斷拓展，對涉外金融法治的需求也更加多樣化。為此，全國人大及其常委會分別通過了《中華人民共和國海關法》（1987年通過，2000年、2013年、2016年、2017年修改）、《中華人民共和國海商法》（1992年通過）、《中華人民共和國公司法》（1993年通過，1999年、2004年、2005年、2013年、2018年修改）、《中華人民共和國對外貿易法》（1994年通過，2004年、2016年、2022年修改）、《中華人民共和國中國人民銀行法》（1995年通過，2003年修改）、《中華人民共和國商業銀行法》（1995年通過，2003年修改）、《中華人民共和國擔保法》（1995年通過，現已廢止）、《中華人民共和國保險法》（1995年通過，2002年、2009年修改）、《中華人民共和國票據法》（1995年通過，2004年修改）、《中華人民共和國證券法》（1998年通過，2004年、2005年、2013年、2014年、2019年修改）、《中華人民共和國信托法》（2001年通過）、《中華人民共和國外商投資法》（2019年通過）、《中華人民共和國民法典》（2020年通過）、《中華人民共和國海南自由貿易港法》（2021年通過）、《對外關系法》（2023年通過）等一系列法律，構建了涉外金融法律的總體框架。
二是實現了對涉外金融業務的分類調整、精準規范。涉外金融涵蓋投資、證券、銀行、保險、信托、外匯等不同行業，不同行業之間存在較大差異，客觀上需要對其進行精細化調整。為了適應涉外金融領域不同行業發展的客觀需求，國務院及其相關部門有針對性地制定相應的法規、規章、規范性文件，實現了對涉外金融的精準法律規范調整。例如，在證券領域，有《國務院關于股份有限公司境內上市外資股的規定》（1995年）、《指導外商投資方向規定》（2002年）、《外資參股證券公司設立規則》（2002年）、《外資參股基金管理公司設立規則》（2002年）、《合格境外機構投資者境內證券投資管理辦法》（2006年）、《合格境內機構投資者境外證券投資管理試行辦法》（2007年）、《企業境外投資管理辦法》（2017年）等；在銀行領域，有《中華人民共和國外資金融機構管理條例》（2001年）、《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》（2003年）、《中華人民共和國外資銀行管理條例》（2006年公布，2014年、2019年修訂）、《商業銀行開辦代客境外理財業務管理暫行辦法》（2006年）等；在保險領域，有《中華人民共和國外資保險公司管理條例》（2001年發布，2013年、2016年、2019年修訂）、《保險資金境外投資管理暫行辦法》（2007年）等；在信托領域，有《信托公司受托境外理財業務管理暫行辦法》（2007年）等；在外匯管理領域，有《中華人民共和國外匯管理條例》（1996年通過，1997年、2008年修訂）、《境內機構境外直接投資外匯管理規定》（2009年）、《合格境外機構投資者境內證券投資外匯管理規定》（2009年發布、2012年、2016年、2018年修訂）、《國家外匯管理局關于境外上市外匯管理有關問題的通知》（2014年）、《外匯市場交易行為規范指引》（2021年）等。上述法規、規章、規范性文件為涉外金融領域中不同行業的具體業務提供了直接的法律指引。
三是涉外金融執法機構不斷健全、執法水平不斷提升、執法效率不斷提高。由于涉外金融涉及的領域較為廣泛，涉外金融執法涉及不同的部門和機構，使得涉外金融執法難度普遍較大。在經濟發展的不同階段，承擔涉外金融執法職責的具體機構及其職權也會有所調整，進一步增加了涉外金融執法的難度。改革開放以來，經過不斷的實踐探索，在涉外金融執法領域取得了顯著成效。就涉外金融的執法機構而言，經過多輪機構改革，涉外金融執法機構基本健全。目前的涉外金融執法機構主要包括商務部、中國人民銀行、海關總署、市場監管總局、金融監管總局、中國證監會、國家外匯局等有關部門及其分支機構。與此同時，隨著全面深化改革與全面依法治國的深入推進，法治政府建設成效顯著，依法行政成為行政執法的根本要求，涉外金融執法水平不斷提升、執法效率不斷提高，在執法環節取得了顯著成就。
四是涉外金融審判體制不斷完善，涉外金融司法水平明顯提升。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線，涉外金融司法直接決定涉外金融公平正義的實現。改革開放以來，我國在涉外金融司法領域不斷完善。以涉外金融審判體制改革為例，經過不斷實踐探索，從金融法庭到金融法院，涉外金融審判體制改革取得重大進展，初步實現了涉外金融審判的專業化。尤其是黨的十八大以來，涉外金融司法審判體制不斷完善，在北京、上海、成渝等涉外金融發達的城市和地區相繼成立專門的金融法院，從審判體制上強化涉外金融司法，取得了顯著成效。2018年，全國首家金融法院——上海金融法院成立；2021年，北京金融法院成立；2022年，全國第三家金融法院同時也是全國首個跨省域管轄的金融法院——成渝金融法院成立。上述金融法院的相繼成立以及金融司法隊伍的不斷充實，有效提升了涉外金融司法的專業化水平，為涉外金融的繁榮發展提供了有效的司法保障。
新形勢下涉外金融法治面臨的新挑戰
當前，世界百年未有之大變局正在加速演進，國際政治經濟力量正在進行深刻調整，作為連接國內國際金融法治的關鍵環節，涉外金融法治也必將面臨一系列新挑戰。
從國際層面來看，世界政治、經濟、金融、科技領域的新變化對涉外金融法治提出了新挑戰。首先，就世界政治格局而言，烏克蘭危機仍在持續，地緣沖突時有發生，局部地區仍不穩定，多種不確定因素仍然不同程度存在，涉外金融法治必然會面臨一系列政治風險的考驗。其次，就世界經濟格局而言，世紀疫情影響深遠，全球經濟復蘇乏力，世界經濟一體化進程受阻，單邊主義、保護主義問題突出，以世界貿易組織（WTO）規則為基礎的現有國際貿易秩序正在面臨嚴峻挑戰，涉外金融法治不可避免地將會面臨世界經濟秩序重組的嚴峻考驗。再次，就世界金融格局而言，主要發達經濟體在新冠疫情期間開啟貨幣寬松閘門后又進入加息周期，加息浪潮的外溢效應明顯，美歐銀行業金融穩定性堪憂，新興市場經濟體承壓能力面臨嚴峻考驗，匯率危機、外債危機、金融危機的風險正在加大，世界金融形勢不容樂觀，如何應對可能發生的金融危機已經成為涉外金融法治面臨的重大課題。最后，就全球數字金融與高科技發展而言，隨著數字金融時代的到來，涉外金融在進一步繁榮發展的同時，也必然會面臨深刻的利益調整。上述國際層面的政治、經濟、金融、科技等領域的新變化，必然會對涉外金融法治帶來重大影響。在當前重大發展機遇與重大風險并存的特殊時期，必須從維護國家金融安全與穩定的高度進一步加強涉外金融法治建設，做到提前準備、提前布局，運用法治手段有效應對可能發生的世界政治危機、經濟危機和金融危機，最大限度維護國家利益。
從國內層面來看，國內經濟、社會、金融發展新情況同樣對涉外金融法治提出了新挑戰。近年來，國內經濟、社會、金融領域出現了許多明顯不同于以往階段的新情況、新變化。黨的二十大報告提出了“全面建設社會主義現代化國家”的宏偉目標，精準概括了我國當前和今后一段時期經濟社會發展的基本邏輯和重點難點，并對我國的經濟、社會、金融等領域的未來發展進行了戰略部署。首先，就經濟發展來看，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、著力推動高質量發展，已經成為當前和今后一段時間經濟工作的重心。早在2013年10月，習近平總書記就明確提出了“中國經濟已經進入新的發展階段，正在進行深刻的方式轉變和結構調整”的重大論斷；2014年12月的中央經濟工作會議更是作出了“認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯”的基本判斷；2022年10月，黨的二十大報告提出“加快構建新發展格局”“著力推動高質量發展”，并把高質量發展作為全面建設社會主義現代化國家的首要任務。其次，就社會領域而言，2017年10月，黨的十九大報告正式提出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，標志著新的社會轉型期的到來。隨著社會主要矛盾的轉化，保障和改善民生、促進區域均衡發展、實現共同富裕已經成為今后社會工作的重心。再次，就國內金融領域的情況來看，金融穩定與安全至關重要。面對新形勢，2017年的全國第五次金融工作會議從國家安全的高度定位金融、金融安全和金融制度，把金融工作的中心任務概括為“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”。黨的二十大報告明確提出，“強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管”，強調“守住不發生系統性風險底線”。由上述分析可以看出，當前階段國內經濟社會發展的重心在于構建新發展格局、實現高質量發展、促進共同富裕、維護金融安全穩定等方面。新發展格局的核心要義是“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”，既注重國內大循環，又要高度重視國內國際雙循環之間的相互促進。涉外金融作為聯結國內國際雙循環的重要節點，必將在構建新發展格局的進程中發揮更重要的作用。如何有效回應新形勢下涉外金融發展的新要求，是當前涉外金融法治面臨的重大課題。
加強涉外金融法治建設的總體思路與關鍵著力點
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局，準確把握世界百年未有之大變局，高度重視涉外金融工作和涉外金融法治建設，明確提出“堅持統籌推進國內法治和涉外法治”“加強涉外領域立法”“加快形成系統完備的涉外法律法規體系”“推進高水平對外開放”“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”等一系列重要論斷，為進一步加強涉外金融法治建設指明了方向。面對國內國際新形勢、新變化帶來的新挑戰，進一步加強涉外金融法治建設，需要在明確總體思路的前提下，找準關鍵著力點。
加強涉外金融法治建設需要明確總體思路。就當前形勢來看，加強涉外金融法治建設的總體思路可以概括為：堅持以維護國家合法權益為根本原則，著眼中華民族偉大復興戰略全局，服務國家高水平對外開放戰略布局，統籌推進國內金融法治和涉外金融法治建設，堅持總體推進與重點突破相結合，找準關鍵著力點、抓住重要突破點，不斷拓展涉外金融法治建設的廣度和深度，在更深層次、更廣領域、更高水平謀劃和推進涉外金融法治建設工作，更好地發揮涉外金融法治對涉外金融的重要保障作用。這一總體思路的關鍵點有三個方面。一是必須堅持以維護國家合法權益為根本原則。運用法治和規則維護國家合法權益是涉外金融法治建設的根本出發點和落腳點，必須把維護國家合法權益作為根本原則貫穿于涉外金融法治建設的全過程。二是著眼中華民族偉大復興戰略全局、服務國家高水平對外開放戰略布局。涉外金融法治建設必須站位高、謀全局、利長遠，在具體制度設計上服從、服務國家戰略布局。三是必須統攬全局、統籌把握、協同推進。涉外金融法治是聯接國內金融法治與國際金融法治的關鍵環節，既要面對國內金融法治問題，又要關注國際金融法治問題。為此，需要堅持統籌推進國內金融法治和涉外金融法治建設，堅持總體推進與重點突破相結合，找準關鍵著力點，抓住重要突破點。概言之，涉外金融法治建設的總體思路就是必須從國家根本利益出發，著眼大局、服務全局，統籌全局、重點推進。
加強涉外金融法治建設必須找準關鍵著力點。涉外金融法治需要面對各種具體問題，面對涉外金融領域紛繁復雜、千頭萬緒的各種具體事務，必須找關鍵、抓重點，分階段、分步驟、有重點地予以深入推進。具體而言，需要從以下四個方面著手。一是進一步加強黨對涉外金融法治建設的全面領導。黨的全面領導是涉外金融法治建設朝著正確方向前進的根本保證。進一步加強涉外金融法治建設，必須堅持加強黨的全面領導。黨的十八大以來，中央高度重視并進一步加強黨對涉外金融法治工作的全面領導。2023年3月，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》明確提出組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，從制度上加強了黨中央對金融工作的集中統一領導。二是進一步加強涉外金融重點領域立法。加強涉外金融法治建設是維護國家利益、構建國際金融新秩序、促進國際經濟合作交流的重要手段。就當前涉外金融領域的實際需要來看，需要重點加強外商投資、涉外金融機構、數字貨幣、人民幣國際化、外匯管理、金融穩定等方面的立法完善。為此，需要對《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《銀行業監督管理法》《外匯管理條例》等現有的法律法規進行修改完善，并盡快制定《金融穩定法》等新的法律法規。三是進一步提升涉外金融執法能力。涉外金融執法能力是涉外金融法治建設的重要環節。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，涉外金融執法環節的法治建設成效顯著，但與新形勢下的新要求相比仍有不小的差距。為此，需要進一步規范涉外金融執法權的行使，提高涉外金融執法人員素質，加強涉外金融執法監督。四是進一步加強涉外金融司法建設。加強涉外金融司法建設關鍵在于提升涉外金融審判的專業化水平，為涉外金融業務提高公平、公正、高效的司法服務。為此，需要進一步完善涉外金融審判機制，充實涉外金融審判隊伍，加強涉外金融審判監督。
當前，世界百年未有之大變局加速演變，各項改革發展穩定任務艱巨繁重。面對嚴峻復雜的國內國際新形勢，必須從戰略的高度籌劃涉外金融法治建設，強化涉外金融重點領域立法，提高涉外金融法治工作水平，以法律手段更好地維護國家的根本利益，有效應對未來可能發生的各種風險挑戰。
作者：肖京，中國社會科學院法學研究所副研究員。
來源：《中國外匯》2023年第16期。